< Zurück   INHALT   Weiter >

5.7 Staat und Verwaltung

In vorkolonialer Zeit war Kambodscha ein patrimonialer Mandala-Staat, in dem der Königshof in Phnom Penh (ab Ende des 15. Jahrhunderts) nur über Gebiete im Zentrum des Reiches die direkte Herrschaft ausübte. Lokale Machtund Autoritätsträger waren durch Tributund Loyalitätspflichten an das politische Zentrum gebunden. Während der französischen Kolonialherrschaft wurde eine Verwaltungsstruktur eingeführt, deren Kernstück

die Bildung der Kommunen (khum) war. Die Kontrolle der Gemeinden durch ernannte Gemeindevorsteher bildete auch nach der Unabhängigkeit das Rückgrat der administrativen Kontrolle des Zentralstaats (Slocomb 2004, S. 453; Sedara und Öjendal 2009, S. 126).

In den Grundzügen hat diese Verwaltungsordnung bis heute Bestand. Unterhalb der nationalen Ebene gliedert sich die Verwaltungsstruktur in 21 Provinzen (khet), drei provinzfreie Städte (krung) sowie das Sonderverwaltungsgebiet Phnom Penh[1]. Die Provinzen bestehen aus Distrikten (srok), Kommunen (khum) und Dörfern (phum), die Städte aus Bezirken (khan) und Stadtvierteln (sangkat). Die landeseinheitliche Verwaltung der 1.633 Gemeinden und Stadtviertel, 197 Distrikte und Bezirke sowie der Provinzen und provinzfreien Städte[2] ist geregelt im Verwaltungsgesetz für die Hauptstadt, die Provinzen und provinzfreien Städte, Distrikte und Bezirke (2008), dem Gesetz über die Verwaltung der Kommunen (2001) sowie im Gesetz über das öffentliche Finanzsystem (2008). Weitere Bestimmungen finden sich in Rechtsverordnungen des Ministerrats und des Innenministeriums (Niazi 2011).

Die Gouverneure der Provinzen und der provinzfreien Städte sowie von Phnom Penh, die Distriktchefs und deren Stellvertreter werden von der Regierung ernannt. Die Provinzund Distriktverwaltungen unterstehen dem Innenministerium. Die politisch gewollte hohe Fluktuation auf den Gouverneursposten und die Fragmentierung der Provinzexekutiven mit sieben bis zehn stellvertretenden Provinzgouverneuren wirkt der Herausbildung von regionalen Machtbastionen entgegen. Der tatsächliche Einfluss der Gouverneure auf die öffentliche Verwaltung ist gering. Im Kern handelt es sich um politische Versorgungsposten (Karbaum 2008, S. 123).

Aufgrund eines Wahlsystems, das dem der Parlamentswahlen entspricht, werden alle fünf Jahre Kommunalwahlen durchgeführt und die Vertreter für die Stadtbezirksversammlungen bzw. Gemeindeversammlungen gewählt. Hier dominiert die KVP (Tab. 5.3). Sie bestimmen wiederum die Abgeordneten der Distriktund Provinzräte und sind seit 2006 für die Auswahl der Dorfchefs verantwortlich (Sedara und Öjendal 2009, S. 126). Letztere bilden die unterste Ebene „eines ausgeklügelten Machtsystems“ und sichern der KVP den politischen Durchgriff auf die Dorfebene (Karbaum 2008, S. 130). Das ungewöhnliche Mischsystem aus direkt und indirekt gewählten Körperschaften führt also dazu, dass die auf Gemeindeebene bestehenden Machtverhältnisse auf den subnationalen Ebenen des politischen Systems reproduziert werden.

Ähnlich wie in anderen südostasiatischen Staaten wurden auch in Kambodscha seit Ende der 1990er Jahre verschiedene Dezentralisierungsvorhaben angestoßen. Im Unterschied etwa zu Indonesien und den Philippinen fehlten in Kambodscha die innergesellschaftlichen Reformkoalitionen, welche die Durchsetzung einer Dezentralisierungsagenda hätten erzwingen können. Hier wurde der Prozess der Dezentralisierung in erster

Tab. 5.3 Ergebnisse der Gemeinderatswahlen (2002–2012)

2002

2007

2012

KVP

Sitze (%)

68,4

70,4

72,3

Stimmen (%)

60,8

60,8

61,8

FUN

FUNCINPEC

Sitze

19,6

6,1

1,7

NRP

Stimmen

21,87

13,4

6,7

SRP

CNRP

Sitze

11,9

23,4

25,7

HRP

Stimmen

16,9

25,2

30,7

Andere

Sitze

0

0

0

Stimmen

0,2

0,5

0,7

Quelle: COMFREL (2012)

Linie durch internationale Entwicklungshilfegeber angetrieben (Blunt und Turner 2005,

S. 85). Zudem folgte die politische Dezentralisierung in Kambodscha einer anderen politischen Logik: Während in Indonesien die Dezentralisierung von einem Teil der Eliten des alten Regimes unterstützt wurde, um ihre lokale Machtstellung gegen die Demokratisierung auf der nationalen Ebene abzusichern bzw. in den Philippinen darauf abzielte, lokale Verteilungskoalitionen und Machtbastionen aufzubrechen (Bünte 2011), diente die Einführung von Kommunalwahlen in Kambodscha der KVP zur Stärkung ihrer lokalen Machtbasis (Turner 2006, S. 269; Hughes 2009).

Zudem beschränkte sich die Dezentralisierung, anders als in Indonesien und den Philippinen, auf die Einführung von Kommunalwahlen, d. h. auf den Bereich der politischen Dezentralisierung. Weder wurden Kompetenzen vom Zentralstaat an die subnationale Ebene delegiert, noch deren fiskalische Autonomie ausgebaut. Vielmehr operieren die nationalen Fachministerien in Phnom Penh entlang dekonzentrierter Strukturen unter Umgehung der subnationalen Einheiten (Blunt und Turner 2005, S. 81). Den Gemeindeund Bezirksverwaltungen, deren Verwaltungschefs dem Innenministerium unterstehen, bleibt „meist nur der Vollzug von hoheitlichen Verwaltungsaufgaben“ (Karbaum 2008, S. 125)[3]. Darüber hinaus weist das rechtliche Rahmenwerk bedeutende Regelungslücken auf: Beispielsweise sollen die 2009 und 2014 gewählten Provinzund Distrikträte die Tätigkeit der vom Innenministerium ernannten Provinzgouverneure und Distriktchefs beaufsichtigen. Gleichzeitig unterstehen sie selbst aber der Aufsicht dieses Ministeriums und das betreffende Gesetz trifft keine Aussage darüber, in welcher Art und Weise die Provinzund Distriktregierungen den Versammlungen Bericht erstatten sollen (Hughes 2010, S. 87).

Die Finanzen der Provinzen und Distrikte werden vom Wirtschaftsund Finanzministerium kontrolliert. Zwar beziehen die Provinzen und provinzfreien Städte etwa 75 % ihren Einnahmen aus Steuern und anderen kommunalen Quellen. Es bestehen aber große Unterschiede zwischen einzelnen Städten und Provinzen und die Mehrzahl erzielt deutlich geringere Einnahmen, sodass erhebliche horizontale und vertikale Ungleichheiten zu beobachten sind. Die Gemeinden erhalten hingegen den Großteil ihrer Haushaltsmittel direkt von der Zentralregierung: Gut 80 % der Einnahmen der Kommunen sind intergouvernementale Transferleistungen und Zahlungen der Zentralregierung, weitere 16,7 % sind ausländische Gelder und lediglich etwa 2,5 % eigene Einnahmen (2002–2007, vgl. Niazi 2011, S. 41). Insgesamt lag der Anteil lokalen Einnahmen an den gesamten Staatseinahmen im Jahre 2007 bei 6,2 %, bei den Ausgaben waren es 8,4 %. Davon entfielen 1,5 bzw. 1,7 % auf die Kommunen, der Rest auf die Provinzen und vier Munizipalitäten (Niazi 2011, S. 42 ff.).

Die geringe Finanzausstattung der subnationalen Einheiten, die mangelhafte Koordination zwischen den sektoralen Ministerien, schwache Kontrollund Aufsichtsmechanismen sowie fehlende Rechenschaftspflichten der Beamten sind Gründe für das niedrige Dienstleistungsniveau der öffentlichen Verwaltungen in vielen Bereichen. Hinzu kommt ein generell geringer Professionalisierungsgrad, das Fehlen eines auf Qualifikation und Leistung basierenden Rekrutierungsoder Beförderungssystems sowie die völlig unzureichende Besoldung der Staatsbeamten (Turner 2006; Karbaum 2008, S. 133). Zudem leiden Teile des öffentlichen Dienstes (insbesondere Gesundheitsund Bildungssystem) an einer personellen Unterausstattung, da mehr als die Hälfte der Staatsbediensteten bei der Zentralregierung angestellt ist und hiervon wiederum ein großer Teil im aufgeblähten Sicherheitssektor.

  • [1] Der Westen der Provinz Kampung Cham wurde im Dezember 2013 als Provinz Tbong Khmum ausgegliedert. Die drei provinzfreien Städte sind Sihanoukville, Pailin und Kep.
  • [2] Alle Angaben nach NEC (2014).
  • [3] Bis 2006 wurde eine einzige Aufgabe an die Kommunalverwaltungen delegiert: die Führung der Geburtsund Sterberegister (Spyckerelle und Morrison 2007, S. 61).
 
< Zurück   INHALT   Weiter >