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3 Grundlagen der staatlichen Ordnung Niedersachsens

3.1 Allgemeines

Die Verfassung wird durch einen Abschnitt über die „Grundlagen der Staatsgewalt, Grundrechte und Staatsziele“ eingeleitet, der einige Leitentscheidungen des Verfassungsgebers für die Ausgestaltung der staatlichen Ordnung enthält. Der erste Artikel nimmt nicht nur Bezug auf die Bildung des Landes Niedersachsen aus den ehemaligen Ländern Hannover, Braunschweig, Oldenburg und Schaumburg-Lippe und normiert das Niedersachsenross als Landeswappen sowie die Landeshauptstadt Hannover, sondern übernimmt die grundlegenden Staatstrukturprinzipien aus dem Homogenitätsgebot des Art. 28 GG. Damit wird auch das Grundgesetz als übergeordnetes Verfassungssystem anerkannt.40

In Anlehnung an die Art. 20 Abs. 2 und 28 Abs. 1 GG normiert Art. 1 Abs. 2 NV die vier Staatsstrukturprinzipien der Republik und Demokratie sowie des Sozialund Rechtsstaats.41 Demokratie und Rechtsstaatsprinzip werden zudem in Art. 2 NV näher konkretisiert. Indirekt wird auch die Einfügung in den Bundesstaat bestätigt. Außerdem wird die Ebene der Europäischen Union akzeptiert und das Staatsziel des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen verankert.42 Der Begriff des „freiheitlichen“ Rechtsstaats hat dagegen keinen eigenständigen Gehalt. Die Staatsstrukturprinzipien werden zudem durch Art. 46 Abs. 2 NV gegen Verfassungsänderungen geschützt.

3.2 Repräsentative Demokratie

In der politischen Wissenschaft wird Demokratie gewöhnlich als das politische System verstanden, das im Gegensatz zur Diktatur steht. Im deutschen Staatsrecht verbindet sich mit dem Demokratieprinzip eine engere und präzisere Bedeutung, die auch in Art. 1 Abs. 2 iVm. Art. 2 Abs. 1 NV verankert ist.43 Demokratie, also Volksherrschaft, gründet sich auf die Idee freier Selbstbestimmung oder Autonomie aller Bürger.44 Das Rechtsprinzip der Demokratie schließt eine Reihe von Elementen ein, die so auch verfassungsrechtlich garantiert werden. Zuallererst ist das Mehrheitsprinzip ein entscheidendes Element.45 Es schließt u.a. auch den Minderheitenschutz und die Garantie einer Opposition als Institution und Funktion sowie die Notwendigkeit der Revisibilität von Mehrheitsentscheidungen ein. Zudem bedeutet Demokratie Herrschaft auf Zeit. Eine weitere Konsequenz ist, dass die Vorschriften eines jüngeren Gesetzes denen eines älteren Gesetzes vorgehen (lex-posterior-Regel). Deshalb kann das Parlament seine Nachfolger durch einfache Gesetzgebung nicht binden und der jeweilige Landtag frühere Gesetze aufheben oder ändern.

Da Demokratie ein permanenter Vorgang der Legitimierung und Kontrolle der Herrschaftsinstitutionen ist, setzt sie einen Kommunikationsprozess und damit insbesondere Meinungsfreiheit voraus, die „schlechthin konstituierend für eine Demokratie“ ist.46 Zudem ist Öffentlichkeit47 eine notwendige Bedingung für einen demokratischen Kommunikationsprozess, der wiederum maßgeblich durch die auch von der Niedersächsischen Verfassung geschützten Kommunikationsgrundrechte abgesichert wird.

Die Formulierung des Demokratieprinzips in Art. 2 Abs. 1 NV folgt der ursprünglichen Differenzierung Jean Bodins zwischen dem Ursprung und der Ausübung der Staatsgewalt.48 Art. 2 Abs. 1 Satz 1 NV erklärt, dass alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht und gibt damit dem traditionellen Prinzip der Volkssouveränität49 Ausdruck. Allerdings spricht die Norm das Volk als ein Organ der Verfassung an. Die verfassunggebende Gewalt des Volkes, die den eigentlichen Kern der Souveränität darstellt, ist dagegen normativ lediglich in der Präambel angesprochen. Unter der Niedersächsischen Verfassung wie unter dem Grundgesetz ist das Volk demzufolge gerade nicht mehr souverän, sondern durch die Verfassung gebunden.50 Das gilt gerade auch für die von der Verfassung vorgesehene Form direkter Demokratie. Die Klausel, dass alle Staatsgewalt vom Volk ausgeht, ist daher nicht als Zuschreibung souveräner Gewalt, sondern als Prinzip der Legitimierung und Verantwortlichkeit zu verstehen. Dies wird weiter durch die Regelung des Art. 2 Abs. 1 Satz 2 NV konkretisiert, wonach die Staatsgewalt vom Volk in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt wird.

Anders als die Vorläufige Verfassung51 kombiniert die Niedersächsische Verfassung seit 1993 Elemente einer repräsentativen und einer direkten Demokratie.52 Gleichwohl dominiert die repräsentative Demokratie im Sinne Alexander Hamiltons53 im politischen System Niedersachsens. Das Konzept der Repräsentation ist insofern ein Kernelement der deutschen Verfassungstheorie der Demokratie. Repräsentation ist zu verstehen als rechtliche Fähigkeit kleinerer Versammlungen, die pluralistischen Interessen und das Streben nach Gemeinwohl zu verbinden, zu handeln und mit bindender Wirkung für das gesamte Gemeinwesen zu entscheiden, während zugleich eine enge Verbindung zwischen dem Ganzen und der handelnden Versammlung besteht.54 Diese Form der Repräsentation wird als Identitätsrepräsentation im Unterschied zur Vorstandsrepräsentation des Staates durch eine einzelne Person wie das Staatsoberhaupt bezeichnet.55

Die enge Verbindung zwischen Volk und Parlament im Konzept der Repräsentation verlangt, dass die Abgeordneten des Landtags unmittelbar und periodisch direkt vom Volk gewählt werden. Art. 2 Abs. 1 Satz 2 NV verlangt aber darüber hinaus die demokratische Legitimation aller Staatsgewalt. Allgemein akzeptiert ist ein Modell,56 wonach demokratische Legitimation aller Staatsgewalt aus drei Komponenten besteht, die für ein bestimmtes Legitimationsniveau sorgen.57 Die Verfassung selbst bewirkt eine funktional-institutionelle demokratische Legitimation, die durch die sachlich-inhaltliche Legitimation vermittels der parlamentarischen Gesetze und des hierarchischen Weisungsrechts verwirklicht wird. Hier finden Gesetzesvorbehalt und Wesentlichkeitstheorie ihren Grund. Schließlich verlangt die personell-organisatorische Legitimation eine ununterbrochene Legitimationskette, vom Volk bis zu jedem einzelnen Staatsbediensteten durch die jeweilige Ernennung.

 
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