Untere Verwaltungsbehörden – Verwaltung „in der Fläche“
Das Land spart sich weitgehend „eigene“ untere Verwaltungsbehörden. Auf örtlicher bzw. überörtlicher Ebene sind etwa noch Katasterämter154, Eichämter155 sowie Polizeiinspektionen zu finden, die allerdings – wie schon gezeigt – dezentralisierte Teile überregional agierender (oberer) Landesbehörden156 sind.157 Die sonst „in der Fläche“ vorgehaltenen Standorte, Regionaldirektionen, Außenstellen etc. der oberen Landesbehörden bzw. Landesbetriebe agieren jedoch über-überörtlich, also in regionalen Zusammenhängen, die über den kreiskommunalen Rahmen hinausgehen. Echte untere Verwaltungsbehörden der unmittelbaren Landesverwaltung sind etwa die der Oberfinanzdirektion nachgeordneten Finanzämter und Bauämter158 sowie im Grunde auch die Staatsanwaltschaften.
Das Gros der Verwaltung „vor Ort“ wird – wie zumeist in Deutschland159 – durch die kommunale Ebene geleistet. Das Land bedient sich insbesondere der kreisfreien Städte sowie der Landkreise zum „staatlichen“ Verwaltungsvollzug; sie sind dessen „Rückgrat“ in der Fläche. Im Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG) fein formuliert, nehmen so etwa gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 NKomVG die Landkreise die Funktion einer unteren Verwaltungsbehörde (z.B. im Veterinärwesen, als Gesundheitsämter, beim Denkmalund Naturschutz) wahr – diese sind also selbst keine unteren (staatlichen) Behörden.160 Die Landkreise sind neben den kreisfreien Städten damit die einzig verblie- benen Bündelungsbehörden von umfassender Relevanz.161 Diese handeln beim Vollzug der „staatlichen“ Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis162 und unterliegen dabei nicht nur der auf Rechtskontrolle beschränkten Kommunalaufsicht163, sondern auch der Fachaufsicht, mit der ein umfassendes Weisungsrecht einhergeht.164 Die Aufsicht führen die jeweiligen Fach-Ministerien und nicht etwa deren nachgeordnete Behörden.165 Praxis ist zumeist die Übung einer Vertrauensaufsicht – also ein auf dem Vertrauen in die sachgerechte Aufgabenerledigung begründeter zurückhaltender Gebrauch der Aufsichtsmittel.166 Ein einheitlicher Verwaltungsvollzug bleibt dennoch gewährleistet, z.B. durch allgemeine landesseitige Erlasse, aber auch durch Selbstkoordination der kommunalen Ebene maßgeblich unter Ägide der kommunalen Spitzenverbände.167
Die fortgeschrittene Kommunalisierung ist eingeübt und klug, denn so werden eine ortsnahe und damit problemnahe Verwaltung gewährleistet, Doppelstrukturen vermieden sowie Synergien durch die gebündelten Verwaltungsstränge bei den Landkreisen und kreisfreien Städten ermöglicht. Zu einem einwandfreien Funktionieren ist aber Voraus- etzung, dass diese Kommunen hinreichende Verwaltungskraft haben. Hierbei kommen sinnvolle Gebietsstrukturen168 sowie insbesondere eine auskömmliche Finanzausstattung169 der kommunalen Ebene in den Fokus – beides ist obgleich der sachgerechten Einbindung der kommunalen Ebene in diesen Angelegenheiten letztlich Landessache.170
