Quo vadis Landesverwaltung?
Die Landesverwaltung wird sich auch künftig regelmäßig mit Reformbzw. Modernisierungsvorhaben konfrontiert sehen. Stetige Veränderungen sind unausweichlich, weil sich die Rahmenbedingungen, in denen Landesverwaltung agiert, unweigerlich verändern. Ebenso können Landesregierungen aufgrund ihres im Vergleich zu etlichen anderen Politikfeldern weiterhin bestehenden großen Gestaltungsspielraums bei der „Verwaltungspolitik“ durch Reformen Handlungsfähigkeit und Reformorientierung demonstrieren181 und sich unter Umständen von der Vorgängerregierung abgrenzen. Politisch bewegen sich die Landesregierungen bei Verwaltungsreformen in einem ständigen Spannungsfeld, in dem sie die Verwaltung als Mittel zur Haushaltssanierung nutzen können, gleichzeitig aber die Verwaltung als eigenen Machtfaktor182 nicht zu sehr schwächen dürfen.
In Niedersachsen wird sicherlich interessant zu beobachten sein, wie sich die Ämter für regionale Landesentwicklung bzw. die Funktion der ihnen vorstehenden Landes-beauftragten in den nächsten Jahren entwickeln werden. Werden diese weiter gestärkt oder sogar wieder abgeschafft werden? Sind sie der Einstieg in ein Zurück zu den alten Bezirksregierungen? Diese letzte Frage kann – auch mit dem Wissen, dass sich schon manche Prognose nicht bewahrheitete183 – aus heutiger Sicht wohl mit Nein beantwortet werden. Niedersachsen hat zwischen 2003 und 2005 einen neuen Pfad eingeschlagen, der haushalterische Wirkungen zeigte und zeigt. Die nunmehr in den „Regionen“ agierenden Landesbeauftragten sollen wohl vielmehr eine erkannte Schwäche im Hier und Jetzt – die fehlende Bündelung der flächenbezogenen regionalen Landesentwicklung – beseitigen. Insofern bewegen sie sich innerhalb des jetzigen Systems, obgleich sie eine „bescheidene“ Mittelinstanz sind. Ihre „weichen“ Aufgaben im Bereich der Regionalentwicklung entsprechen dem Konzept eines aktivierenden Staates184, der nicht mehr alles selbst – im Zweifel hierarchisch – durchsetzt, sondern in den zivilgesellschaftlichen Raum hineinsteuert und koordiniert und dabei die dort umfänglich vorhandenen Ideen und Kompetenzen sowie den Mitgestaltungswillen der Bürgerschaft achtet und nutzt.
Die Rahmenbedingungen, die künftige Reformen maßgeblich prägen werden, sind der demografische Wandel, die fortschreitende und notwendige Digitalisierung sowie die Einhaltung der Schuldenbremse. Mit Blick auf den demografischen Wandel könnte man zunächst davon ausgehen, dass dieser zu Einsparungen in der Landesverwaltung führen wird. Stellen könnten wegfallen sowie nicht mehr benötigte Infrastruktur abgestoßen werden. Allerdings kommen im gleichen Szenario auch neue Aufgaben hinzu, bedenkt man die sozialen Auswirkungen einer alternden Gesellschaft, die notwendigerweise auch administrativ abgesichert werden müssen. Über sinnvolle Anschlussverwendungen für landeseigene Liegenschaften oder im Zweifelsfall deren Rückbau muss nachgedacht werden. Gleichzeitig weist die weiterhin benötigte Infrastruktur der Landesverwaltung einen Sanierungsstau auf, der in der Tendenz zunimmt. Diese infrastrukturellen Maßnahmen sind mit erheblichen Kosten verbunden. Hohe Kosten werden ebenfalls durch den Ausbau und die Modernisierung der IT-Infrastruktur entstehen. Diese in der Zukunft notwendigen erheblichen Investitionen im Bereich der Landesverwaltung, die zudem in der politischen Außenwirkung kaum wahrgenommen werden dürften, stehen im Konflikt mit der ab 2020 einzuhaltenden Schuldenbremse. Gerade der demografische Wandel wird im Zweifelsfall in einem Flächenland wie Niedersachsen dazu führen, dass vermehrt auf eine digitale Infrastruktur gesetzt werden muss, um alle Bürger in der Fläche noch erreichen zu können. Die Informationstechnik bedarf darüber hinaus einer konstanten Pflege. Dazu benötigt das Land entsprechend ausgebildetes Personal, welches knapp ist.185
Das gilt zudem für die meisten Verwaltungsbereiche. Der „Kampf“ um die besten Köpfe hat schon heute begonnen. Diese Problemlage haben die verantwortlichen Stellen im Land erkannt. Das Land muss sicherstellen, dass es nicht nur in Mangelberufen (bspw. Ingenieure und Informatiker) hinreichend attraktive Arbeitsplätze anbieten kann, um im Wettbewerb mit der Privatwirtschaft bestehen zu können. Die Landesregierung hat dazu im Oktober 2012 ein Personalmanagementkonzept186 für die Landesverwaltung auf den Weg gebracht und mit der Wiedereinführung der „landeseigenen“ Inspektorenausbildung ab 2015 einen wichtigen Schritt getan.
Schon jetzt sind Schranken in Sicht, was den Abbau von personellen Kapazitäten im Zuge künftiger Reformen betrifft. Sicherlich gibt es noch Möglichkeiten, um die Effektivität und Effizienz der Verwaltung durch Reorganisationsund Modernisierungsmaßnahmen steigern zu können. Sichtbare Einsparungen können aber wohl weitgehend nur noch durch Wegfall von Aufgaben und die Reduzierung der Aufgabenwahrnehmung erreicht werden. Hier muss die Landespolitik dann im Zweifel schmerzlich entscheiden, was Priorität besitzt. Freilich geben die grundgesetzlichen und sonstigen bundesrechtlichen wie unionsrechtlich vorgegebenen Mindeststandards einen engen Grenzrahmen vor. Sollen in Zukunft nicht nur staatliche Kernaufgaben „verwaltet“ werden, bedarf es kluger Ideen und genügend Kraft, diese Wirklichkeit werden zu lassen. Dabei muss das Rad nicht neu erfunden werden, um den eigenen Pfad weiterzugehen.
Abb. Aufbau der niedersächsischen Landesverwaltung Quelle: Niedersächsisches Ministerium für Inneres und Sport.
