Kambodscha

Historische Entwicklung und Herausforderungen

Das Königreich Kambodscha ist neben Ost-Timor einer von zwei Staaten in Südostasien, die in den 1990er Jahren unter Aufsicht der Vereinten Nationen einen Demokratisierungsprozess durchlaufen haben. Im Unterschied zu Ost-Timor (vgl. Kap. 9) wurde die kambodschanische Demokratie jedoch schon nach wenigen Jahren von einem neuen, autoritären Regime abgelöst, das institutionelle Elemente von Demokratie mit autoritären Herrschaftspraktiken kombiniert und als „kompetitiver Autoritarismus“ (Levitsky und Way 2002) klassifiziert werden kann. Hierunter werden in der Autokratie-Forschung zivile Regime geführt, in denen regelmäßig Mehrparteienwahlen stattfinden, die kompetitiv in dem Sinne sind, dass Opposition und Regierung um Mandate konkurrieren. Sie sind jedoch nicht frei und fair, da der Missbrauch der Machtressourcen des Staates den Machthabern einen deutlichen Wettbewerbsvorteil gegenüber ihren Konkurrenten verschafft: „Wettbewerb ist real, aber unfair“ (Levitsky und Way 2010, S. 5)^[1].

Den historischen Ursprung des heutigen Staates bildet das Khmer-Reich von Angkor (9.-15. Jahrhundert). Zu seiner Blütezeit im 13. Jahrhundert dominierte es neben dem heutigen Staatsgebiet die südlichen Teile von Laos, das heute zu Vietnam gehörende Mekong Delta sowie Teile das östlichen Thailands (Ricklefs et al. 2010, S. 44 f., 148 f.). Konflikte mit Siam und dem vietnamesischen Annam-Reich führten in späteren Jahrhunderten zur Aufgabe der Hauptstadt und zu großen Gebietsverlusten. Der An-

Steckbrief

Quelle: CIA (2014); Bertelsmann Stiftung (2014)

a Skala 1–10, höhere Werte zeigen höheren Demokratiegrad.

nexion durch die Nachbarstaaten entging Kambodscha durch den Abschluss eines von Frankreich erzwungenen Schutzvertrags im Jahre 1863. In der Folge unterstand das Land französischem Einfluss, zunächst als Protektorat und ab 1887 als Teil des neu gebildeten Indochina, bestehend aus Tonkin (Nordvietnam), Annam (Mittelvietnam), Cochin-China (südliches Vietnam) und (seit 1893) Laos. Das Königtum blieb erhalten, ab 1897 regierte jedoch ein Generalgouverneur im Namen des Monarchen (Tully 2002).

Ähnlich wie in Laos unternahm die Kolonialmacht kaum Anstrengungen zur Modernisierung des Landes. Zwar war die Sklaverei auf französischen Druck hin 1884 abgeschafft worden und 1913 wurde ein Konsultativrat geschaffen. Dieser hatte keine repräsentative Funktion, sondern diente der Kontrolle des kambodschanischen Königs (Ricklefs et al. 2010). Unter König Sisowaht (1904–1927) wurde die Einführung der Gemeindeverwaltungen veranlasst, welche im Auftrag der Kolonialmacht durch einen Gemeindechef geleitet wurden (Slocomb 2004). Die Mehrzahl der für „Asiaten“ verfügbaren Verwaltungsposten wurde jedoch meist mit Vietnamesen besetzt (Peou 2000).

Im Zweiten Weltkrieg war die Vichy-Regierung gezwungen, dem japanischen Kaiserreich das Recht zur Truppenstationierung in Kambodscha einzuräumen. Im März 1945 erklärte der von der Kolonialmacht eingesetzte König Norodom Sihanouk (1922–2012) mit japanischer Unterstützung die Unabhängigkeit des Landes, war aber nach der Kapitulation Japans gezwungen, dies zurückzunehmen (Ricklefs et al. 2010, S. 311 f.). Nachdem 1947 eine Verfassung verabschiedet und ein Parlament gewählt worden war, erhielt das Land 1949 die formale Unabhängigkeit innerhalb der Französischen Union. Seine vollständige staatliche Souveränität erlangte das Königreich im November 1953.

Die politische Entwicklung Kambodschas nach dem Ende der Kolonialzeit lässt sich in sechs Phasen unterteilen. Die Phase der personalistischen Herrschaft von Premierminister Sihanouk, der 1955 als König abdankte, war durch autoritäre Herrschaft im Inneren und Neutralitätspolitik nach außen gegenzeichnet (Peou 2000, S. 40 ff.). Dies beinhaltete die Unterdrückung der bürgerlichen Opposition und der Kommunisten (von Sihanouk als „Rote Khmer“ oder „Khmer Rouge“ bezeichnet) sowie die Duldung der Nutzung kambodschanischen Territoriums als Transportweg und Rückzugsgebiet durch die südvietnamesischen Kommunisten (Peou 2000, S. 40 ff.).

Im März 1970 putschte eine Koalition von Militärs und zivilen Eliten unter der Führung von General Lon Nol mit amerikanischer Unterstützung gegen den im Ausland weilenden Sihanouk. Damit begann eine chaotische Phase der Militärherrschaft. Sihanouk ging ein Bündnis mit den Khmer Rouge ein, was deren Unterstützung unter der Landbevölkerung stärkte (Heder 2004). In den folgenden Jahren eskalierte der Bürgerkrieg zwischen den Truppen der Republik und den kommunistischen Partisanen. In dessen Verlauf verlor die Regierung von Lon Nol alsbald die Kontrolle über große Teile des Staatsgebiets. Zeitgleich mit dem Sturz der Regierung in Südvietnam eroberten die Roten Khmer im April 1975 die Hauptstadt Phnom Penh.

Das läutete die dritte Phase der totalitären Schreckensherrschaft ein. Bis 1978 fielen dem Terror der Roten Khmer infolge von Massentötungen, Misswirtschaft des Regimes und seiner radikalen Politik der Zwangsumsiedlung, Kollektivierung und Zwangsarbeit zwischen 1,5 und 2 Mio. Menschen zum Opfer (Kieman 2003). Die ideologisch motivierte Gewalt richtete sich sowohl gegen ethnische Minderheiten (Vietnamesen, Chinesen und muslimische Cham) als auch gegen Beamte und Soldaten der Republik, Stadtbewohner, Intellektuelle und Lehrer, Angestellte und Landbesitzer (Kieman 1998). Aber auch Mitglieder des Regimes waren betroffen: Mehrere Säuberungswellen führten zu Zerfallserscheinungen im Regime und zur Flucht militärischer und politischer Kader nach Vietnam (Peou 2000, S. 101 ff.). Zudem richtete sich die Aggression des xenophoben Regimes in wachsendem Maße gegen Vietnam. Das führte im Dezember 1978 zum Einmarsch vietnamesischer Truppen und zur Vertreibung der Khmer Rouge.

In der vierten Phase der Volksrepublik Kampuchea (ab 1989: Staat von Kambodscha) regierte die sozialistische Volksrevolutionäre Partei von Kampuchea (seit 1991: Kambodschanische Volkspartei, KVP). Während die KVP, unterstützt durch reguläre vietnamesische Truppen sowie sowjetische Wirtschaftsund Finanzhilfe (Ear 2009, S. 154), große Teile des Landes kontrollierte, kämpfte eine Koalitionsregierung des Demokratischen Kampuchea (Coalition Government of Democratic Kampuchea, CGDK) aus Khmer Rouge, Royalisten und Bürgerlichen unter der formalen Präsidentschaft Norodom Sihanouks im Grenzgebiet zu Thailand gegen die Regierung des seit 1985 amtierenden Premierministers Hun Sen. Unterstützt wurde die CGDK u. a. von den Regierungen Thailands und der VR China, aber auch durch andere ASEAN-Staaten sowie die USA (Peou 2000). Mit dem Ende des Ost-West-Konflikts und der Annäherung zwischen den ASEAN-Staaten bzw. China und den USA auf der einen Seite und Vietnam auf der anderen zeichnete sich schließlich eine Chance zur Beilegung des Bürgerkriegs ab (Dosch 1997; Hughes 2003). Unter indonesischer Vermittlung kam es zu Gesprächen zwischen CGDK und KVP. Diese mündeten 1991 in das Friedensabkommen von Paris, welches die Befriedung des Landes im Rahmen einer politischen Neuordnung unter UN-Verwaltung vorsah.

Die fünfte Phase der UN-Interimsregierung (United Nations Transitional Authority for Cambodia, UNTAC) dauerte von März 1992 bis September 1993. Das UNTACMandat umfasste sowohl die Durchsetzung des Waffenstillstands, die Kantonisierung und Demobilisierung der Kriegsparteien, die Wiederherstellung der Sicherheit im Lande als auch die Durchführung von Wahlen zu einer Verfassungsgebenden Versammlung. Teil des Mandats war auch die Überwachung des Übergangs zu einer demokratischen Nachkriegsordnung entsprechend den im Anhang 5 des Pariser Abkommens aufgestellten Prinzipien (Croissant 2008). Auf kambodschanischer Seite wurde ein Oberster Nationalrat gebildet, dem neben der KVP auch die Parteien der CGDK angehörten, d. h. die royalistische FUNCINPEC^[2], die bürgerliche Khmer People's National Liberation Front (KPNLF) und die Partei des Demokratischen Kampuchea (PDK) der Khmer Rouge.

Im Unterschied zur UN-Verwaltung in Ost-Timor (Kap. 9.1) übte UNTAC nur mittelbar die Regierungsgewalt aus, während die von der KVP kontrollierte kambodschanische Bürokratie für die Umsetzung der UNTAC-Direktiven verantwortlich war. Insbesondere gelang es der UN-Verwaltung nicht, die Machtministerien wie Verteidigung, Sicherheit, Inneres und Finanzen einer neutralen Aufsicht zu unterstellen (Findlay 1995, S. 155). Die geplante Entwaffnung und Demobilisierung der Kriegsparteien erfasste knapp ein Viertel der insgesamt etwa 200.000 Soldaten, vorwiegend Truppen der FUNCIPEC, KPNLF, sowie zu einem geringen Teil auch der KVP, nicht aber die Roten Khmer, die sich im Frühsommer 1992 vom Friedensprozess zurückzogen (Hendrickson 2001).

Im Mai 1993 wurde eine Verfassungsgebende Versammlung gewählt. Die von Hun Sen geführte KVP erhielt 51 Mandate, die aus der KPNLF hervorgegangene Buddhistische Liberaldemokratische Partei (BLDP) und die FUNCINPEC unter dem Vorsitz von Prinz Norodom Ranariddh kamen zusammen auf 68 der 120 Sitze (Gallup 2002). Die KVP weigerte sich, das Ergebnis zu akzeptieren. Mehrere von ihr kontrollierte Provinzen erklärten vorübergehend ihre Unabhängigkeit und Hun Sen drohte mit der Wiederaufnahme der Kampfhandlungen. Die Krise konnte durch die Bildung einer großen Koalition unter Führung von Ranariddh und Hun Sen entschärft werden. Anschließend verabschiedete die Konstituante eine Verfassung, die eine parlamentarische Monarchie mit König Norodom Sihanouk an der Spitze und einen demokratischen Verfassungsstaat vorsah. Damit endete im September 1993 die UNTAC-Mission.

Der gefundene Machtteilungskompromiss erwies sich allerdings als zu schwach, um die Spaltung zwischen den Parteien zu überwinden. Im Juni 1997 kam es in der Hauptstadt zu Kämpfen zwischen Einheiten von KVP und FUNCINPEC, aus denen Hun Sen als Sieger hervorging (Roberts 2001). Dies markiert den Beginn der sechsten und letzten Phase des kompetitiv-autoritären Regimes.

Die Persistenz dieses Regimes ruht wesentlich auf vier Säulen. Da ist erstens die Manipulation der politischen Wettbewerbsbedingungen zu nennen. Sie stellt sicher, dass die KVP aus Nationalund Kommunalwahlen als stärkste Partei hervorgeht (Kap. 5.5).

Das sichert der Partei die Kontrolle über das Parlament, die Kommunalräte und hierdurch auch über den Senat sowie die Distriktund Provinzräte.

Zweitens nutzt das Regime seine Kontrolle über die Institutionen von Staat und Regierungssystem zur Einbindung der für den Herrschaftserhalt essentiellen Gruppen wie nationale Unternehmer, Staatsbeamte, Führungskader der KVP und Akteure des Sicherheitssektors. Die Vergabe zahlreicher Posten in Regierung und Verwaltung sowie die Gewährung materieller und immaterieller Vorteile und Möglichkeiten zur persönlichen Bereicherung dienen dazu, die Gefolgschaft und Fügsamkeit von Beamten, Parteikadern, Oppositionspolitikern, Militärs und Privatunternehmern zu erkaufen (Cock 2010,

S. 519; Bader 2015). Akteure außerhalb der Regimekoalition erhalten weder Zugang zu den Fleischtöpfen des Regimes, noch Schutz vor politischer Verfolgung. Oppositionspolitiker hingegen, die bereit sind, in das Lager der Regierung zu wechseln oder Parteien wie die FUNCINPEC, die von 1998 bis 2013 als Juniorpartner eine Regierungskoalition mit der KVP bildete, werden an der Ausplünderung des Staates und der natürlichen Ressourcen des Landes beteiligt (Hughes 2009, S. 54 ff.).

Zudem beinhaltet der „institutionalisierte Nepotismus“ (Karbaum 2008, S. 276) des Regimes die Besetzung von Schlüsselpositionen in Staat, Partei, Sicherheitsapparat und Wirtschaft durch Verwandte und Freunde von Premierminister Hun Sen. Der Aufbau eines auf verwandtschaftlichen Affinitäten und persönlicher Verbundenheit basierenden Netzwerks an Gefolgsleuten und Kumpanen sowie die Zentralisierung politischer Entscheidungsmacht auf die Person des Regierungschefs rechtfertigen die Charakterisierung des Regimes als eine personengebundene, neo-patrimoniale Form der politischen Herrschaft (vgl. Info-Box 5.1).

Info-Box 5.1: Neo-Patrimonialismus

Das Konzept des Neo-Patrimonialismus knüpft an Max Webers (1972) Überlegungen zum Patrimonialismus an. Letzteres bezeichnet ein politisches System, das von einem patriarchalischen Herrscher mit Hilfe seines persönlichen Verwaltungsund Militärstabs und von einer vom Herrscher nach persönlicher Loyalität ausgewählten Führungsschicht gelenkt wird (Pawelka 1985). Das Verhältnis von Herrscher und Gefolgsleuten ist als Patron-Klient-Beziehung ausgestaltet: Letztere bringen dem Herrscher Loyalität und Unterstützung entgegen und erhalten hierfür Zugang zu privaten Gütern. Das Konzept des Neo-Patrimonialismus (Medard 1982; Erdmann und Engel 2007) trägt dem Umstand Rechnung, dass zu Beginn des

21. Jahrhunderts in der Regel patrimoniale und rational-bürokratische Strukturen koexistieren: Die Trennung zwischen Öffentlichem und Privaten existiert dem Anspruch nach, ist in der Praxis jedoch durchbrochen, da formale Regeln und Normen von informellen Institutionen durchdrungen bzw. überlagert werden. Letzteres ist charakteristisch für den Staat und das politische System in Kambodscha.

Drittens wird die Patronage-Politik des Regimes ergänzt durch Repression gegen Oppositionspolitiker, kritische Journalisten und Zivilgesellschaftsaktivisten. Politisch geduldete Gewalt und Menschenrechtsverletzungen betreffen aber auch die lokale Bevölkerung, wenn dies zur Durchsetzung der Aneignungsinteressen von Mitgliedern der Regimekoalition opportun erscheint, etwa im Zusammenhang mit Landraub, illegalem Holzeinschlag oder Grundstücksspekulationen in der Hauptstadt Phnom Penh. Auffällig ist allerdings, dass nach 1997 das Ausmaß der harten Repression gesunken ist (Hughes 2006; Un 2011), was sich als Zeichen der autoritären Konsolidierung interpretieren lässt.

Viertens bemüht sich das Regime um die Legitimation seines Herrschaftsanspruchs gegenüber den Bürgern und der westlichen Staatengemeinschaft. So stilisieren sich die Partei und Hun Sen persönlich als einzige politische Kraft im Lande, die in der Lage sei, wirtschaftliche Entwicklung und sozialen Frieden herzustellen (Karbaum 2008, S. 332 ff.). Die Durchführung von Wahlen auf nationaler und kommunaler Ebene trägt zur Regimelegitimation bei, da sie die politische Stärke der Regierung und die Schwäche der anderen Parteien vor Augen führt (Hughes 2009, S. 34). Auch gegenüber westlichen Gebern von Entwicklungshilfe wirken Wahlen und die Duldung eines begrenzten politischen und gesellschaftlichen Pluralismus legitimitätsstiftend. Das ist für die Regierung insofern bedeutsam, als Kambodscha trotz neuer Geldgeber wie China und Südkorea (Ear 2009, S. 153; Un 2013, S. 147 f.) abhängig von Entwicklungshilfe durch internationale Finanzinstitutionen und westliche Regierungen ist (Hill und Menon 2013)^[3].

Bislang hat die Kombination von kalibrierter Repression, Legitimation und vor allem die Einbindung machtstrategisch wichtiger Gruppen das politische Überleben des Regimes gesichert. Dennoch gibt es eine Reihe von Herausforderungen, welche die Stabilität der Autokratie latent bedrohen. Zu nennen ist erstens die Ambivalenz zwischen regimeerhaltenden und regimebedrohenden Effekten repräsentativer Institutionen im kompetitiven Autoritarismus (Schedler 2009). Die Gewährung von Teilhabeund Wettbewerbsmöglichkeiten erlaubt es der Opposition, die Regierung innerhalb der Regimeinstitutionen herauszufordern. Das kann beispielsweise zu einem Wahlausgang führen, der das Regime schwächt. Gefährlich für das Regime wird es insbesondere dann, wenn es Oppositionsparteien gelingt, ihr Kooperationsproblem zu lösen. Letzteres war bei den Parlamentswahlen 2013 der Fall, als die Opposition als Partei zur Rettung der Kambodschanischen Nation (CNRP) gemeinsam antrat, und die KVP gegenüber der vorangegangenen Wahl fast ein Fünftel ihrer Mandate einbüßte (Kap. 5.5). Da Kambodscha trotz eines Wirtschaftswachstums von durchschnittlich 6,4 % zwischen 1999 und 2012 (Weltbank 2014) weiterhin westliche Entwicklungshilfe benötigte, waren die Reaktionsmöglichkeiten des Regimes begrenzt: So wäre es für die Regierung nur unter hohen politischen und wirtschaftlichen Kosten möglich, die aus der UNTAC-Periode „geerbten“ demokratischen Elemente vollständig aufzugeben.

Zweitens sind zwar die gesellschaftlichen Rahmenbedingungen ungünstig für eine substantielle Demokratisierung, ebenso wie die institutionalisierte Patronage-Politik des Regimes. Dennoch hat Kambodscha in den vergangenen etwa zwei Jahrzehnten einen sozialen und kulturellen Wandel durchlaufen: Demokratische Vorstellungen und Ideen wie die Rechenschaftspflicht von Amtsträgern, Bürger– und Menschenrechte, politische Partizipation und Rechtsstaatlichkeit sind heute weiter verbreitet als zu Beginn der UNTAC-Periode. Zudem existieren Ansätze einer Zivilgesellschaft und einer urbanen Mittelschicht (Un 2011, S. 546; Öjendal und Lilja 2009, S. 7).

Drittens ruht die Überlebensstrategie des Regimes maßgeblich auf der Gewährung von Vorteilen für die Mitglieder seiner „Gewinnerkoalition“ (Bueno de Mesquita et al. 2003). Dazu gehören direkte monetäre Zuwendungen, indirekte geldwerte Vorteile (z. B. Steuererleichterungen oder -befreiungen), selektive Toleranz gegenüber korrupten Amtsund Geschäftspraktiken und die amtlich verbriefte Immunität vor Strafverfolgung (Kap. 5.5). In der Vergangenheit haben Entwicklungshilfe (als eine Art politische Rente), die Ausbeutung natürlicher Ressourcen (bislang v. a. Tropenholz, demnächst auch Erdöl) und ein hohes Wirtschaftswachstum die Verteilungsspielräume geboten, um Loyalität zu „kaufen“. Allerdings speist sich das Wachstum vor allem aus der durch regionale und Weltmarktintegration getriebenen Expansion des Textilund Tourismussektors. Die Öffnung der kambodschanischen Wirtschaft hat jedoch deren Anfälligkeit für externe Schocks verstärkt, wie der Wachstumseinbruch 2009 in Folge der globalen Finanzkrise zeigt (Hill und Menon 2013). Auch das ist eine Achillesverse des Regimes, da die Schaffung von Loyalität durch die Gewährung materieller Vorteile impliziert, dass die Folgebereitschaft der Unterstützer des Regimes ins Schwanken gerät, wenn dessen Ressourcenbasis schwindet.

• [1] Levitsky und Way (2010, S. 5) begreifen den „kompetitiven Autoritarismus“ als „hybriden“ Regimetyp und nicht als autoritäres Regime. Anders argumentiert hingegen Brownlee (2007, S. 26 f.), der zu Recht feststellt, dass dieser Regimetyp alle Merkmale der Autoritarismus-Definition von Juan Linz (1975; vgl. Kap. 1) erfüllt.
• [2] Front Uni National pour un Cambodge Indépendant, Neutre, Pacifique, et Coopératif (Nationale Vereinigte Front für ein Unabhängiges, Neutrales, Friedliches und Kooperatives Kambodscha).
• [3] Der Anteil der Entwicklungshilfe (Official Development Assistance, ODA) an der nationalen Wirtschaftsleistung sank zwischen 1995 und 2011 von 16,3 % auf 6,5 %. In Prozent der Staatsausgaben war ein Rückgang von 120,7 % (2002) auf 57,3 % (2011) zu verzeichnen (Weltbank 2014).