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4.2 Die öffentliche Hand: Bund, Länder, Kommunen, Europäische Union

Die mit Abstand wichtigste Finanzierungsquelle für kulturelle Institutionen und Projekte sind unabhängig von der jeweiligen Rechtsform und der Kultursparte Zuwendungen der öffentlichen Hand. Bund, Länder und Kommunen nehmen ihre Verantwortung für die Kulturlandschaft insbesondere wahr, indem sie finanzielle Mittel zur Verfügung stellen.

2009 gab die öffentliche Hand (Bund, Länder und Kommunen) insgesamt 9,1 Mrd. € für Kultur aus. Im Vergleich zum Vorjahr war dies ein Anstieg um 2,8 % (2008: 8,9 Mrd. €), gegenüber 1995 eine Steigerung von 22,2 % (1995: 7,5 Mrd. €) – alle Zahlen dieses Abschnitts nach: Statistische Ämter des Bundes und der Länder 2012; soweit nicht anders angegeben, beziehen sie sich auf das Jahr 2009.

Insgesamt stellten die öffentlichen Haushalte für Kultur 1,64 % ihres Gesamtetats zur Verfügung. Sehr unterschiedlich ist die relative Bedeutung der Kulturausgaben für die einzelnen Körperschaftsgruppen: Während der Bund 2009 nur 0,7 % seiner Gesamtausgaben für Kultur ausgab, wendeten die Länder 1,8 % und die Gemeinden 2,3 % ihres Gesamtetats für diesen Aufgabenbereich auf. In Relation zur Wirtschaftskraft erreichten 2009 die öffentlichen Ausgaben für Kultur einen Anteil von 0,38 % am Bruttoinlandsprodukt.

Die Entwicklung der Kulturausgaben verlief uneinheitlich. Während die Kulturausgaben zwischen 1995 und 2009 in den Flächenländern West insgesamt um 32,5 % zunahmen, stiegen diese in den Flächenländern Ost nur um 4,9 %. In den Stadtstaaten wurden die Ausgaben im gleichen Zeitraum um 3,1 % gesteigert, wobei die Kulturausgaben in Hamburg (+ 44,3 %) und Bremen (+ 30,8 %) erhöht, in Berlin hingegen um 12,4 % gekürzt wurden. Letzteres ist auch eine Folge davon, dass sich der Bund in einem besonderen Maße an der Finanzierung der Kultureinrichtungen in Berlin beteiligt. Die Ausgaben des Bundes erhöhten sich von 1995 bis 2009 um 26,8 %.

Die öffentlichen Kulturausgaben je Einwohner betrugen im Jahr 2009 111,48 €. Dies bedeutet eine Steigerung um 21,9 % gegenüber 1995 (1995: 91,45 € je Einwohner).

Eliminiert man die Preisveränderungen näherungsweise in Höhe des für das Bruttoinlandsprodukt errechneten Deflators, so zeigt sich auch real ein Anstieg der öffentlichen Kulturausgaben je Einwohner. 2009 lagen die preisbereinigten Ausgaben je Einwohner um 10,1 % über dem Niveau von 1995.

Die Kulturausgaben werden überwiegend von Ländern und Gemeinden bestritten. 2009 betrug der Bundesanteil 13,4 % (1995: 12,9 %), derjenige der Länder 42,2 % (1995: 44,6 %), und die Gemeinden steuerten 44,4 % (1995: 42,5 %) bei.

Im Jahr 2009 betrugen die laufenden Grundmittel (Personalund Sachaufwand nach Abzug der Einnahmen) der Gemeinden für Kultur insgesamt 3,8 Mrd. €. Knapp ein Viertel (23,0 % bzw. 877,6 Mio. €) des gesamten laufenden Ausgabevolumens der Gemeinden entfiel 2009 auf die zehn Städte (ohne Stadtstaaten) mit 500.000 und mehr Einwohnern. Knapp ein Fünftel aller Ausgaben (19,5 %; 744,6 Mio. €) stellten die Großstädte mit 200.000 bis unter 500.000 Einwohnern bereit. In der Gemeindegrößenordnung 100.000 bis unter 200.000 Einwohnern wurden 12,3 % der laufenden Kulturausgaben ausgegeben (469,0 Mio. €). Die Gemeinden mit 20.000 bis unter 100.000 Einwohnern hatten laufende Ausgaben von 854,9 Mio. €, das waren 22,4 % der laufenden Gemeindeausgaben insgesamt.

Auf Theater und Musik entfielen 2009 über ein Drittel (35,4 %) der gesamten Kulturausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden. Weitere 18,0 % flossen in die Finanzierung der Museen und 15,1 % in die der Bibliotheken. Für die Sonstige Kulturpflege wurden 13,0 % aufgebracht. Der Ausgabenanteil für Kulturverwaltung belief sich auf 3,4 %, der für Denkmalschutz und -pflege auf 5,5 %. Den Bereichen Kunsthochschulen und Kulturelle Angelegenheiten im Ausland wurden 2009 5,4 bzw. 4,1 % der Kulturausgaben zugeordnet (vgl. Tab. 4.1).

Vergleicht man die Ausgabenstruktur der Körperschaften, so zeigten sich unterschiedliche Schwerpunkte in der Kulturfinanzierung. Der Hauptausgabenposten der Gemeinden war 2009 die Finanzierung von Theatern und Musik (44,0 % aller Gemeindemittel für Kulturelle Angelegenheiten). Zweitgrößter Bereich waren die Museen (19,1 %) und drittgrößter die Bibliotheken (16,9 %).

Eine ähnliche Ausgabenstruktur zeigten die Länder. Auch hier lagen die Theaterausgaben 2009 mit 37,4 % an den Länderkulturausgaben insgesamt deutlich vor den Ausgaben für Museen (16,1 %) und Bibliotheken (9,9 %). Die Sonstige Kulturpflege band 12,3 % der Ländermittel.

Beim Bund lagen 2009 die Ausgaben für Kulturelle Angelegenheiten im Ausland mit einem Anteil von 30,5 % an den Gesamtmitteln des Bundes im Bereich Kultur vorne. Diesem Ausgabeposten, der bei den Ländern und Gemeinden praktisch unbedeutend ist, folgten die Ausgaben für Bibliotheken (25,6 %) und Museen (20,6 %).

Aus dem Blickwinkel der einzelnen Aufgabenschwerpunkte der Kulturförderung ergeben sich ebenfalls signifikante Unterschiede des Engagements der Gebietskörperschaften: An den gesamten Ausgaben für Theater und Musik hat-

Tab. 4.1 Öffentliche Ausgaben für Kultur nach Kulturbereichen, 2009 in Euro – Grundmittel. (Quelle: Statistische Ämter des Bundes und der Länder 2012, S. 52)

Ausgaben in Mio. Euro

Insgesamt

9127,3

Davon

Theater und Musik

3235,5

Museen, Sammlungen, Ausstellungen

1645,8

Bibliotheken

1379,3

Sonstige Kulturpflege

1186,2

Denkmalschutz/-pflege

505,6

Kunsthochschulen

488,6

Kulturverwaltung

312,5

Kulturelle Angelegenheiten im Ausland

373,9

ten 2009 die Kommunen einen Anteil von 55,1 %. Bei den Bibliotheken lag der entsprechende Anteil bei 49,6 %. Die Länder hatten bei den Kunsthochschulen (fast 100 %) und im Bereich Denkmalschutz und -pflege den größten Ausgabenanteil (61,2 %). Der Bund übernahm verfassungsgemäß so gut wie ausschließlich die Ausgaben für Kulturelle Angelegenheiten im Ausland. Im Bereich Museen, Sammlungen, Ausstellungen waren die Ausgaben zwischen Bund (15,3 %), Ländern (37,6 %) und Gemeinden (47,1 %) relativ gleichmäßig verteilt.

Zu den Formen kommunaler Kulturfinanzierung gehört auch die häufig als „Kulturgroschen“ bezeichnete Sonderabgabe, die über jede Eintrittskarte zu kulturellen Veranstaltungen erhoben wird. Das Verfahren wurde zuerst in einigen Städten Nordrhein-Westfalens entwickelt und eingeführt. Der Zwangscharakter der Abgabe bringt den Kulturgroschen in die Nähe von Steuern, er unterscheidet sich von diesen jedoch durch den auf die Kultur festgelegten Verwendungszweck. Die Beträge kommen nicht bestimmten, im Voraus festgelegten Institutionen zugute, sie sind also keine direkte Spende, sondern werden durch ein kommunales Gremium zugeteilt.

Die Höhe der Abgabe (zwischen 0,25 und 0,50 €) bedingt, dass diese Form der Kulturfinanzierung nur in Kommunen mit großen, besucherreichen Kulturinstitutionen (Theater, Opern, Museen) zu nennenswerten Sondereinnahmen führt. Deshalb haben bisher auch nur Großstädte dieses „Inkasso-Verfahren“ in Erwägung gezogen. Die Beteiligung der Besucher an der Finanzierung der Kultur ist zugleich ein indirekter Weg, auch die aus der Umgebung kommenden Nutzer eines zentralörtlichen Kulturangebots an dessen Finanzierung zu beteiligen (Bomheuer 1997).

Im Durchschnitt gab in Deutschland im Jahr 2009 ein Haushalt 2772 € für Freizeit, Unterhaltung und Kultur aus. Bei durchschnittlich 2,0 Personen je Haushalt waren dies pro Person 1386 €.

In den Ausgaben für Freizeit, Unterhaltung und Kultur sind auch Ausgaben für den Erwerb von Zeitungen und Zeitschriften, Büchern sowie von Bildund Tonträgern enthalten. Unter diesen ausgewählten Ausgaben machte bundesweit der Erwerb von Zeitungen und Zeitschriften den größten Posten aus. Im Jahr 2009 entfielen darauf je privaten Haushalt 252 €. Dies entspricht einem Anteil von 9,1 % an den Ausgaben für Freizeit, Unterhaltung und Kultur. Für den Erwerb von Büchern gaben die privaten Haushalte in Deutschland 144 € aus. Die Ausgaben der privaten Haushalte für Bildund Tonträger (CD, DVD, Video) beliefen sich im Jahr 2009 auf 84 €. Für den Besuch von kulturellen Veranstaltungen gab ein Haushalt durchschnittlich 129 € pro Jahr aus.

Neben Bund, Ländern und Gemeinden spielt auch die Europäische Union (EU) eine Rolle in der Finanzierung von Kulturprojekten. Laut Artikel 151 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union kann die Europäische Union fördernd, unterstützend und ergänzend zur Kulturpolitik der Mitgliedsstaaten tätig werden.

Allerdings ist bei den europäischen Bemühungen die nationale und regionale Vielfalt ausdrücklich zu wahren. Die Handlungskompetenzen sind deshalb auf die Bereiche Förderung der kulturellen Vielfalt, Erhalt des europäischen Kulturerbes, des nicht-kommerziellen Kulturaustauschs sowie des künstlerischen, audiovisuellen und literarischen Schaffens begrenzt. Für die Praxis ist insbesondere die Kofinanzierung von Förderprogrammen und kulturellen Initiativen der Länder durch europäische Mittel von Bedeutung.

Seit 1985 verfolgt die EU die Initiative „Kulturhauptstadt Europas“. Die Kulturhauptstadt Europas soll durch ihre Traditionen und durch aktuelle kulturelle Angebote die verbindenden Elemente der europäischen Gemeinschaft vermitteln. Gleichzeitig sollen der europäischen Öffentlichkeit die kulturellen Aspekte der jeweiligen Stadt und der zugehörigen Region zugänglich gemacht werden. Mit Essen stellte Deutschland (nach Berlin 1988 und Weimar 1999) im Jahr 2010 zum dritten Mal die Kulturhauptstadt Europas.

Darüber hinaus fließen in beträchtlichem Umfang europäische Mittel aus den so genannten Strukturfonds in den Kulturbereich. Von großer Bedeutung sind hier der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und der Europäische Sozialfonds (ESF). Diese Förderungen verfolgen jedoch erst in zweiter Linie ein kulturelles Ziel, beispielsweise wenn im Rahmen der Tourismusförderung auch Objekte, die unter das kulturelle Erbe fallen, saniert und für eine neue Nutzung hergerichtet werden.

Insgesamt gesehen ist eine belastbare Quantifizierung der Höhe der Fördermittel der EU auf der Ebene einzelner Mitgliedsstaaten nicht möglich. Die vielfältigen Projektverflechtungen und das zum Teil politisch gewollte Auftreten multilateraler Konsortien als Antragsteller machen es unmöglich, detailliert nachzuweisen, welche dieser Mittel auf ein Land entfallen.

Mit den genannten Beiträgen stellt die öffentliche Hand die Grundfinanzierung des größten Teils der kulturellen Institutionen und Projekte sicher. Durch die relative Verlässlichkeit ihres Engagements gewährleisten Bund, Länder und Kommunen für die Kulturbetriebe ein hohes Maß an Stabilität, Kontinuität und Unabhängigkeit. Der in Deutschland signifikant hohe Anteil der öffentlichen Finanzierung hat gerade in der Finanzund Wirtschaftskrise dazu geführt, dass die Kultureinrichtungen – zumindest zunächst und so lange, bis die Rückwirkungen auf die öffentlichen Haushalte spürbar werden – von der Krise relativ wenig betroffen waren. Dagegen machte sie sich in Ländern wie Großbritannien, in denen die kulturellen Aktivitäten viel mehr von privaten Investitionen abhängig sind, deutlich schneller bemerkbar: Bereits 2009 wurden dort in 70 % der Einrichtungen die Zuwendungen erheblich gekürzt (Süddeutsche Zeitung 5.5.2010, S. 11).

Dazu kommt, dass die Finanzierungen des Bundes, der Länder und der Kommunen – abgesehen von förderrechtlichen Auflagen – weitestgehend bedingungslos und ohne explizite eigene Interessen erfolgen. Die damit gewonnenen finanziellen und inhaltlichen Spielräume bilden für die meisten Kulturbetriebe das Fundament, das die Kooperationen mit privaten Partnern erst ermöglicht.

 
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