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4.5.1 Kontinuitäten und Brüche in der Wirtschaftspolitik

Die anfängliche Dominanz der neoliberalen Achse manifestierte sich politisch

v.a. im Festhalten an der Hochzinspolitik (vgl. Abb. 19 u. 20). 2003 wurde der Leitzinssatz SELIC sogar nominell erhöht und bewegte sich bis 2006 auf einem Niveau, das leicht oberhalb des Zinssatzes um 2000 lag. Auch der Wechselkurs wurde – nach einem kräftigen Einbruch im Zuge des Wahlkampfes 2002 – wieder in die Höhe bewegt. Daher wurde vielerorts wirtschaftspolitische Kontinuität diagnostiziert (z.B.: Oliveira 2006c, 2006a; Sader 2005). [1] Ein weiterer Bereich, der mit dem Festhalten an neoliberalen Konzeptionen assoziiert wird, ist die Priorität des Schuldenbzw. Zinsendienstes in Bezug auf Staatsausgaben. Seit dem Amtsantritt der Regierung Lula wurde auf Entschuldung gesetzt. Der Rückgang der Staatsverschuldung (vgl. Abb. 24) zeugt von Erfolgen dieser Strategie. Dafür wurde der so genannte „Primärüberschuss“ (Superavit Primário) – d.h. das Budgetergebnis vor Begleichung des Schuldendienstes – erhöht (vgl. Tab. 30).

Tabelle 30: Staatsbudget Brasilien, Schulden und Defizit, 2002-2011, in % des BIP

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Primärüberschuss

3,22

3,27

3,72

3,79

3,20

3,31

3,42

2,00

2,70

3,11

Schuldendienst

7,67

8,51

6,62

7,37

6,83

6,11

5,46

5,28

5,18

5,72

Budgetdefizit

-4,45

-5,24

-2,90

-3,58

-3,63

-2,80

-2,04

-3,28

-2,48

-2,61

Quelle: BCB 2012, S. 10

Dieser Schritt wurde vielfach kritisiert (z.B.: Filipini et al. 2004; Salama 2010), v.a., weil der Primärüberschuss deutlich über den Vorgaben des IWF[2] lag. Der in Kapitel 2 vorgestellte finanzsoziologische Zugang Goldscheids legt hingegen eine andere Betrachtungsweise nahe: Die Rückzahlung der Staatsschulden reduziert dem zu Folge die staatliche Abhängigkeit vom Finanzkapital und eröffnet damit neue Handlungsspielräume. Das gilt umso mehr für das Auslandskapital, dessen Macht eingeschränkt wurde. Die Regierung Lula trachtete seit Amtsantritt danach, die externen Abhängigkeiten zu verringern. Neben außenpolitischen Neuorientierungen (näher dazu: Schmalz 2008) betraf das auch die Auslandsverschuldung: So wurden z.B. die Kredite des IWF abbezahlt und somit die abgeschlossenen Abkommen nicht verlängert, obwohl deren Inhalte weiterhin freiwillig eingehalten wurden. Gleichzeitig wurde auch die Struktur der Staatsschulden verändert. Abbildung 33 zeigt die Entwicklung der Staatsverschuldung im Ausland. Mit Einsetzen des Plano Real 1994 ging sie anfänglich zurück, da größere Währungsreserven angehäuft wurden, stieg dann aber nach der Finanzkrise 1998/99 wieder sprunghaft an. Dafür waren sowohl sinkende Währungsreserven als auch verstärkte Ausgaben von Dollar-indexierten Staatsanleihen verantwortlich. Angetrieben durch die hohen Zinssätze stieg die Verschuldung bis Ende 2002 und erreichte im September ihren Höchststand bei 15,51% des BIP (bei einem Gesamtschuldenstand von 56% des BIP; vgl. Abb. 24). Danach sank die Auslandsverschuldung kontinuierlich, was sowohl auf die Umschichtung der Schulden ins Inland wie auch auf die verstärkte Anhäufung von Währungsreserven zurückzuführen ist. Außerdem wurden Staatsanleihen zusehends weniger an den Dollar gekoppelt (BCB 2008, S. 79). Dadurch wurde die Abhängigkeit vom Auslandskapital und somit die externe Krisenanfälligkeit verringert.

Abbildung 33: Staatliche Auslandsverschuldung (netto), Brasilien, 1991-2009, in % des BIP [3]

Quelle: ipeadata.gov.br; eigene Darstellung

Die Hochzinspolitik wurde hingegen beibehalten, während die Währung anfangs noch weiter abwertete wie die Entwicklung des durchschnittlichen Wechselkurses in Abbildung 34 zeigt. Die Abwertung verhalf der brasilianischen Industrie zu erhöhter internationaler Konkurrenzfähigkeit. In Verbindung mit der positiven Entwicklung der Rohstoffpreise führte das zu wirtschaftlichem Aufschwung sowie einer positiven Leistungsbilanz in den Jahren 2003 bis 2007. Die laufende Aufwertung des Real ab 2004 ist einer der auslösenden Faktoren für den negativen Leistungsbilanzsaldo ab 2008 (Jäger und Leubolt 2011; vgl. Abb. 18), der diesmal jedoch nicht mit zunehmender Arbeitslosigkeit und Informalisierung einhergeht. Wie schon zu Beginn des Plano Real stärkt die höher bewertete Währung nun die Kaufkraft der BrasilianerInnen und schwächt aber gleichzeitig die Industrie.

Abbildung 34: Durchschn. Wechselkurs, Brasilien, 1995-2011, R$ für 1 USD

Quelle: World Bank 2012

Abbildung 35 zeigt die Entwicklung der Inflationsrate, die mit der Währungsabwertung 2002 auf 12,53% gestiegen war und danach bis 2006 auf 3,14% gesenkt werden konnte. Die positive ökonomische Entwicklung ging danach mit einem leichten erneuten Anstieg der Inflation einher. Die Sorge vor einer Rückkehr der Inflation gilt seither als einer der wichtigsten Gründe für die Beibehaltung der Hochzinspolitik und die relativ hoch bewertete Währung.

Abbildung 35: Inflationsrate, Brasilien, 1995-2013

Quelle: ipeadata.gov.br

Die Hochzinspolitik blieb aber auch unter der Regierung Lula ein wichtiger Faktor der Vermögenskonzentration. Der hohe Anteil des Schuldendienstes am BIP konnte zwar von 8,51% im Jahr 2003 auf 5,18% im Jahr 2010 (vgl. Tab. 30) reduziert werden, was mit einer langsamen Verringerung der Zinssätze einherging (vgl. Abb. 19 u. 20). 2005 wurde für den gesamten Sozialbereich 21,87% des BIP ausgegeben (vgl. Abb. 14), während sich die Ausgaben für den Schuldendienst auf 7,37% des BIP beliefen (vgl. Tab. 30). Letztere Ausgaben verteilen nahezu ausschließlich „nach oben“ um und werden auch für den Prozess der Finanzialisierung, der mit der Verschiebung der funktionalen Verteilung zugunsten des Kapital einhergeht, verantwortlich gemacht (Antunes und Gimenez 2006; Bruno et al. 2011; Leubolt 2007b).

Neben der Wirtschaftspolitik zeichnet sich auch die Steuerpolitik durch Kontinuitäten aus. Der Regierung Lula gelang es nicht, parlamentarische Mehrheiten für eine Reform des Steuersystems zu gewinnen. Die ärmsten BrasilianerInnen sind daher weiterhin proportional am stärksten von der indirekten Besteuerung betroffen, die in Brasilien mehr als 50% des gesamten Steueraufkommens ausmacht. In Summe bezahlen die Armen proportional mehr Steuern als Mittel- und Oberschichten – die Staatseinnahmen sind also regressiv (Castro et al. 2010; IPEA 2011c; Santos 2011). [4] Eine Reform des Steuersystems hin zu einem progressiveren System wäre zwar von der Regierung Lula geplant gewesen (PT 2002, S. 16f.), scheiterte aber an den parlamentarischen Mehrheitsverhältnissen. [5]

Der anfängliche Umgang mit der Legislative brachte die PT-geführte Regierung dann auch im Jahr 2005 in größere Schwierigkeiten: Bis dahin existierte kein offizielles Koalitionsabkommen. Stattdessen wurden PolitikerInnen verschiedener Parteien eingeladen, politische Posten zu bekleiden. 2005 offenbarte dann ein Oppositionspolitiker, für Abstimmungen über Regierungsprojekte Bezahlungen zu erhalten. Dies sollte Teil eines Schemas sein, das monatliche Zahlungen vorsehe (daher wurde der Skandal später als „mensalão“ bekannt) und aus Geldern bedient werde, die zumindest teilweise aus Staatsbetrieben kämen. Im Zuge des Skandals mussten wichtige PT-Politiker[6] zurücktreten und die Mehrheit der brasilianischen Medien schoss sich auf die Regierung ein (vgl. Anderson 2011; Flynn 2005; kritisch zur konventionellen Darstellung: Sader 2012). Der Skandal traf die PT deshalb hart, da sie bis dahin als die am wenigsten korrupte Partei Brasiliens galt. Die Unterstützung von höher gebildeten Angehörigen der Mittel- und Oberschichten verdankte sie teilweise diesem Nimbus, der im Zuge des „mensalão“-Skandals angekratzt wurde. Lula schaffte es dennoch, zu kommunizieren, dass er selbst damit nichts zu tun habe. Oppositionellen Forderungen einer sofortigen Absetzung des Präsidenten wurde nicht nachgekommen. Die 2006 stattfindende Wahl konnte Lula (in einer gegen den PSDBKandidaten Alckmin stattfindenden Stichwahl) dennoch gewinnen. Damit einher ging eine starke Veränderung der WählerInnenbasis der PT, die nun nicht mehr vordergründig von besser gebildeten und verdienenden BrasilianerInnen, sondern von den Armen gewählt wurde (Hunter und Power 2007). Die Entstehung dieser neuen Basis ist dem sozialpolitischen Engagement der Regierung Lula zu verdanken, das im Anschluss beschrieben wird.

  • [1] Auch innerhalb der Regierung kam es aufgrund dieses Kurses immer wieder zu Spannungen – so musste z.B. der „Entwicklungsstaatler“ Lessa von seinem Posten als Direktor der staatlichen Entwicklungsbank BNDES zurücktreten, nachdem er die Politik der Zentralbank als „Albtraum“ bezeichnet hatte.
  • [2] 2002, zu einem Zeitpunkt als die Abwahl schon als sehr wahrscheinlich galt, schloss die Regierung Cardoso einen Vertrag mit dem IWF ab, der unter anderem zur Einhaltung eines Primärüberschusses verpflichtete. Somit sollte die Regierung Lula durch internationale Verträge in ihrer Handlungsfähigkeit eingeschränkt werden.
  • [3] Die netto Auslandsverschuldung berechnet sich aus den brasilianischen Staatsschulden (incl. der Staatsbetriebe Petrobras und Eletrobras) im Ausland, von denen ausländische Verbindlichkeiten beim brasilianischen Staat abgezogen werden (BCB 2012). Diese Verbindlichkeiten – oft in Form von Währungsreserven – können dazu führen, dass die Auslandsverschuldung negativ wird.
  • [4] Die Besteuerung erhöhte den Gini-Koeffizienten 2003 gegenüber dem Einkommen vor Steuern von 0,605 auf 0,633; 2009 von 0,571 auf 0,598 (IPEA 2011c, S. 4).
  • [5] Rodrigues (2006, S. 31, 37) führt in seiner Studie zur „politischen Klasse Brasiliens“ aus, dass 2002 noch 39,2% der ParlamentarierInnen der Rechten zugeordnet werden konnten, 28,3% dem Zentrum und 32,5% der Linken. 37% der ParlamentarierInnen waren UnternehmerInnen und 28,3% freiberuflich tätig.
  • [6] Unter den Politikern war der Regierungskoordinator Dirceu, der dann durch Dilma Rousseff ersetzt wurde.
 
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