Fall Francovich EuGH Slg. 1991, I-5357

Der Kläger Francovich hatte für die Firma CDN Elettronica SnC in Vicenza gearbeitet, dafür aber nur gelegentlich Abschlagszahlungen auf seinen Lohn erhalten. Er erhob Klage vor dem zuständigen italienischen Gericht, das den Arbeitgeber zur Zahlung von rund 6,0 Mio. Lira verurteilte. Im Rahmen der Zwangsvollstreckung nahm der Gerichtsvollzieher des Tribunale Vicenza ein Protokoll über eine fruchtlose Pfändung auf. Der Kläger verklagte daraufhin den italienischen Staat und verlangte die in der Richtlinie 80/987/EWG (nunmehr Insolvenz-Richtlinie 2008/94/ EG) vorgesehenen Garantien, hilfsweise Schadenersatz. Mit der Insolvenz-Richtlinie wird ein Schutzbedürfnis von Arbeitnehmern für den Fall anerkannt, dass der Arbeitgeber zahlungsunfähig wird. Es soll daher ein Mindestniveau der Absicherung der Arbeitnehmer im Falle der Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers auf EUEbene gesichert werden. Zu diesem Zweck werden die Mitgliedsstaaten verpflichtet, Garantieeinrichtungen zur Sicherung des Arbeitsentgeltes im Insolvenzfall zu schaffen. Da der italienische Staat die Richtlinie 80/987/EWG nicht durchgeführt hatte, machte Francovich Amtshaftungsansprüche gegen den italienischen Staat geltend. Das zuständige italienische Gericht legte dem EuGH nach Art. 267 AEUV die Frage zur Vorabentscheidung vor, ob sich aus der Insolvenzrichtlinie Schadenersatzansprüche zu Gunsten des Klägers ergeben.

Der EuGH nimmt in dieser Entscheidung zu der für das gesamte Europarecht wichtigen Frage Stellung, welche Rechtsfolgen eintreten, wenn Mitgliedsstaaten EU-Richtlinien nicht fristgemäß und damit nicht ordnungsgemäß umsetzen. Der EuGH stellt zunächst fest, dass Italien seiner Verpflichtung auf Einrichtung entsprechender, in der Insolvenz-Richtlinie vorgesehener Garantieeinrichtungen nicht nachgekommen sei.

Sodann weist das Gericht darauf hin, dass nach den EU-Verträgen nicht nur Mitgliedsstaaten sondern auch der Einzelne Träger von Rechten und Pflichten sein kann. Die nationalen Gerichte müssen daher die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts auch in Amtshaftungsfällen anwenden, um ihre Wirksamkeit zu gewährleisten. Der Grundsatz einer Haftung des Staates für Schäden, die dem Einzelnen durch dem Staat zurechenbare Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht entstehen, folgt somit aus dem Wesen der mit den EU-Verträgen geschaffenen Rechtsordnung.

Verstößt ein Mitgliedsstaat gegen seine Verpflichtung zur Umsetzung einer EURichtlinie so besteht ein Entschädigungsanspruch, wenn drei Voraussetzungen erfüllt sind. Erstens müsste das durch die Richtlinie vorgeschriebene Ziel zum Inhalt haben, dem Einzelnen Rechte zu verleihen. Zweitens muss der Inhalt dieser Rechte auf der Grundlage der Richtlinie ausreichend bestimmt sein. Schließlich muss ein Kausalzusammenhang zwischen dem Verstoß gegen die dem Staat auferlegte Verpflichtung und dem dem Geschädigten entstandenen Schaden bestehen. Im vorliegenden Fall war nach Auffassung des EuGH die Insolvenz-Richtlinie hinsichtlich des Kreises der Begünstigten und seines Leistungsinhaltes hinreichend bestimmt. Jedoch war unklar, wer Schuldner der in der Richtlinie genannten Garantieansprüche sein sollte. Es wurde aus der Richtlinie nicht deutlich, dass allein der Staat als Schuldner in Betracht kam, so dass dem betroffenen Arbeitnehmer keine Amtshaftungsansprüche zustanden.

1. Ein Mitgliedstaat, der die in einer Richtlinie vorgeschriebenen Durchführungsmaßnahmen nicht fristgemäß erlassen hat, kann dem Einzelnen nicht entgegenhalten, dass die Richtlinie keine Wirkung entfaltet. Demnach kann sich der einzelne mangels fristgemäß erlassener Durchführungsmaßnahmen auf Bestimmungen einer Richtlinie, die inhaltlich als unbedingt und hinreichend genau erscheinen, gegenüber allen innerstaatlichen, nicht richtlinienkonformen Vorschriften berufen; der Einzelne kann sich auf diese Bestimmungen auch berufen. (Rn. 11)

2. Es ist somit zu prüfen, ob die Bestimmungen der Richtlinie 80/987/EWG (nunmehr Insolvenz-Richtlinie 2008/94/EG), die die Rechte der Arbeitnehmer festlegen, unbedingt und hinreichend genau sind. Diese Prüfung muss sich auf drei Gesichtspunkte erstrecken: die Bestimmung des Personenkreises, dem die vorgesehene Garantie zugutekommen soll, den Inhalt dieser Garantie und schließlich die Person des Schuldners der Garantieansprüche. In diesem Zusammenhang stellt sich insbesondere die Frage, ob der Staat deshalb als Schuldner der Garantieansprüche angesehen werden kann, weil er nicht fristgemäß die notwendigen Umsetzungsmaßnahmen getroffen hat. (Rn. 12)

3. Die Richtlinie gilt für Ansprüche von Arbeitnehmern aus Arbeitsverträgen oder Arbeitsverhältnissen gegen Arbeitgeber, die zahlungsunfähig sind; in Art. 2 Abs. 1 sind die Fälle genannt, in denen ein Arbeitgeber als zahlungsunfähig anzusehen ist. Wegen der Begriffsbestimmung der Worte Arbeitnehmer und Arbeitgeber wird auf das einzelstaatliche Recht verwiesen. Schließlich können die Mitgliedstaaten bestimmte Gruppen von Arbeitnehmern, die im Anhang der Richtlinie aufgeführt sind, ausnahmsweise und unter bestimmten Voraussetzungen vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausschließen. Diese Bestimmungen sind unbedingt und hinreichend genau. (Rn. 13, 14)

4. Was sodann den Inhalt der Garantie anbelangt, so ist nach Art. 3 der Richtlinie die Befriedigung der nicht erfüllten Ansprüche aus Arbeitsverträgen oder Arbeitsverhältnissen sicherzustellen, die das Arbeitsentgelt für den Zeitraum vor einem vom Mitgliedstaat festgesetzten Zeitpunkt betreffen. Der Mitgliedstaat hat bei dieser Festsetzung die Wahl zwischen drei Möglichkeiten: a) dem Zeitpunkt des Eintritts der Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers, b) dem Zeitpunkt der Kündigung zwecks Entlassung des betreffenden Arbeitnehmers wegen Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers, c) dem Zeitpunkt des Eintritts der Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers oder dem Zeitpunkt der Beendigung des Arbeitsvertrags oder des Arbeitsverhältnisses des betreffenden Arbeitnehmers wegen Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers. (Rn. 15)

5. Nach Art. 4 Absätze 1 und 2 kann der Mitgliedstaat entsprechend diesem Wahlrecht die Zahlungspflicht auf Zeiträume von drei Monaten oder acht Wochen begrenzen. Schließlich können die Mitgliedstaaten für die Zahlungsgarantie eine Höchstgrenze festsetzen, um die Zahlung von Beträgen zu vermeiden, die über die soziale Zweckbestimmung der Richtlinie hinausgehen. (Rn. 16)

6. Dem Mitgliedstaat steht somit ein Wahlrecht hinsichtlich der Festsetzung des Zeitpunkts zu, von dem an die Befriedigung der Ansprüche garantiert werden muss. Jedoch schließt die Tatsache, dass der Staat zwischen mehreren möglichen Mitteln zur Erreichung des durch eine Richtlinie vorgeschriebenen Ziels wählen kann, nicht aus, dass der einzelne vor den nationalen Gerichten die Rechte geltend machen kann, deren Inhalt sich bereits aufgrund der Richtlinie mit hinreichender Genauigkeit bestimmen lässt. (Rn. 17, 18)

7. Die in der Richtlinie vorgesehene Mindestgarantie lässt sich in der Weise bestimmen, dass der Zeitpunkt zugrunde gelegt wird, bei dessen Wahl die Garantieeinrichtung am wenigsten belastet wird. Dies ist der Zeitpunkt des Eintritts der Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers. Es ist somit festzustellen, dass die in Rede stehenden Bestimmungen über den Inhalt der Garantie unbedingt und hinreichend genau sind. (Rn. 19, 22)

8. Allerdings regelt die Richtlinie nicht, wer Schuldner der Garantieansprüche ist. Der Mitgliedstaat verfügt in dieser Hinsicht über einen weiten Gestaltungsspielraum. Dabei kann der Staat nicht allein deshalb als Schuldner angesehen werden, weil er die Richtlinie nicht fristgemäß umgesetzt hat. Die Richtlinie ist daher in dieser Hinsicht nicht ausreichend bestimmt. (Rn. 25, 26)

9. Insgesamt ist somit festzustellen, dass die Betroffenen nach den Bestimmungen der Richtlinie 80/987/EWG (nunmehr Insolvenz-Richtlinie 2008/94/EG), die die Rechte der Arbeitnehmer festlegen, diese Rechte mangels fristgemäß erlassener Durchführungsmaßnahmen nicht vor den nationalen Gerichten dem Staat gegenüber geltend machen können. (Rn. 27)

 
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