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6.7 Staat, Verwaltung und Dezentralisierung

Die Demokratische Volksrepublik Laos ist ein dezentralisierter Einheitsstaat. Unterhalb der nationalen Ebene gliedert sich die Verwaltungsstruktur in Provinzen (khoueng), Distrikte (meuang) und Dörfer (ban). Die Verwaltungsebene der Unterdistrikte (tasseng) wurde 1991 aufgelöst, wenngleich Distriktbehörden weiterhin regelmäßig Gruppen von Dörfern zu Planungszwecken in Zonen (khet) zusammenfassen. Die 17 Provinzen (einschließlich der Präfektur Vientiane), 139 Distrikte und etwa 11.000 Dörfer werden in Regierungsdokumenten häufig in drei Regionen (Norden, Zentralregion und Süden) zusammengefasst; allerdings handelt es sich hierbei nicht um administrative Einheiten[1]. Die Provinzgouverneure werden laut Verfassung (Art. 67) vom Staatspräsidenten ernannt. Sie bestimmen die Distriktchefs. Letztere wählen die Kandidaten zur Dorfvorsteherwahl aus.

Zu den Besonderheiten des laotischen politischen Systems gehört der hohe Grad an Dezentralisierung und faktischer Autonomie der Provinzen. Im Unterschied zu dem „dezentralisierten Autoritarismus“ in China (Landry 2008) ist dies kein Ergebnis der Wirtschaftsreformen und wird nicht von der Zentralregierung gezielt als Instrument genutzt, um durch die Übertragung von Entscheidungsbefugnissen und Verantwortung auf nachgeordnete politische Einheiten die administrative Effizienz bei der Implementierung zentraler politischer Maßnahmen, eine stärkere Berücksichtigung lokaler Besonderheiten sowie einen innovationsfördernden Wettbewerb zwischen lokalen Einheiten zu stärken (vgl. Landry 2008; Heberer 2013). Vielmehr hat dies vor allem historische Gründe.

Wie dargestellt, war Laos in den Jahrhunderten vor der französischen Intervention in mehrere schwache Mandala-Staaten (vgl. Kap. 2.1.1) zerfallen, so dass sich keine starke Zentralmacht etablieren konnte. Zwar wurden sie durch die Kolonialmacht in eine politische Struktur (Französisch-Indochina) inkorporiert, doch die lokalen Machtstrukturen wurden hierdurch nicht verdrängt (Ziroff 1973). Die Fragmentierung des Staates während der konstitutionellen Monarchie, als das Land de facto in verschiedene Zonen unter Kontrolle der Regierungstruppen, irregulärer Einheiten und der Pathet Lao zerfallen war, hat die Schwäche zentralstaatlicher Institutionen fortbestehen lassen. Ebenfalls von großem Einfluss war, dass die Pathet Lao-Bewegung selbst aufgrund der schwierigen Kommunikationsund Verbindungslinien sowie der Struktur der vietnamesischen Unterstützung regional organisiert war, sodass auch in der Partei selbst kein monolithisches Machtzentrum entstehen konnte (Ziroff 1973, S. 1; Stuart-Fox 2009a, S. 189). Vielmehr sahen sich die neuen Machthaber 1975 vor dem Dilemma, aufgrund des Fehlens starker zentralistischer Institutionen nur durch die Gewährung weitreichender Zugeständnisse an die bestehenden regionalen Machtstrukturen der Partei ihren Herrschaftsanspruch sichern zu können (Stuart-Fox 2002, S. 240). In der Folge ähnelten die Provinzen semi-unabhängigen Staaten, die unkoordiniert und mitunter in Konkurrenz zu den Prioritäten der Zentralregierung und anderen Provinzen ihre eigenen Politiken verfolgten (Soukamneuth 2006, S. 81)[2].

Aufgrund der Ineffizienz dieser fast schon anarchisch anmutenden Beziehungen zwischen Zentrum und Peripherie sowie vor dem Hintergrund des Auseinanderbrechens der Sowjetunion war die Partei Ende der 1980er Jahre darum bemüht, zentrifugale Tendenzen durch eine stärkere Rezentralisierung entgegen zu wirken (Soukamneuth 2006, S. 67 ff.). Mit der Verfassung von 1991 wurden die Unterdistrikte aufgelöst und die 1989 eingeführten Provinzund Distrikträte sowie die lokalen Verwaltungskomitees abgeschafft. Gleichzeitig übernahm die Zentralregierung fiskalische und Planungskompetenzen von den Provinzund Distriktbehörden (Sida 2003, S. 27).

Der Grad der fiskalischen Dezentralisierung ist aber weiterhin hoch. Der Anteil der Provinzen an den Staatsausgaben (2006) beträgt 45 %, bei den Staatseinnahmen sind es 56 % (Soukamneuth 2006, S. 269; Weltbank 2007, S. 24 f.). Im internationalen Vergleich liegt Laos deutlich über dem Durchschnittsniveau autoritärer Regime[3], gleichauf mit dem ebenfalls stark dezentralisierten Vietnam, und klar vor Demokratien wie Indonesien, den Philippinen und (bis 2006) Thailand (Weltbank 2007, S. 24). Die administrative Dekonzentration ist ebenfalls ausgeprägt. Im Jahre 2002 wurden 82 % aller Beschäftigten in der öffentlichen Verwaltung von den Provinzen und Distrikten ernannt, 7 % von der Partei und 11 % von der Zentralregierung (Soukamneuth 2006, S. 232). Lokale Beamte sind den Fachministerien verantwortlich, unterliegen aber der Personalhoheit und Aufsicht der Provinzgouverneure. Überlappende Zuständigkeiten und vage gesetzliche Regelungen mit konkurrierenden Autoritätszuschreibungen bewirken erhebliche Reibungsverluste, zumal Politikkoordination zwischen Fachministerien und lokalen Behörden nur punktuell stattfindet (Soukamneuth 2006, S. 98–105).

Ein zentraler, auch zunehmend von internationalen Finanzinstitutionen als Messgröße für Staatskapazität verwendeter Indikator ist die Steuerstärke des Staates. Das ist plausibel, da die fiskalische Grundlage zentral für die Handlungsfähigkeit staatlicher Agenturen ist (Fukuyama 2005; Schlichte 2005). Der laotische Staat ist chronisch unterfinanziert. Der Anteil der Steuereinnahmen am Bruttoinlandsprodukt (BIP) liegt bei unter 10 %, was auch im regionalen Vergleich niedrig ist (Soukamneuth 2006, S. 143). Das geringe nationale Steueraufkommen hat seine Ursachen in einem unzureichenden nationalen Steuersystem sowie einer miserablen Steuermoral. Aufgrund des hohen Dezentralisierungsgrads des politischen Systems und der kaum zu kontrollierenden Außengrenzen sind Schmuggel und das Umgehen von Einfuhrzöllen und –abgaben an der Tagesordnung (Soukamneuth 2006, S. 145–155).

Jedoch haben Dezentralisierung und regionale Autonomie die Bedeutung der Partei als der einzigen landesweit präsenten und handlungsfähigen politischen Struktur eher noch verstärkt (Stuart-Fox 2002, S. 241 f.). Wie bereits ausgeführt, resultierte die politische Autorität der Provinzfürsten aus ihrer Stellung innerhalb der Partei. Folgerichtig gehörten die Gouverneure seit der Machtübernahme dem Zentralkomitee der Partei an, was als wichtiges Gegengewicht zu zentrifugalen Tendenzen im politischen System wirkte (Stuart-Fox 2002, S. 241 f.). Seit der Änderung der Parteiverfassung im Jahre 1991 sind alle lokalen Verwaltungskomitees unter direkter Aufsicht der Provinzkomitees der Partei. Die vom Präsidenten ernannten Gouverneure sind direkt dem Zentralkomitee der Partei verantwortlich (Soukamneuth 2006, S. 88). In diesem Sinne deutet der Umstand, dass seit dem VIII. Parteikongress (2006) nicht mehr alle Provinzgouverneure dem ZK angehören (Stuart-Fox 2006), auf eine Stärkung des politischen Zentrums hin.

Die vergleichsweise starke Dezentralisierung des politischen Systems geht mit großen regionalen Ungleichgewichten einher, sowohl hinsichtlich des Bevölkerungsgröße und der ethnischen Zusammensetzung der Provinzen als auch im Hinblick auf deren ökonomischen Status und den Zugang zu staatlichen Dienstleistungen, u. a. in den Bereichen Gesundheit und Bildung. Die nachfolgende Tab. 6.3 informiert über diese Asymmetrien.

Unterschiede im ökonomischen Status sowie im Niveau der menschlichen Entwicklung – gemessen über Outcome-Indikatoren des Zugangs zu Bildung und staatlichen Angeboten zur Gesundheitsversorgung von Neugeborenen – korrelieren mit der ethnischen Zusammensetzung lokaler Bevölkerungen. Der Bevölkerungszensus von 2005

Provinz

Bevölkerungsanteil (%), 2005

Bevölkerungsanteil ethnischer Lao (%), 1995

Durchschnittliche Haushaltsausgaben/Monat (2007/2008)

% der Bevölkerung in Armut (2007/2008)a

Alphabetisierungsrate (15+, %), 2005

Säuglingssterblichkeit, 2011b

National

100

54,6

100

27,6

70,4

68

Norden

Phongsaly

3,0

< 20 %

57,9

46 %

43,1

120

Luangnamtha

2,6

< 16 %

67,2

30,5

50,6

54

Oudomxay

4,7

< 12 %

79,9

33,7

55,9

87

Bokeo

2,6

13,4

58,9

32,6

58,1

92

Luangprabang

7,2

28,6

100,3

27,2

67,2

84

Huaphanh

5,0

30,0

67,7

50,5

64,7

100

Xayaboury

6,0

63,4

139,8

15,7

80,4

59

Zentralregion

Xiengkhuang

4,1

44,3

100,9

42

72,7

53

Vientiane Capital

12,4

92,6

146,6

15,2

91,7

27

Vientiane

6,9

63,8

85,5

28,0

79,7

31

Borikhamxay

4,0

40,2

93

21,5

77,2

45

Khammuane

6,0

59,4

86,2

31,4

69,9

121

Savannakhet

14,7

57,5

108,9

28,5

68,5

81

Xaysomboon SRc

0,7

19,4

72,6

Provinz

Bevölkerungsanteil (%), 2005

Bevölkerungsanteil ethnischer Lao (%), 1995

Durchschnittliche Haushaltsausgaben/Monat (2007/2008)

% der Bevölkerung in Armut (2007/2008)a

Alphabetisierungsrate (15+, %), 2005

Säuglingssterblichkeit, 2011b

Südregion

Saravane

5,8

60,0

67

36,3

61,6

98

Sekong

1,5

< 15 %

69,9

51,8

61,7

71

Champasack

10,8

84,8

105,9

10,0

81,8

89

Attapeu

2,0

36,9

81

24,6

63,9

58

Quelle: Yokoyama (2010); Lao Population Census (2005, Laos Statistics Bureau 2005), Government of the Lao PDR/United Nations (2013); Ministry of Planning and Investment (2011).

a Anteil der Bevölkerung je Provinz unterhalb der nationalen Armutsgrenze (in Prozent).

b Durchschnittliche Anzahl der Kinder, die vor Erreichung des ersten Lebensjahrs sterben pro 1000 Lebendgeburten.

c 2007 aufgelöst.

zählt 49 Volksgruppen. Die größte Gruppe sind die ethnischen Lao (54,6 %), gefolgt von den Khmu (10,9 %) und Hmong (8 %). Andere Gruppen von teils nur wenigen hundert Personen machen zusammen 26,5 % aus. Die religiöse Vielfalt ist ebenfalls beachtlich: 66,8 % der Bevölkerung sind Buddhisten und 1,5 % sind Christen. Weitere 30,9 % praktizieren lokale („animistische“) Religionen (Lao Statistics Bureau 2005, S. 14 f.). Häufig wird die Vielzahl der Gruppen nach ethnischen und linguistischen Kriterien sowie ihrem Siedlungsraum in „Flachland-Laoten“ genannte Lao-Tai-Gruppe (ca. 65 %), „Obere Lao“ (auf den Plateaus und an Berghängen lebende Mon-Khmer-Gruppe, ca. 22 %) und „Gipfel Lao“ (auf den Bergen lebende sino-tibetischeund tibetoburmanische Sprachgruppen, ca. 13 %) differenziert (Schneider 2001, S. 96). Ethnische Lao stellen nur in sieben der 17 Provinzen die Bevölkerungsmehrheit. Dabei ist zu erkennen, dass Provinzen mit einem hohen Bevölkerungsanteil ethnischer Lao sozioökonomisch deutlich besser abschneiden, als Provinzen mit einem hohen Anteil ethnischer Minderheiten. Insgesamt ist der Anteil der Bevölkerung unterhalb der nationalen Armutsgrenze in der Mon-KhmerSprachgruppe (39,3 %), der sino-tibetischen Sprachgruppe (32,5 %) sowie der Hmong-Iu Mien-Gruppe (39,8 %) mehr als doppelt so hoch wie in der Lao-Tai-Gruppe (17,4 %; vgl. Government of the Lao PDR/United Nations 2013, S. 202)

Ähnlich wie in anderen Teilen Südostasiens sind der Lao-Nationalismus und die Vorstellung einer „laotischen“ Nation eine Erfindung der Kolonialzeit (vgl. Anderson 1983; Pholsena 2006). In den Jahrzehnten nach der Unabhängigkeit war Laos gemessen an der Zahl der innerstaatlichen Gewaltkonflikte eine im regionalen Vergleich besonders stark durch vertikale Konflikte zwischen Zentralstaat und Minderheiten belastete Gesellschaft (Trinn und Croissant 2012). Im Unterschied zum Königreich Laos definiert die Verfassung der DVRL die laotische Nation als ein „multi-ethnisches Volk“ (Art. 2). Gleichwohl sind Spannungen zwischen Zentralstaat und verschiedenen Volksgruppen auch heute eine potentielle Quelle für politische Gewalt (Pholsena 2006). Vor allem die Beziehungen zwischen Hmong und Regierung waren lange Zeit gespannt, nicht zuletzt da eine große Zahl an irregulären Hmong-Truppen mit amerikanischer Unterstützung während des Bürgerkriegs gegen die Pathet Lao gekämpft hatte. Nach der Machtergreifung der Kommunisten kämpften verschiedene Aufstandsgruppen gegen das neue Regime (Stuart-Fox 1997, S. 176). Diese Gruppen konnten im letzten Jahrzehnt militärisch besiegt werden. Nach dem Ende der Aufstandsbewegung wurden Angehörige der Volksgruppe in den erweiterten Führungskreis der Partei kooptiert, entweder als Mitglied des ZK und des Politbüros, als Kabinettsminister oder als Provinzgouverneure (Bertelsmann Stiftung 2014b). Anstelle solcher Nationalitätenkonflikte haben andere Facetten begrenzter Staatlichkeit an Bedeutung gewonnen. Hierzu zählt neben Kriminalität (Drogen, Glücksspiel, illegaler Holzabbau und Landraub) auch die weitreichende Übertragung von staatlichen Souveränitätsrechten an ausländische Unternehmen, etwa in der

„Golden Triangle Special Economic Zone“.

  • [1] Stand 2007. Die regionale Sonderwirtschaftszone Xaysomboon wurde 2005 aufgelöst.
  • [2] Die Autonomie ging so weit, dass Angehörige der Zentralregierung und ihre Gäste eine Erlaubnis des Gouverneurs benötigten, um innerhalb einer Provinz reisen zu können.
  • [3] Im Zeitraum 1972–2000 entfielen in dieser Regimegruppe auf die subnationale Ebene durchschnittlich 17,2 % der Staatseinnahmen und 14 % der Staatsausgaben (Landry 2008, S. 6).
 
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