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11.2.1 Traditional Local Leaders: Die Rolle lokaler Autoritäten

In Afrika südlich der Sahara bestehen auf politischer Ebene formelle und traditionelle soziale Ordnungssysteme nebeneinander. Hierbei handelt es sich einerseits um das nationalstaatliche Ordnungsmodell und dessen Regierung sowie andererseits auf der lokalen Ebene sogenannte ›traditionelle Führer‹, den chiefs, headmen und elders. Die nationalstaatlichen Regierungen und die traditional leader stehen sich aber nicht konträr gegenüber, sondern befinden sich in einem ineinander verschachtelten Zuständigkeitssystem (vgl. Neubert 2011; 2013). Dieses doppelte Ordnungssystem muss von der NGO berücksichtigt werden. Um beispielsweise in einem bestimmten geografischen Gebiet arbeiten zu können, muss die NGO Autoritäten beider Ordnungssysteme um eine Genehmigung anfragen. Ebenso wird versucht, Repräsentanten beider Systeme mit in die konkrete Arbeit vor Ort einzubeziehen (vgl. z. B. R / U / 1 ff.). Der folgende Auszug aus einem Beobachtungsprotokoll veranschaulicht diese Doppelstruktur der beiden Ordnungssysteme:

Da das Gebiet unter customary law bzw. dem traditionellen Recht unterliegt, müssen die chiefs zu allem in ihrem Gebiet zustimmen. […] Auch Global Child Aid muss die chiefs um Erlaubnis fragen, wenn sie in einem bestimmten Gebiet arbeiten möchten. Zum einen muss grundsätzlich die Regierung der Arbeit im Land zustimmen und dann auch noch die chiefs für die bestimmte Region. Global Child Aid muss also die chiefs von ihrer Arbeit überzeugen (P1 / 59).

Die NGO muss also sowohl mit den staatlichen Stellen Absprachen bezüglich der Arbeit in einem bestimmten Gebiet treffen als auch mit den traditionellen Führern, in Person der jeweiligen chiefs und headmen. Es wird deutlich, dass der staatlichen Administration sowie den chiefs somit eine gatekeeper-Funktion zukommt. Die NGO muss diese gatekeeper von ihren Projekten überzeugen, um eine Genehmigung für die Arbeit vor Ort zu erhalten. Der folgende Auszug aus einem Interview mit Tameka, einer Mitarbeiterin der NGO, verdeutlicht dies und veranschaulicht den Einbezug der traditionellen Führer in die Arbeit der Organisation. Auf die Frage, wie die NGO in einem Gebiet empfangen wird, bezieht sie sich auf Gespräche mit staatlichen Angestellten in einem Verwaltungsdistrikt des Landes und merkt dazu an:

Tameka: And this is not only done with the government side, we also do acknowledge the traditional leadership that is in our country. So we also have to ask for permission from the traditional leadership, usually the senior chief or the chief of that district. […] So basically we introduce ourselves, we get to let them know who we are as an organisation and what it is that we stand for. And they would actually also be able to share their vision as well. What is their vision ‒ if it's the traditional leadership, or the District Commissioner ‒ what is your vision for the district and what is your vision for these particular areas that have been identified to be worse of compared to other areas? Do you have any plans in these particular areas? And if they do and our visions do get to tally, at least they sound common ground of trying to improve the livelihoods and the wellbeing of people in that area, then we can go into partnership ‒ we do not work on our own. Yes (I / TD / 12 f.).

In diesem Auszug wird deutlich, dass die NGO sowohl das politische Ordnungsmodell der Regierung als auch das traditional leadership berücksichtigen muss. Dabei handelt es sich um die Frage nach der "permission", also nach einer Genehmigung der Aufnahme der Projektarbeit. Gleichzeitig wird anhand des "acknowledge", also der Anerkennung der sogenannten ›traditionellen Führerschaft‹ der chiefs deutlich, dass es sich nicht rein um einen formellen Antrag handelt. Bei diesen Absprachen geht es zudem noch nicht um die konkrete Planung von Projekten sondern vielmehr um eine Vorstellung der Organisation und eine Sondierung wechselseitiger Interessen mit den ›traditionellen Führern‹ sowie mit den staatlichen Stellen.[1] Sofern ein Mindestmaß an gemeinsamen Interessen in Bezug auf die Verbesserung der Lebensverhältnisse der Bevölkerung vorliegt, was ebenfalls im Interesse und Aufgabenbereich der chiefs ist, so wird eine Zusammenarbeit in diesem Bereich angestrebt. Die Frage nach den Ursachen für die Deprivation bestimmter Gebiete in dem Distrikt sowie nach den Plänen und Visionen kann dabei als Angebot verstanden werden, mit dem die NGO ihre Arbeit und ihr Wissen anbietet, um gerade diese Situationen zu verändern. Nachdem eine Interessenkompatibilität festgestellt wurde, so merkt Tameka an, "then we can go into partnership – we do not work on our own". Es ist ihr wichtig zu betonen, dass die NGO nicht auf eigene Faust und auf sich selbst gestellt in einem Gebiet arbeitet, sondern die lokalen Autoritäten in diese Arbeit miteinbezieht. Es wird also nicht lediglich um Erlaubnis gefragt, sondern versucht, die Ideen der ›lokalen Führer‹ mit denen der NGO abzugleichen, um Anschlussmöglichkeiten herzustellen. Die lokalen Autoritäten sollen in die Arbeit der NGO einbezogen werden und dadurch letztlich einen Zugang zu den Gemeinden bereitstellen.

Bevor ein Projekt beginnen kann, so drückt es eine andere Mitarbeiterin der NGO aus, müssen zahlreiche Absprachen mit Vertretenden beider Ordnungsmodelle gehalten werden. "Natasha: Ja, so a lot of consultation with the government department, ja, but also traditional leaders" (I / NF / 5). Kurzum: "Without informing or asking the chiefs, Global Child Aid could do nothing in the communities" (P2 / 14), wie ein Mitarbeiter der NGO äußert. Ohne die Genehmigung der chiefs und lokalen headmen der einzelnen Dorfgemeinschaften einzuholen, wäre es der NGO nicht möglich, in den Gemeinden tätig zu werden. Die traditionellen Führer stellen somit gatekeeper auf zweierlei Ebenen dar. Auf der einen Seite sind sie die Instanzen, welche grundsätzlich den Zugang zu den Gemeinden zulassen oder verhindern können. Ohne ihre Genehmigung ist es der NGO nicht möglich, mit den Gemeinden zu arbeiten. Auf der anderen Seite sind sie darüber hinaus von immenser Bedeutung, was die Akzeptanz der NGO in den Gemeinden angeht, wie der folgende Interviewauszug mit der zweiten Vorsitzenden einer Gemeindegruppe exemplarisch verdeutlicht: "Roberta: Global Child Aid knocked at the door here in 2004 and then they called for all the headmen around this area and had put a request that they had come in and they were asking if they were going to be received by the community" (GD / Sim / 2). Die traditionellen Führer werden dieser Aussage zufolge stellvertretend für die Gemeindemitglieder um die Erlaubnis der Aufnahme der Projektarbeit gefragt. Aufgrund ihres großen Einflusses gegenüber den Gemeinden sind sie zudem bei der Mobilisierung von Gemeindemitgliedern im Rahmen der Projekte von großer Bedeutung (vgl. P1 / 25). Natasha, die Mitarbeiterin der NGO, formuliert dies wie folgt:

Natasha: And, ah, it's also important to involve, ah, traditional leadership, because certain things will only move when the traditional headman has said something to his own people. Ja, so you don't have to, ah, pass those people, ja, they are very, very important (I / NF / 38).

Für die Gemeindemitglieder ist demnach die Anweisung der "traditionellen Führerschaft" ausschlaggebend für eine Kooperation mit der NGO. Manche Dinge, so Natasha, würden eben erst dann in Gang kommen, wenn die chiefs oder headmen dies entsprechend signalisieren.

Mit dieser gatekeeper-Funktion ist eine Vermittlung zwischen Gemeinde und NGO verbunden. Die headmen stellen ein wichtiges Bindeglied zwischen der Gemeinde und der Arbeit der NGO dar. Das folgende Zitat aus einem Gespräch mit Vertretenden einer Gemeindegruppe und der NGO-Mitarbeiterin Patricia veranschaulicht dies anhand eines Beispiels:

Patricia [GCA]: Like when Global Child Aid just came, they called, they called the headmen, and ah, they were trying to build a relationship for them to have that trust between the organisation and themselves.

Aston [CSA]: Mhm, and the community.

Patricia [GCA]: Because it is very difficult for a community that doesn't have information about how NGOs work (Aston: mhm) and then an NGO just moves

Aston [CSA]: comes in

Patricia [GCA]: just moves in the community (GD / Sim / 2 f.).

Die NGO-Mitarbeitenden haben demzufolge zu Beginn eines Projektes die headmen zu einem Treffen einberufen. Dabei haben sie versucht, ein Vertrauensverhältnis zwischen sich und den headmen beziehungsweise der community aufzubauen. Als Grund für diese Gespräche wurde angeführt, dass die Gemeindemitglieder nicht wüssten, wie eine NGO arbeitet. Dementgegen werden die traditionellen Führer als in der Lage dargestellt, den Gemeindemitgliedern erklären zu können, wie NGOs arbeiten. Dieser Beschreibung zufolge dienen die local leaders der NGO auch als Anlaufpunkte, wenn es um die Vermittlung ihrer Arbeit gegenüber den Gemeindemitgliedern geht. Den headmen kommt also die Aufgabe zu, ihren Gemeindemitgliedern gegenüber die Arbeit der NGO zu erläutern. Das folgende Zitat eines Mitglieds einer Gemeindegruppe veranschaulicht dies:

Gemeindemitglied: Headmen were brought in to sensitize them about the programmes of identification in the villages to identify the vulnerable children, to identify the patients, the clients, and after now identification was done in the villages ‒ who is supposed to be registered (GD / Sim / 5).

Die headmen werden somit bei der Sensibilisierung und im Rahmen von Schulungen von Gemeindemitgliedern im Sinne der NGO eingesetzt, wie im vorliegenden Fall bezüglich der Identifikation von Hilfsbedürftigen in den Gemeinden, die daraufhin in das Unterstützungsprogramm aufgenommen wurden.

Die headmen der einzelnen Dorfgemeinschaften sind zudem bezüglich der Identifikation und Rekrutierung von Freiwilligen von großer Bedeutung (vgl. GD / Sim). Dabei bleibt fraglich, inwieweit diese als Freiwillige bezeichnet werden können, oder ob sie vielmehr der Weisungsbefugnis der lokalen Autoritäten unterliegen. Jedoch kommt hierbei den local leaders die Funktion der Identifikation und gewisser Maßen auch der Tauglichkeitsprüfung der Freiwilligen zu, wie der folgende Gruppendiskussionsauszug von einem Treffen mit Gemeindemitgliedern und einer NGO-Vertreterin verdeutlicht:

Patricia [GCA]: Ahm, they said that in the, in this community, after they had that meeting, Erica Zamundi [GCA-Mitarbeiterin] had another meeting with the headmen to ask them to identify people that they felt can work towards care giving.

Aston [CSA]: That's right.

Patricia [GCA]: So, it's after this same meeting, that these care givers were chosen, particularly to identify vulnerable children and people who are affected by the HIV and AIDS pandemic. So it was after this same, this same five days meeting, that Erica Zamundi was told to come back in this community to meet the headmen, because they are the people that know. For example, if I am a headman over ‒ I am a headman of this surrounding, I'll be able to know who stays there, who stays there and who stays there. And who in these particular households can be able to help out in terms of voluntary work. So Erica Zamundi came back here to meet the headmen and to request them to give the names of the care giver, of the people that they feel can do care giving work.

I: Mhm. And they also had to volunteer? Patricia [GCA]: Yes.

Aston [CSA]: Yes.

I: The headmen couldn't tell them?

Patricia [GCA]: No. The headmen would just call people: Eh, here, there is a meeting. Global Child Aid is here, they want people who are going to do care giving work. And then, from among themselves, they are going to volunteer: OK, I volunteer, I volunteer, I volunteer. And as a headman, I am going to write the names of all those people who have volunteered and then submit to Erica Zamundi, so that's how they were identified (GD / Sim  / 2 f.).

Die headmen der einzelnen Gemeinden werden von der NGO also aktiv in die Identifikation und Rekrutierung von Freiwilligen einbezogen, da sie die Personen sind, die einerseits die Menschen in ihren Gemeinden kennen und andererseits über die Autorität verfügen, diese Menschen für die Arbeit mit der NGO mobilisieren zu können. Dabei kommt ihnen noch eine weitere wichtige Funktion zu. "Through the Kebele[2] leaders expectations have been minimized and volunteerism increased" (R / Ä / 13). So können die lokalen Anführer dazu beitragen, eine zu hohe Erwartungshaltung der Freiwilligen zu verhindern und gleichzeitig die Anzahl der Freiwilligen zu erhöhen.

Wie in einer Feldnotiz festgehalten, lässt sich die Bedeutung der traditionellen Führer für die Projekte wie folgt zusammenfassen: "Getting chiefs on board is very important, since they are able [to] influence people easily" (P2 / 16). Die traditional leaders, die gelegentlich als "higher authorities" (P2 / 15) bezeichnet werden, verfügen über einen nicht zu unterschätzenden Einfluss auf die Gemeindemitglieder. Ihnen kommt damit und mit ihrer Autorität verbunden die Rolle der Gerichtsbarkeit zu. Es ist daher für die NGO sehr hilfreich, die traditionellen Führer und insbesondere die chiefs für eine Zusammenarbeit zu gewinnen. Im Gegenzug dazu werden zusätzlich die Gefahren thematisiert, die von einer Beteiligung der chiefs an den Projekten ausgehen kann. So wird darauf verwiesen, dass sie den Gemeindemitgliedern gegebenenfalls durch negatives Verhalten nicht mit gutem Beispiel vorangehen könnten, sie zudem aber je nach Region und Auslegung schlichtweg als zu einflussreich angesehen werden und daher bevorzugt eine Funktion als externe Mediatoren einnehmen sollten, wie das folgende Beispiel aus Sambia zeigt:

In this area, the headmen and chief are not members of the CSA, since they are rather seen as external powers. If they would be chairmen of the groups they would take them over through their authority, and this is not as it should be. They rather act as external conflict managers (R / S / 3).

Der soeben beschriebene Einfluss der chiefs auf die Gemeindegruppen legt nahe, dass hinsichtlich der lokalen Projektpartnerschaften auch nur schwerlich von rein zivilgesellschaftlichen Gruppierungen gesprochen werden kann (vgl. Neubert 2011).

Die traditionellen Führer bieten außer dem grundsätzlichen Zugang zu den Gemeinden einen Zugang zu Öffentlichkeit innerhalb der Gemeinden. So können sie Versammlungen einberufen und der NGO eine Bühne zur Selbstrepräsentation bieten. Neben der Einberufung für Treffen zwischen der NGO und den Gemeindemitgliedern können die lokalen Führer Redezeit für Gemeindeorganisationen bei Gemeindeversammlungen einräumen und ihnen dadurch ein Podium oder eine Diskussionsplattform bieten (vgl. z. B. R / K / 2). Den traditionellen Führern kommt außerdem eine unterstützende Funktion zu. Neben ihrer Autorität sind sie auch für das Wohlbefinden ihrer Gemeinden zuständig. So werden sie als ›Helfer in der Not‹ gesehen, die mit finanziellen Mitteln aushelfen oder diese an Gemeindegruppen weiterleiten können (vgl. z. B. GD / IPA2 VCO; R / U / 12). Ein Gemeindegruppenmitglied formuliert den strukturellen Einbezug der traditionellen Führerschaft durch die NGO folgendermaßen:

Gemeindemitglied: Global Child Aid did not leave anybody outside. Global Child Aid brought in the chief, for the sake of his people, Global Child Aid brought in the headmen, who are also caring for the people. Even the councillor is there. So whatever is being undertaken now, is something well-known by the chief, by the headmen, by the councillor, and these people are all giving all the support that they can afford to give (GD / Sim / 17).

Die NGO habe demnach niemanden außen vor gelassen und den chief zum Wohle der Menschen in seinem Gebiet mit einbezogen, ebenso wie die headmen der verschiedenen Dörfer. Zudem wurden die councillors, also in diesem Fall die staatlichen Angestellten auf der Gemeindeebene in die Organisation eingebunden. Das Resultat ist, so das Gemeindemitglied weiter, dass die lokalen Autoritäten sehr gut über die Vorgänge in den Gemeinden unterrichtet wären und sie diese ihren Möglichkeiten entsprechend unterstützen würden. Folglich scheint der Einbezug der ›lokalen Führerschaft‹ also nicht lediglich in der Zugangsgenehmigung und der Achtung von traditionellen Strukturen zu bestehen, sondern auch um darüber hinaus eine Verbindung zu den Menschen und den Projekten herzustellen und zugleich deren Förderung sowie die Ausübung der Fürsorgepflichten der traditionellen Führer sicherzustellen.

  • [1] Die im Englischen gebräuchliche Bezeichnung der government representatives und der government structures wird hier mit den Begriffen „staatliche Angestellte“ und „staatliche Strukturen“ übersetzt, da eine wörtliche Übersetzung in ›Regierungsvertretende‹ zu Missverständnissen führen könnte
  • [2] Eine kebele ist die kleinste politische Verwaltungseinheit in Äthiopien
 
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