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2.3 Der bundesstaatliche Kompetenzrahmen für das Land Niedersachsen

Die grundgesetzliche Kompetenzverteilung räumt den Bundesländern formal erhebliche Zuständigkeiten ein, faktisch ist der Rahmen jedoch sehr viel enger. Das beruht auch auf der eigentümlichen Struktur der grundlegenden Verteilung der Aufgaben und Kompetenzen im Bundesstaat des Grundgesetzes, die durch zwei Elemente charakterisiert wird. Zum einen werden im Hinblick auf eine materielle Funktion wie bspw. die öffentliche Wohlfahrt oder die Kernenergie die Kompetenzen für die betreffende Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung verschiedenen Ebenen im Bundesstaat zugewiesen. Das führt häufig zu einer Verschränkung der Kompetenzen von Bund und Ländern für einzelne Sachbereiche, weil überwiegend dem Bund die Gesetzgebung und den Ländern die entsprechenden Verwaltungsund Rechtsprechungskompetenzen für ein und dieselbe Materie zugewiesen sind. Das hat zudem gravierende Konsequenzen für die bundesstaatliche Finanzverfassung, die durch eine hohe Verflechtung gekennzeichnet ist.

Zum anderen regelt das Grundgesetz die Verteilung der Aufgaben und Kompetenzen nicht durch eine abschließende Zuweisung einzelner Sachgebiete, sondern sieht eine grundlegende Vermutung der Zuständigkeit zugunsten der Länder und der Zuweisung weitreichender Kompetenzen an den Bund vor, durch die der Bund ermächtigt wird, im Bereich der den Ländern vermutungsweise zugewiesenen Kompetenzen tätig zu werden. Der Bund muss dabei jeweils ausdrücklich und spezifisch durch das Grundgesetz ermächtigt werden. Das wird in allgemeiner Form in Art. 30 GG festgelegt und dann als Prinzip für die Gesetzgebung in Art. 70 GG und für die Verwaltung in Art. 82 GG wiederholt. Theoretisch eröffnet dieses System den Ländern die Möglichkeit, ein breites Spektrum von Funktionen wahrzunehmen, in der Realität wird der Text der Verfassung nahezu in sein Gegenteil verwandelt. Das liegt vor allem daran, dass der Bund zwar lediglich über enumerierte Kompetenzen im Bereich der Gesetzgebung verfügt, die aber gleichwohl umfassend und nahezu vollständig ausgenutzt worden sind. In der Verfassungspraxis ist die Gesetzgebung daher ganz überwiegend Bundesgesetzgebung. Lediglich einige wenige bedeutsame Gegenstände der Gesetzgebung bleiben ausschließlich den Ländern vorbehalten. Dazu zählen insbesondere die kommunale Selbstverwaltung, das Polizeirecht sowie kulturelle und Bildungsangelegenheiten, d.h. vor allem das Schulsystem und die Universitäten.

Während die Länder in der Realität auf dem Feld der Gesetzgebung weitgehend zurückgedrängt worden sind, konnten sie ihre starke Position im Bereich der Verwaltung bewahren. Der deutsche Föderalismus wird daher häufig als Exekutivföderalismus charakterisiert,35 weil die exekutiven Kompetenzen der Länder sowohl nach dem Normtext als auch in der Verfassungspraxis deutlich dominieren. Die Länder verfügen uneingeschränkt über die Kompetenz zur Ausführung der Landesgesetze sowie zur in ihre Zuständigkeit fallenden gesetzesfreien Verwaltung. Sie führen aber auch überwiegend die Bundesgesetze aus, meist in der Form der Bundesaufsichtsverwaltung gem. Art. 84 GG, vereinzelt auch im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung gem. Art. 85 GG unter umfassender Rechtsund Fachaufsicht des Bundes. Darüber hinaus wird die Autonomie der Länder allerdings in allen Bereichen durch die allgemeinen Prinzipien des Verwaltungsrechts und des Verwaltungsprozessrechts des Bundes beschränkt. Die bundeseigene Verwaltung ist dagegen auf wenige spezielle Sachbereiche begrenzt.

Im Bereich der Rechtsprechung dominiert wiederum völlig der Bund, obwohl die Gerichtsbarkeit bis auf die letztinstanzlichen Gerichte (Bundesgerichtshof, Bundesverwaltungsgericht etc. gem. Art. 95 GG) in die Zuständigkeit der Länder fällt. Das ist darauf zurückzuführen, dass es in Deutschland einen einheitlichen Instanzenzug für alle fünf Gerichtszweige gibt und keine strikte Trennung zwischen Bundesund Landesgerichtsbarkeit wie in den USA. Die Ländergerichte wenden daher Bundesund Landesrecht an, die Bundesgesetze bilden dabei den überwiegenden Anteil. Zudem wird die Rechtsprechung durch die Bundesgerichte im Zuge ihrer Revisionskompetenz vereinheitlicht.

Die enge Verflechtung spiegelt sich ebenfalls im Bereich der Finanzverfassung als „tragender Pfeiler der staatlichen Ordnung“.36 Die Verfügung über hinreichende Finanzmittel und das Prinzip der Finanzautonomie gehören zum Kern der Staatsqualität und Souveränität der Länder. Nach der Grundregel des Art. 104a GG tragen die Länder aufgrund ihrer überwiegenden Verwaltungszuständigkeit auch hauptsächlich die Ausgabenverantwortung, die Steuergesetzgebungskompetenzen liegen indes fast ausschließlich beim Bund. Das wird durch das Verbundsystem der gemeinsamen Steuern und durch ein komplexes Finanzausgleichssystem kompensiert, das im Ergebnis allen Ländern eine weitgehend gleiche Finanzausstattung gewährleistet.37

Die Ausgestaltung des Bundesstaats im Grundgesetz und die Verwaltungsrealität haben über die weitreichenden Bundesgesetzgebungsmöglichkeiten dazu geführt, dass der Bund außer im Bereich der Verwaltung rechtlich und politisch dominiert. Die Rolle der Länder wird dadurch gegenüber dem Bild, das der Text des Grundgesetzes vermittelt, deutlich beschnitten. Darüber hinaus hat die Entwicklung auch gravierende Rückwirkungen auf die Machtverteilung auf der Landesebene unbeschadet der landesverfassungsrechtlichen Ausgestaltung. Die Ausweitung der Bundesgesetzgebung hat nämlich dem Bundesrat – auch durch die extensiven Zustimmungserfordernisse – zunehmende Bedeutung unter den Bundesorganen verschafft. Im Bundesrat sind jedoch die Regierungen der Länder vertreten, die dadurch eine ganz erhebliche Steigerung ihrer Machtbefugnisse erfahren haben und maßgebende Vetoplayer38 im Machtpoker auf Bundesebene geworden sind. Dem deutlichen Machtgewinn der Regierungen steht freilich ein ebenso klarer Machtverlust der Parlamente gegenüber, denen im Wesentlichen die Gesetzgebungsbefugnisse durch den Bund entzogen worden sind.39 Auch hier werden indirekte Einflüsse der Bundesverfassung erkennbar.

 
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