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2. Externalitäten als Auslöser eines Marktversagens

Auch wenn Märkte als gewöhnlicherweise effizient angesehen werden, wird sich kaum ein Ökonom finden, der jedes wirtschaftspolitische Problem durch eine vollständige Marktliberalisierung lösen möchte. Vielmehr konzentriert sich die Wohlfahrtsökonomik auf die Frage, unter welchen Bedingungen ein Markt nicht zu einer effizienten Ressourcenallokation führt. Diese Fälle werden als Marktversagen bezeichnet. Zu einem solchen Versagen kommt es beispielsweise, wenn Marktteilnehmer Marktmacht erlangen und Kontrolle über Angebot oder Nachfrage von Gütern ausüben können.

Von besonderer Bedeutung wird im Folgenden das Problem von Externalitäten sein. Hierbei handelt es sich um externe Effekte von Markttransaktionen, die den Nutzen Unbeteiligter positiv oder negativ beeinträchtigen. Schließt beispielsweise jemand einen Stromlieferungsvertrag mit einem Kohlekraftwerksbetreiber ab, so reflektiert der Preis, unter dem die Parteien zu einem Vertragsabschluss kommen, regelmäßig noch nicht die Schäden der Umweltverschmutzung, die bei der Erzeugung des Stroms anfallen. So ist es möglich, dass eine Transaktion zu negativen externen Effekten führt, deren Nutzenverluste die Nutzenzugewinne der Transaktionsparteien übersteigen.

Im Ergebnis kommt es durch eine solche Transaktion nicht zu einer ParetoVerbesserung, sondern zu einer Verschlechterung der Ressourcennutzung, d.h., die Nachfrage nach umweltschädigendem Strom zu hoch ist. Würde die Umweltverschmutzung in die Transaktion mit einbezogen, indem zum Beispiel dem Kraftwerksbetreiber eine Steuer in der Höhe der von ihm verursachten Schäden auferlegt wird, so würde sich der Angebotspreis für seinen Strom verteuern und die Nachfrage zurückgehen. Im Extremfall würden Transaktionen mit schädigender externer Wirkung völlig unterbunden.

Auch positive Externalitäten führen zu einem Marktversagen. Diese Aussage mag zunächst verwundern, da bei positiven Externalitäten das Nutzenniveau transaktionsexterner Parteien nicht etwa verschlechtert, sondern verbessert wird. Jede solche Transaktion führt also nicht nur zu einer Besserstellung der Transaktionsparteien, sondern nützt auch mindestens einer dritten Partei. Dies ist beispielsweise bei öffentlichen Gütern (public goods) der Fall. Öffentliche Güter im Sinne der Ökonomik zeichnen sich durch zwei wesentliche Eigenschaften aus, die die Art des Austauschs in einem Markt wesentlich beeinflussen:

(1) keine Rivalität im Konsum: Der Konsum des Gutes durch eine Person vermindert nicht den Nutzen des Gutes für eine andere Person.

(2) fehlende Ausschließbarkeit: Es ist nicht oder nur zu prohibitiv hohen Kosten möglich, jemanden von der Nutzung des Gutes auszuschließen.

Ein Beispiel für ein öffentliches Gut ist die Straßenbeleuchtung. Sie kann von mehreren Personen gleichzeitig genutzt werden, ohne dass eine Mehrnutzung einer Person die Möglichkeit der Nutzung durch eine andere beeinträchtigt. Weiterhin wäre es wirtschaftlich nicht möglich, den Nutzen beleuchteter Straßen nur bestimmten Personen zukommen zu lassen und alle anderen von der Nutzung auszuschließen. Beide Eigenschaften führen dazu, dass ein Markt die Straßenbeleuchtung nicht in einem effizienten Umfang gewährleisten kann. In einer theoretisch vollständig effizienten Ressourcenallokation würden Straßenlaternen überall dort errichtet, wo der Nutzen der Beleuchtung für die Straßennutzer die Kosten der Errichtung und des Betriebs übersteigt. Der Ausbau müsste nur dann verändert werden, wenn sich die Intensität der Nutzung einer Straße oder die Kosten der Beleuchtung ändern.

Dieses theoretische Optimum ist aber aufgrund der fehlenden Ausschließbarkeit nicht erreichbar. Private Anbieter würden nur dann Straßenlaternen errichten, wenn sie für ihren Ressourceneinsatz eine Kompensation erhielten. Dafür müssten alle Nutzer, die von der Straßenbeleuchtung profitieren, im Vorfeld eine Transaktion mit den Anbietern schließen. Die Nutznießer der Straßenbeleuchtung würden aber antizipieren, dass sie aufgrund der fehlenden Ausschließbarkeit der Beleuchtung auch dann von ihr profitieren könnten, wenn sie nicht an einer solchen Transaktion beteiligt wären. Letztlich wären also Anbieter nicht oder in nicht ausreichendem Umfang bereit, in den Ausbau der Straßenbeleuchtung zu investieren, da die Errichtungs- und Betriebskosten uneinbringbar wären. Ein Marktversagen wäre die Folge. Bei öffentlichen Gütern führen also positive Externalitäten dazu, dass Dritte erst gar nicht Transaktionspartei sein wollen. Das Marktversagen bei positiven Externalitäten besteht also im Gegensatz zu negativen Externalitäten nicht in einer zu hohen Zahl von Transaktionen mit negativer externer Wirkung, sondern in einer zu geringen Zahl von Transaktionen mit positiver externer Wirkung.

3. Regulierung und der Pigou-Ansatz

Wie kann ein solches Marktversagen behoben oder zumindest gemildert werden, um zu einer effizienteren Ressourcenallokation zu gelangen? Der gängigen neoklassischen Lehrmeinung zufolge kann ein Marktversagen häufig durch einen staatlichen Eingriff in das Marktgeschehen korrigiert werden. Grundsätzlich stünden für das Externalitätenproblem dann zwei Handlungsoptionen zur Verfügung:

Regulierung: Der Staat kann Gesetze erlassen, die unerwünschtes Verhalten verbieten beziehungsweise erwünschtes Verhalten zur Pflicht erheben. Problematisch ist hierbei, dass eine Aktivität, die negative Externalitäten verursacht, häufig nur gänzlich unterbunden, nicht aber auf ein effizientes Maß zurückgeführt werden kann. Würde beispielsweise jeglicher Schadstoffausstoß verboten, so wäre kaum eine industrielle Produktion möglich. Es müsste also stets ein gewisses Toleranzniveau erlaubt sein.

Pigou-Steuern und Subventionen: Durch gezielte Lenkungsabgaben und Subventionen kann der Staat das Verhalten der Marktteilnehmer beeinflussen, ohne den Marktmechanismus völlig auszuschalten. Die Höhe der Steuer beziehungsweise der Subvention müsste dabei möglichst genau der Höhe der Externalität entsprechen. Verursacht ein Produzent zum Beispiel Waldschäden, so müsste die ihm auferlegte Steuer genau den Kosten der notwendig werdenden Wiederaufforstung entsprechen. Die von ihm verursachten Schäden würden also in seine Kostenkalkulation internalisiert. Das letztlich auftretende Schadensausmaß wäre dann effizient und die dann noch auftretenden Schäden könnten durch den Staat ausgeglichen werden.

Der Pigou-Eingriff wird von Ökonomen als marktbasierte Lösung meist bevorzugt. Mit Steuern und Subventionen kann das Ausmaß der Externalitäten frei skaliert werden. Zudem werden Anreize gesetzt, positive Externalitäten zu erzeugen und negative Externalitäten zu reduzieren. Diese Anreize sind dabei individuell auf den jeweiligen Akteur abgestimmt. Ein Produzent wird im Falle geringer Vermeidungskosten negative Externalitäten möglicherweise auf Null reduzieren. Bei einer Regulierung bestehen aber unterhalb des Toleranzniveaus keine Anreize, die negative Externalität weiter zu reduzieren.

 
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