Laos

Historische Entwicklung und Herausforderungen

Die Demokratische Volksrepublik Laos (DVRL) ist eine von weltweit fünf „kommunistischen Autokratien“^[1], die den politischen Gezeitenwechsel der Jahre 1989–1992 überlebt haben (Dimitrov 2013, S. 5)^[2]. Darüber hinaus ist Laos ein klassischer Fall des peripheren Sozialismus in ökonomisch unterentwickelten Gesellschaften mit einem großen agrarischen Sektor (Fitzgerald 1985). So fanden zum Zeitpunkt der Machtergreifung der Laotischen Volksrevolutionären Partei (Phak Paxaxoˆn Pativat Lao, LRVP) im Jahre 1975 über 80 % der Bevölkerung ihr Auskommen in der bäuerlichen Subsistenzwirtschaft (Soukamneuth 2006, S. 48). Zudem verfügt Laos als ein abseits der Meere gelegenes Entwicklungsland mit einem kaum erschlossenen und dünn besiedelten Hinterland, einer politisierten ethnischen Heterogenität und einem auch historisch bedingt schwachen Zentralisierungsgrad der politischen Herrschaft (vgl. Kap. 6.7) über schwierige Rahmenbedingungen für wirtschaftliche Entwicklung. Schließlich ist das Land seit jeher von mächtigen Nachbarn umgeben und seine Stabilität war über die Jahrhunderte immer wieder politischen und militärischen Bedrohungen ausgesetzt (Rigg 1998, S. 171).

Als historischer Ursprung des heutigen Laos gilt das Mitte des 14. Jahrhunderts gegründete Reich von Lan Xang. Sein Herrschaftsbereich umfasste das moderne Laos sowie Teile Myanmars und des heutigen Nordthailand (Stuart-Fox 1997, S. 6). Im Geschichtsdiskurs und der offiziellen Geschichtsschreibung des Landes nimmt es bis heute eine herausragende Rolle ein (Tappe 2008). Das Lan Xang-Reich zerfiel Anfang des

18. Jahrhunderts in die rivalisierenden Königreiche von Luang Prabang, Vientiane und

Steckbrief

Quelle: CIA (2014); Bertelsmann Stiftung (2014a); Lao Statistics Bureau (2005)

a Skala 1–10, höhere Werte zeigen höheren Demokratiegrad.

Champasak. Bis Ende des 19. Jahrhunderts standen diese Reiche in unterschiedlich engen Abhängigkeitsverhältnissen zu Siam und Vietnam (Schneider 2001, S. 11). So fiel die staatliche Einigung und die Herausbildung eines Lao-Nationalismus^[3] ironischerweise in die Phase der französischen Kolonialherrschaft zwischen 1893 und 1949 (Evans 2002, S. 70–83).

Den äußeren Rahmen der Kolonialisierung bildeten der Französisch-Siamesische Vertrag von 1893 und die Französisch-Britische Deklaration von 1896, in denen Laos als französische Einflusssphäre anerkannt wurde. Im Zuge der kolonialen Neuordnung erhielt das Königreich Luang Prabang einen Sonderstatus als Protektorat. Vientiane und Champasak wurden als Kolonie direkt regiert. Während Luang Prabang als Königssitz erhalten blieb, bildete Vientiane das Verwaltungszentrum (Schneider 2001, S. 11–15). Im Jahre 1900 wurden Protektorat und Kolonie mit dem Königreich Khmer sowie Tonkin (Nordvietnam), Annam (Mittelvietnam) und Cochin-China (südliches Vietnam) in die Indochinesische Union eingegliedert (Evans 2002, S. 45). Hohe Verwaltungsposten waren den wenigen französischen Beamten vorbehalten. Vietnamesen besetzten die Mehrzahl der für „Asiaten“ verfügbaren Posten (Evans 2002, S. 47). Ethnische Minderheiten wie Tai Dam und Hmong wurden bevorzugt als Hilfstruppen in der Kolonialarmee eingesetzt (Schneider 2001, S. 21).

Im Zweiten Weltkrieg wurde Laos von japanischen Truppen besetzt. Die Phase der französisch-japanischen Doppelherrschaft endete im März 1945 mit der Internierung der Vichy-treuen Verwaltung. Zugleich förderten die Japaner die Gründung einer nationalen Befreiungsbewegung (das „Komitee Freies Laos“, Lao Issara), welche die Unabhängigkeit des Landes („Pathet Lao“)^[4] ausrief und eine provisorische Regierung bildete. Nach der japanischen Kapitulation im September 1945 besetzten französische Truppen erneut das Land und setzten eine pro-französische Regierung unter König Sisavang Vong (1885– 1959) ein. Die im Französisch-Laotischen Vertrag von 1949 festgehaltene Übereinkunft sah die Unabhängigkeit von Laos als konstitutioneller Monarchie innerhalb der Französischen Union vor (Evans 2002, S. 89). Im gleichen Jahr wurde das Land Mitglied der Vereinten Nationen. Seine vollständige staatliche Unabhängigkeit erlangte Laos mit dem Französisch-Laotischen Freundschaftsund Assoziationsvertrag von 1953 (Leather 2008, S. 130 f.).

Im 2. Indochina-Krieg bis 1975 verfolgte die Regierung des Königreichs Laos zunächst eine neutralistische Politik. Zwei Koalitionsregierungen unter Beteiligung der 1950 aus dem Lao Issara hervorgegangenen Pathet Lao-Bewegung zerbrachen jedoch 1957 und 1964. Ende der 1950er Jahre betrat die Armee, gestärkt durch amerikanische Militärhilfe, die politische Bühne, was zu einer Serie von Staatsreichen und Gegenputschen führte (Hoadly 2012, S. 157 f.). Anfang der 1960er Jahre war die dauerhafte Neutralisierung Laos endgültig gescheitert. Das Land entwickelte sich zu einem Nebenkriegsschauplatz, auf dem Regierungstruppen und von den USA finanzierte irreguläre Einheiten unter dem Hmong General Vang Pao („Geheimarmee“) gegen die Guerillaeinheiten der 1955 gegründeten Laotischen Volkspartei (seit 1972: Laotische Volksrevolutionäre Partei) und reguläre nordvietnamesische Truppen kämpften (Evans 2002). Zudem starteten die amerikanischen Streitkräfte eine massive Bombenkampagne zur Unterbrechung der durch Laos verlaufenden nordvietnamesischen Nachschublinien („Ho-Chi-Minh-Pfad“), in deren Verlauf mehr Bomben auf Laos abgeworfen wurden, als im Zweiten Weltkrieg auf Deutschland fielen (Soukamneuth 2006, S. 14).

Das 1973 von den USA, Nordund Südvietnam unterzeichnete Pariser Abkommen (vgl. Kap. 13.1) sah den Abzug aller fremden Truppen aus Laos vor. Ein Waffenstillstandsabkommen zwischen Regierung und Pathet Lao bestimmte die Bildung einer paritätisch besetzten Koalitionsregierung und eines ernannten Parlaments, die Neutralisierung von Vientiane und Luang Prabang sowie die Öffnung der von den Regierungstruppen gehaltenen Provinzen. Die von der Pathet Lao kontrollierten Gebiete blieben hingegen für die Gegenseite unzugänglich (Evans 2002).

Nach dem Zusammenbruch der rechtsgerichteten Regime in Kambodscha und Südvietnam im April 1975 übernahmen auch in Laos die Kommunisten die Regierung. Am 2.12.1975 wurde die Demokratische Volksrepublik Laos ausgerufen. Der „Rote Prinz“ Souphanouvong, der während des Bürgerkriegs die Pathet Lao nach außen repräsentiert hatte, wurde als (machtloser) Staatspräsident installiert. Die politische Führung lag bei Kaysone Phomvihane, seit 1955 Generalsekretär der LRVP und bis 1991 Premierminister.

Die Entwicklung des politischen Regimes nach 1975 ist in mehreren Phasen verlaufen. Die genaue Periodisierung fällt in der Literatur unterschiedlich aus (vgl. Stuart-Fox 2002; Evans 1998) und die Übergänge zwischen den einzelnen Phasen waren „relativ fließend“ (Schneider 2001, S. 89). Die nachfolgend skizzierten drei Entwicklungsstadien überschneiden sich, sind aber nicht identisch mit der von Dimitrov (2013, S. 13–17) vorgenommenen Systematisierung des Lebenszyklus^[5] kommunistischer Parteidiktaturen, was auf Besonderheiten des laotischen Falles hinweist.

In der Formierungsund Durchsetzungsphase (1975–1979) übernahm die LRVP die vollständige Kontrolle der Regierung und des Staatsapparats. Zugleich initiierte das Regime Maßnahmen zur Umgestaltung der Gesellschaft und des Wirtschaftssystems im Sinne des von der Partei nach sowjetisch-vietnamesischem Vorbild interpretierten Marxismus-Leninismus. Repression gegen „Konterrevolutionäre“ und Repräsentanten des alten Regimes, Mobilisierungskampagnen und die ideologische Schulung der Bevölkerung in „Seminaren“ waren an der Tagesordnung. Die „totalitäre“ Kontrolle der Gesellschaft und der Einsatz von Gewalt blieben jedoch unter dem Niveau der sozialistischen Nachbarstaaten (Stuart-Fox 1997). Banken, Industrie und Großgrundbesitz wurden nationalisiert. Die konkreten Veränderungen in den Besitzverhältnissen waren allerdings relativ gering aufgrund des niedrigen Niveaus der kapitalistischen Entwicklung und der geringen Bedeutung ausländischen Kapitals nach sozialistischen Vergleichsmaßstäben (Soukamneuth 2006, S. 48). Der Übergang zur zentralistischen Wirtschaftsplanung erfolgte erst mit der Verkündung des ersten Fünfjahresplans im Jahre 1981 (Schneider 2001, S. 94).

Der sporadische Widerstand von Anhängern des alten Regimes, ethnischer Minderheiten und enttäuschter Pathet Lao-Kader war für das Regime keine ernsthafte Herausforderung (Stuart-Fox 1997, S. 176). Nicht verhindert werden konnte hingegen, dass in den ersten fünf Jahren nach der Machtübernahme geschätzt ein Zehntel der Bevölkerung aus dem Land flüchtete, vorwiegend besser ausgebildete Lao und Angehörige ethnischer Minderheiten wie der Hmong (Soukamneuth 2006, S. 50). Die 1978 begonnene Kollektivierung der Landwirtschaft bewirkte einen dramatischen Einbruch der Nahrungsmittelversorgung und ließ den Flüchtlingsstrom erneut anschwellen. Angesichts der katastrophalen Versorgungslage wurde den Provinzgouverneuren fast vollständige Autonomie von der Zentralregierung gewährt. Schließlich wurde das Programm im Spätjahr 1979 ausgesetzt. Mit der von Kaysone Phomvihane verkündeten „Siebten Resolution“ deutete die Regierung die Bereitschaft zur Duldung von Privateigentum an (Freeman 2006, S. 125).

Die Phase der wirtschaftlichen Kurskorrekturen und politischen Institutionalisierung dauert von 1979/1980 bis 1991. Die Abkehr von der sozialistischen Planwirtschaft und die Institutionalisierung der bis dato ohne Verfassungsgrundlage operierenden Autokratie waren Anpassungsreaktionen des Regimes auf das Scheitern der eigenen Politik, Verselbständigungstendenzen unter den Parteifürsten in den Provinzen sowie die Krise der kommunistischen Herrschaft in Osteuropa. Letzteres bedrohte die Stabilität der LRVPHerrschaft auf zweierlei Art und Weise. Zum einen drohte der Entzug der umfangreichen Wirtschaftsund Militärhilfe durch die Sowjetunion und andere osteuropäische Regierungen (ca. 60 % der gesamten Auslandshilfe im Jahre 1979; vgl. Evans 2002, S. 189)^[6]. Auch die Regierung in Hanoi ließ erkennen, dass sie nicht länger gewillt war, ihre Unterstützung für das Regime in Vientiane in bisherigem Umfang aufrechtzuerhalten. Westliche Geber von Entwicklungshilfe und internationale Kreditinstitutionen wie die Asiatische Entwicklungsbank oder der Internationale Währungsfonds drängten ebenfalls auf Kurskorrekturen (Stuart-Fox 1997, S. 197). Zum anderen drohte dem Regime eine Autoritätsund Legitimitätskrise infolge der politischen Reformen in der Sowjetunion und des Zusammenbruchs der kommunistischen Regime ab 1989.

Der 1979 eingeläutete Kurswechsel mündete auf dem IV. Parteitag der LRVP (1986) in die Ankündigung eines „Neuen Wirtschaftlichen Mechanismus“ (NEM) (Stuart-Fox 1997, S. 182). Die wichtigsten Elemente der neuen Politik waren das Bekenntnis zur Einführung eines marktorientierten Wirtschaftsmodells, die Privatisierung der meisten Staatsbetriebe, die Förderung ausländischer Investitionen sowie die Schaffung einer verlässlichen Rechtsordnung für private Wirtschaftstätigkeit (Stuart-Fox 2009a, S. 38).

Auf die Wirtschaftsreformen folgten institutionelle Reformen des politischen Systems. Im März 1989 wurde ein Verfassungskomitee eingerichtet. Der ein Jahr später dem Politischen Büro (Politbüro) der LRVP vorgelegte Entwurf wurde in überarbeiteter Form im August 1991 vom Parlament angenommen (Stuart-Fox 2002, S. 295–297; Leather 2008, S. 126). Im selben Jahr wurden umfangreiche Änderungen der Parteistatuten verabschiedet. Darüber hinaus wurde die Aufsicht über die staatliche Verwaltung vom Büro des Premierministers auf das Zentralkomitee der LRVP übertragen mit der Absicht, die Rezentralisierung zu stärken und die Autonomie der Provinzfürsten zu schwächen (Freeman 2006, S. 138).

Mit dem NEM und dem Inkrafttreten der Verfassung im August 1991 beginnt die Periode des Übergangs von der revolutionären zur etablierten Parteiherrschaft. Die politische Zielorientierung in dieser bis heute anhaltenden Entwicklungsphase lässt sich als „autoritäre Modernisierung“ charakterisieren: Partei und Regierung verfolgen eine Politik marktwirtschaftlicher Reformen ohne politische Liberalisierung. Entscheidend für die Charakterisierung dieser Phase als Entwicklung von der revolutionären zur etablierten Parteiherrschaft sind zwei Merkmale des politischen Systems:

Erstens handelt es sich bei dem Regime in seiner aktuellen Verfasstheit eindeutig um ein geschlossenes „Einparteienregime“ im Sinne der in der Autoritarismusforschung üblichen Definitionen (Geddes 1999, S. 121; Magaloni 2008, S. 732; Ezrow und Frantz 2011, S. 191): Die LRVP monopolisiert den Zugang zu allen politischen Ämtern und Herrschaftspositionen, andere Parteien sind verboten und sämtliche politische Entscheidungsprozesse verlaufen innerhalb der Strukturen des von der LRVP geschaffenen Parteistaats (vgl. Kap. 6.3).

Zweitens hat sich die Politik der Partei in den letzten etwa zwei Jahrzehnten deradikalisiert. Pragmatische Politikziele haben Vorrang vor weltanschaulichen Überlegungen. Ähnlich wie die kommunistischen Parteien in Vietnam (vgl. Kap. 13) und in der VR China (Heberer 2013) ist die LRVP heute keine Revolutionspartei mehr, die die Utopie einer kommunistischen Gesellschaft zum Ziel hat. Seit dem Übergang von der Planwirtschaft zur Marktwirtschaft hat sie sich immer stärker zu einer Machterhaltungspartei entwickelt, die als Patronage-Maschine für die noch lebende erste Generation der Militärund Parteikader, deren Familien und Nachkommen sowie neue, aber kooptierte Gesellschaftsgruppen funktioniert. Die Konsolidierung einer oligarchischen, bürokratischen und institutionalisierten politischen Führung der Partei geht einher mit der Suche nach neuen Legitimitätsquellen. Neben die ideologische Legitimation tritt das Streben nach Legitimation durch Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Lebensbedingungen der Bevölkerung. Zunehmend betont die Partei auch ihre Funktion als Bewahrer der nationalen Kultur und Geschichte, welche das ganze Volk, eingeschlossen ihrer Minderheiten, repräsentiert (Evans 2002; Soukamneuth 2006, S. 50).

Damit stellt sich die Frage, ob die Charakterisierung der Autokratie als „kommunistische“ Parteidiktatur noch zeitgemäß ist. Manche Autoren argumentieren, dass der Sozialismus außer als politisches Lippenbekenntnis und Rhetorik zur Rechtfertigung der autokratischen Strukturen der Parteidiktatur keine politische oder gesellschaftliche Funktion mehr erfülle (Evans 1998, S. 2). Mithin sei das politische Regime der LRVP als „postsozialistisch“ zu bezeichnen (Evans 1998; Soukamneuth 2006, S. 44; StuartFox 2009a, S. 11). Hiergegen lässt sich einwenden, dass die alte Ideologie für das Wirtschaftssystem und die Umgestaltung der Gesellschaft zwar weitgehend irrelevant geworden ist, aber weiterhin ein Instrument der Disziplinierung von Parteikadern und der Kontrolle der Gesellschaft darstellt (Lintner 2008, S. 173). Vor allem aber bleibt das politische Modell des kommunistischen Parteistaats grundlegend für die Struktur des politischen Systems (vgl. Kap. 6.3): die Institutionen von Regierung und Staat sind verwoben mit den Strukturen der nach den Prinzipien des „Demokratischen Zentralismus“ (Info-Box 6.1) organisierten leninistischen Massenpartei, die keine politischen oder gesellschaftliche Vereinigungen außerhalb der vom Regime sanktionierten Massenorganisationen duldet.

Obgleich eine gesellschaftliche Opposition zum Regime nicht in Sicht ist und die Kohäsion innerhalb der Regimeelite hoch scheint, sieht sich die Partei Herausforderungen gegenüber, welche auf mittlere Sicht die Stabilität des Regimes bedrohen. Da ist erstens das Auftreten unerwünschter sozialer und politischer Folgeeffekte der ökonomischen Transformation zu nennen, wie die zunehmende soziale Ungleichheit zwischen Stadtund Landbevölkerung, als auch zwischen den im Flachland lebenden Lao und den in höherliegenden Gebieten beheimateten Ethnien (Stuart-Fox 2009b, S. 157)^[7]. Sie haben das Potential, die Herrschaftsweise und damit letztlich das Herrschaftsmonopol der Partei in Frage zu stellen.

Zweitens bereiten die bürokratische Ineffizienz sowie die unzureichende Qualität staatlicher Dienste Probleme. Beides ist eine Folge opaker Entscheidungsprozesse und Implementationsstrukturen, „begrenzter Staatlichkeit“ (Brozus und Risse 2009) sowie der schwachen fiskalischen Basis des Staates. Die Folge ist eine geringe Fähigkeit des Staates, kollektive Güter wie innere Sicherheit und Wohlfahrt zu erbringen.

Drittens sind in der Herrschaftslogik der Autokratie angelegte Reformdilemmata zu nennen. Zwar konnte das Regime zwischen 1986 und 2011 ein durchschnittliches Wachstum des Bruttoninlandsprodukts pro Kopf von 4,09 % im Jahr erzielen^[8]. Jedoch ist diese Entwicklung ohne weitere institutionelle Reformen kaum fortzuführen. Freilich bedrohen die Privatisierung der häufig von Militärs und Verbündeten der Partei kontrollierten Staatsbetriebe, die Stärkung der Rechenschaftspflicht von Regierungshandeln sowie die Bekämpfung der endemischen Korruption (vgl. Kap. 6.5) die Möglichkeiten der Kaderkapitalisten, Militärs und parteinahen Unternehmer zur Selbstbereicherung (Stuart-Fox 2009b; Bertelsmann Stiftung 2014b). Unterstellt man der Staatsund Parteiführung in Laos und ihrer „Gewinnerkoalition“ (Bueno de Mesquita et al. 2003) zweckrationales Handeln, in dessen Zentrum der Machterhalt steht, so bleibt wohl nur der Schluss, dass Reformen in diese Richtung an der Logik des politischen Überlebens des Regimes enge Grenzen finden. Mit anderen Worten: Korruption, Kumpanenwirtschaft und die Aneignung des Staates und seiner Ressourcen, wie sie den laotischen Kaderkapitalismus prägen, wirken herrschaftsstabilisierend – zumindest solange, wie sie den Interessen jener kleinen Gruppe von Unterstützern in Partei, Militär und Wirtschaft dienen, deren Loyalität für den Machterhalt des Regimes unabdingbar ist.

• [1] Das Kapitel verwendet die Begriffe Kommunismus und Sozialismus synonym.
• [2] Die anderen sind Kuba, Nordkorea, Vietnam und die Volksrepublik China.
• [3] Lao bezeichnet die Angehörigen der Mehrheitsgruppe der ethnischen Lao, Laoten hingegen alle Staatsangehörigen in Laos (Schneider 2001).
• [4] Wörtlich: „Lao-Nation“. Hier liegt der Ursprung für die Bezeichnung der 1950 aus Teilen der Lao Issara hervorgegangenen, kommunistisch-orientierten militärischen Widerstandsbewegung als „Pathet Lao“ (Schneider 2001, S. 46).
• [5] Etablierung, Konsolidierung, Reifephase und, in Osteuropa, Kollaps.
• [6] 1978 stammten 75 % der Regierungsausgaben aus Einnahmen durch Entwicklungshilfe – nicht nur, aber vor allem durch die sozialistischen „Bruderstaaten“ (Phraxayavong 2009, S. 140).
• [7] Der Gini-Index, das gängige Maß zur Bestimmung des Niveaus der Ungleichheit in der Verteilung von Einkommen oder Besitz, ist zwischen 1992 und 2007 von 30.5 auf 35.4 gestiegen (Government of the Lao PDR/United Nations 2013, S. 202).
• [8] Eigene Berechnungen nach Daten der Weltbank (2014).