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3.3 Freiwillige Aufgabe vs. Pflichtaufgabe

In dem Bestreben, einen Gegenpol zum Staat zu bilden, wurde den Gemeinden Anfang des 19. Jahrhunderts das Recht zur Selbstverwaltung eingeräumt. Vor allem mit dem Ziel einer intensiveren Beteiligung der Bürger am öffentlichen Leben wurde auch im Artikel 28 Absatz 2 des Grundgesetzes den Gemeinden das Recht zugesprochen, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der geltenden Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.

Der so genannte Grundsatz der Allzuständigkeit oder Universalität der Kommunen bedeutet, dass sie im örtlichen Bereich alle öffentlichen Aufgaben wahrnehmen können, die sie für zweckmäßig halten, um das allgemeine Wohl ihrer Einwohner zu fördern.

Die Aufgaben einer Kommune lassen sich, sofern sie als Selbstverwaltung in ihrem eigenen Wirkungskreis arbeitet – und nicht im Wirkungskreis übertragener staatlicher Aufgaben, die den Kultursektor nicht betreffen –, unterteilen in so genannte Pflichtaufgaben, bei denen die Kommune nur über das Wie der Ausführung entscheiden kann, und in freiwillige Aufgaben, bei denen der Gemeinde eine Entscheidung über das Ob und das Wie der Ausführung zusteht. Ihre gewählten Vertreter entscheiden nach ihrem eigenen Ermessen, ob eine Kommune eine freiwillige Aufgabe übernimmt. Zu beachten haben sie dabei nur, dass die Übernahme der freiwilligen Aufgabe nicht gegen geltende Gesetze verstößt.

Beide Arten von Aufgaben unterliegen aber, sofern sie ausgeführt werden, der Entscheidungsbefugnis der gewählten kommunalen Gremien und der vom Land ausgeübten Rechtsaufsicht.

Die wichtigsten Pflichtaufgaben sind:

• Durchführung von Wahlen

• Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung

• Energieversorgung

• Verkehrseinrichtungen

• Soziale Angelegenheiten

• Archivwesen

• Feuerwehr

• Allgemeinbildende Schulen

• Bauleitplanung

Freiwillige Aufgaben sind zum Beispiel:

• Über die Pflichtaufgaben hinausgehende soziale Einrichtungen (Jugendhaus, Altenheim, Sozialstation)

• Sportanlagen (Bäder, Sportplätze)

• Erholungseinrichtungen (Grünanlagen, Wanderwege)

• Öffentlicher Personennahverkehr

• kommunale Wirtschaftsförderung

• Vereinsförderung

• Partnerschaften mit anderen Gemeinden Sowie alle kulturellen Angelegenheiten wie:

• Bibliothek

• Museum

• Theater

• Volkshochschule

• kommunales Kino

Kommunale Aufgaben sind nicht auf Dauer festgelegt, sondern verändern sich ständig durch sich wandelnde gesellschaftliche und politische Rahmenbedingungen wie beispielsweise steigende Einwohnerzahlen oder zurückgehende Steuereinnahmen. Die Gemeinden haben zur Förderung des gemeinsamen Wohls der Einwohner das Recht und im Bereich der Pflichtaufgaben auch die Pflicht, entsprechend den veränderten öffentlichen Bedürfnissen neue Aufgaben zu übernehmen oder die Art der Wahrnehmung der bereits bestehenden anzupassen.

Im Rahmen dieses so genannten Aufgabenfindungsrechtes entscheiden die Gemeinden auf dem Gebiet der freiwilligen Aufgaben darüber, ob sie ein Vorhaben aufgreifen. Sie müssen sich dabei im Rahmen ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit bewegen und die Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit beachten sowie auf die Belange der Abgabepflichtigen Rücksicht nehmen. Dabei gilt der Vorrang der Pflichtaufgaben. Die Erfüllung der Pflichtaufgaben muss sichergestellt sein, bevor eine Gemeinde sich der Erfüllung freiwilliger Aufgaben zuwendet.

Während Pflichtaufgaben nur auf gesetzlicher Grundlage hinzukommen, wegfallen oder modifiziert werden können und damit faktisch einen zumindest mittelfristigen Bestandsschutz genießen, können freiwillige Aufgaben aus finanziellen oder inhaltlichen Gründen – beispielsweise im Rahmen einer neuen Schwerpunktsetzung beim touristischen Leitbild einer Gemeinde – kurzfristig abgebrochen, verändert oder neu begonnen werden. Beispiele wie ein plötzlich geschlossenes kommunales Schwimmbad oder ein unvermittelt nur noch an wenigen Tagen geöffnetes städtisches Museum wurden in den letzten Jahren aus mehreren Städten bekannt.

Dieser strukturelle Konflikt zwischen Pflichtaufgaben und freiwilligen Aufgaben verschärft sich in der Praxis durch den finanziellen Aspekt, dass 90 % der Mittel der Kommunen durch Pflichtaufgaben gebunden sind. Um die restlichen 10 % der Mittel, die für die freiwilligen Aufgaben zur Verfügung stehen, konkurrieren mindestens die beiden großen und besonders öffentlichkeitsrelevanten gesellschaftlichen Bereiche Kultur und Sport.

Von den öffentlichen Kulturetats sind wiederum rund 95 % durch Rechtsverpflichtungen insbesondere im Bereich der Personalkosten sowie der Mieten und Pachten gebunden und damit zumindest der kurzbis mittelfristigen Disposition entzogen. Der faktisch für gestaltende Entscheidungen der Kommunen im Kulturbereich zur Verfügung stehende finanzielle Spielraum ist deshalb sehr gering.

Obwohl es juristisch unstrittig ist, dass es sich bei allen Kultursparten um eine freiwillige Aufgabe handelt, gibt es dennoch einen weit reichenden gesellschaftlichen Konsens darüber, dass Kultureinrichtungen unentbehrlich sind.

Exemplarisch ist dafür eine Äußerung des früheren Staatsministers für Kultur und Medien sowie ehemaligen Herausgebers und Chefredakteurs der Wochenzeitung „Die Zeit“ und des Monatsmagazins „Cicero“ Michael Naumann: „Deutschlands Freiheit wird in Wahrheit nicht am Hindukusch verteidigt, sondern in den Theatern, Konzertsälen, Opernhäusern, Museen und Buchläden und natürlich in den Schulen“ (WirtschaftsWoche, Nr. 8, 22.2.2010, S. 122).

Ähnlich äußerte sich der damalige Bundespräsident Horst Köhler anlässlich des Festaktes zur Wiedereröffnung der Herzogin Anna Amalia Bibliothek in Weimar am 24. Oktober 2007: „In den vergangenen Jahren mussten auch die Bibliotheken, Archive und Museen Sparbeiträge leisten. Die Finanzausstattung vieler Institute liegt heute unter dem Notwendigen, die Personaldecke ist dünn geworden. Viele können ihre Aufgaben der Bewahrung und Erschließung nicht mehr in erforderlichem Umfang erfüllen. Hier hoffe ich auf eine Kurskorrektur. Die kulturelle Überlieferung in Bibliotheken, Archiven und Museen ist eine geistige Heimat für die Nation. Wir brauchen sie, auch und gerade wenn wir nach vorne schauen und unseren Weg in die Zukunft gehen wollen“ (bundespraesident.de/SharedDocs/Reden/DE/Horst-Koehler/Reden/2007/10/20071024_Rede.html – Zugriff 02.09.2014).

Darüber hinaus wird in der Öffentlichkeit von vielen Seiten immer wieder zu Recht betont, dass die spezifische Qualität des Kulturangebotes in Deutschland in seiner Vielfalt besteht, die eine Folge der lokalen und regionalen, historisch gewachsenen Strukturen ist. Im Gegensatz zu zentralstaatlich organisierten Ländern konzentriert sich die deutsche Kulturlandschaft nicht auf eine Hauptstadt oder wenige Metropolen. Sie zeichnet sich vielmehr durch eine große geographische Breite aus, der ein umfassendes thematisches Spektrum mit vielen spezifischen Ausprägungen entspricht.

Diese Ambivalenz zwischen einem labilen juristischen Fundament und einer weit verbreiteten faktischen Hochschätzung kultureller Institutionen und Projekte stellt für die Kulturpolitik und für die Kultureinrichtungen selbst gleichzeitig eine Chance und eine Herausforderung dar: Da der Stellenwert der Kultur von einem großen Teil – auch dem die Kultur aktiv nicht oder kaum nutzenden – der Bevölkerung erkannt und akzeptiert wird, lässt sich einerseits zumindest im Fall von Existenz bedrohenden Sparmaßnahmen relativ leicht eine nicht unerhebliche öffentliche Aufmerksamkeit herstellen. Andererseits stößt deren Wirksamkeit angesichts mangelnder effektiver Durchsetzungsund vor allem Finanzierungsmöglichkeiten in einer Gesellschaft, die stark durch rechtliche Rahmenbedingungen strukturiert ist, schnell an ihre Grenzen.

Obwohl nur 12 % der Bevölkerung in Westdeutschland einmal oder mehrmals im Monat in ein Konzert gehen und nur 13 % einmal oder mehrmals im Monat ein Theater besuchen, sind 61 % der Bevölkerung der Meinung, dass der Staat die Theater unterstützen müsse, „damit diese Art der Kulturtradition erhalten bleibt“ (Institut für Demoskopie Allensbach 1991, S. 58). 80 % der Bevölkerung sagen über sich selbst, dass sie sich „sehr“ (25 %) oder „etwas“ (55 %) für Kultur interessieren, nur acht Prozent der Bevölkerung in Westdeutschland sind der Auffassung, dass der Staat insgesamt zu viel für die Kultur tue; in Ostdeutschland ist es sogar nur ein Prozent der Bevölkerung (Institut für Demoskopie Allensbach 1991, S. 30, S. 45, S. 57 f.).

Nahezu alle Kulturförderprogramme des Bundes und der Länder machen einen Eigenanteil des Antragstellers an der Finanzierung des zu fördernden Projektes zur Bedingung ihrer Förderung. Dieser Anteil liegt in der Regel – je nach den Bedingungen des betreffenden Förderprogramms – zwischen 50 und 90 %. Diese Forderung eines Eigenanteils ist grundsätzlich sinnvoll, weil die Mittelgeber zu Recht erwarten, dass ihre Programme zur Aufstockung und nicht zur Kompensation eigener Anstrengungen eingesetzt werden. Gleichzeitig soll das Interesse eines Antragstellers an einem Projekt auch durch dessen eigenes finanzielles Engagement zum Ausdruck kommen. Da aber selbst ein moderater Eigenanteil für finanzschwächere Kommunen eine nicht unerhebliche und im Bereich der freiwilligen Aufgaben unter Umständen nicht statthafte Belastung darstellt, führt diese Regelung häufig dazu, dass ärmeren Kommunen, die der Unterstützung in erster Linie bedürften, diese Förderprogramme nicht oder nicht im vollen Umfang in Anspruch nehmen können, während finanzstärkere Kommunen sich in großer Zahl um diese Fördermitteln bewerben. Im Ergebnis führt dies nicht selten zu einem der eigentlichen Intention des Förderprogrammes widersprechenden Effekt.

Eine weitere Problematik bei den Bemühungen des Bundes und der Länder, die kulturelle Arbeit gerade der finanzschwächeren Kommunen zu fördern, ergibt sich aus den Einflussnahmen anderer Fachministerien. Während das für Kultur zuständige Ressort das kulturelle Leben der betreffenden Gemeinden möglichst weitgehend unterstützen und deshalb möglichst großzügige Förderungen gewähren möchte, verfolgt das für die Aufsicht über die Haushalte der Kommunen zuständige Ressort entgegengesetzte Ziele: Um problematische kommunale Haushaltssituationen zu verhindern oder zu sanieren, ist man dort an einer Konzentration der Gemeinden auf ihre Pflichtaufgaben interessiert und will freiwillige kulturelle Aufgaben deshalb zumindest nicht gefördert sehen. Dieser Konflikt, der kein Spezifikum des Kultursektors ist, sondern beispielsweise auch in der Förderung des Städtebaus und der Infrastruktur immer wieder zu Tage tritt, ist im Grundsatz nicht lösbar und kann nur im Einzelfall durch die Findung eines Kompromisses oder die Verabredung eines längerfristigen Entwicklungsziels gelöst werden.

 
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