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2 Die Soziale Stadt als neue ‚Quartiers'politik

Der im Rahmen der Sozialen Stadt erprobte integrierte Politikansatz greift auf in den 1970er Jahren erarbeitete Quartiersansätze zurück, die über nationale Grenzen und Politiken durch Europa diffundierten, was Parallelen etwa zu Frankreichs Politique de la Ville (Weber 2012) oder zu Italiens Contratti di Quartiere (Mössner 2009) erklärt. Auch in England (Wallace 2001, Lawless 2006) oder den Niederlanden (Beaumont/Musterd 2005, Musterd/Ostendorf 2008) sind zuvor schon ähnliche Ansätze diskutiert und institutionalisiert worden.

In Deutschland liegen die Anfänge dieser sog. integrierten Stadtentwicklungspolitik auf der Länderebene. Es waren insbesondere die Bundesländer Hamburg und Nordrhein-Westfalen, die integrierte Handlungskonzepte zur Vermeidung und – wie es damaliger Sprachgebrauch war – zur „Bekämpfung“ von Armut und Ausgrenzung etablierten. So orientierte sich der Hamburger Senat spätestens seit Beginn des Jahres 1992 an einer Politik, die „sich nicht als Teil einer Sozialpolitik versteht, sondern unter dem Titel ‚Soziale Stadtentwicklung' versucht, die räumlichen Auswirkungen gesellschaftlicher Prozesse zu erreichen“ (Alisch 1999: 153). Es galt als überparteilicher Konsens, eine „Grossstadtstrategie“ für Hamburg zu entwickeln und über eine „ganzheitliche Betrachtung von Wohngebieten“ (ebd.: 154) den Folgen von sozialer Ausgrenzung und Segregation zu begegnen und die schwierigen Lebenslagen der Bewohnerinnen und Bewohner dieser Quartiere, insbesondere über die Bereitstellung von Wohnraum, Aufwertungen des Wohnumfeldes, Verbesserung der materiellen, Bildungs- und Arbeitssituation – also ihrer Lebensumstände – zu verbessern (Alisch 1999: 154).

Diese ersten Schritte verliefen allerdings weniger vielversprechend. Die politischen Massnahmen konzentrierten sich immer noch sehr stark auf bauliche und sozial-administrative Massnahmen. Den Projekten fehlte gemäss damaliger Einschätzung langfristige Perspektiven, ein begleitendes Instrumentarium der Erfolgskontrolle und ein ausschlaggebend in das Quartier eingebettetes Quartiersmanagement. Drei Faktoren, die später für eine erfolgreiche Quartierspolitik genannt werden (Alisch 1999: 157) und die in der Folge durch die Hamburger Programme entwickelt werden sollten. Sie sind ansatzweise auch heute noch in der Politik der Sozialen Stadt wiederzufinden. Ab 1994 lancierte der Hamburger Senat das Programm „Armutsbekämpfung – Zusätzliche Massnahmen gegen Armut als Bestandteil sozialer Stadtentwicklung“, mit dem der Fokus einmal mehr von der klassischen städtischen Sozialpolitik hin zu Quartiersansätzen gerichtet wurde.

In zunächst acht Hamburger Stadtvierteln wurden neue Verfahrensansätze erprobt, die sich auf Aspekte der Behördenkooperation, Bürgerbeteiligung und Förderung der lokalen Wirtschaft fokussierten. Ähnliche Entwicklungen wie in Hamburg fanden sich auch im grössten Bundesland Deutschlands NordrheinWestfalen (Krummacher et al 2003), in dem seit dem Jahr 1993 das Programm

„Stadtteile mit besonderem Erneuerungsbedarf“ umgesetzt wurde. Auch diese Vorläufer waren grundsätzlich top-down ausgerichtet, verfolgten aber einen partizipativen Ansatz, der den Bewohnerinnen und Bewohnern allerdings nur in den wenigsten Fällen mehr Mitspracherechte einräumte und sie nur am Rande der Planungen in Entscheidungsfindungsprozesse miteinbezog.

Das zunächst als Anregung der ArgeBau, der Arbeitsgemeinschaft der in der Bundesrepublik für Städtebau, Bau- und Wohnungswesen zuständigen Minister und Senatoren der Bundesländer, vorgeschlagene Programm „Soziale Stadt“ (Krummacher et al. 2003: 57) wurde im Jahr 1999 unter dem Namen

„Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – Die soziale Stadt“ in zunächst 123 Städten und Gemeinden umgesetzt. Den Hintergrund dieser neuen quartiersbezogenen Politik bildet nicht zuletzt ein Wechsel in der nationalen Regierung, als nach langjähriger Amtszeit des damaligen CDU-Kanzlers Helmut Kohl erstmals wieder eine SPD geführte Koalition unter damaligem Kanzler Gerhard Schröder in den Bundestag einzog. Das Programm war zuvor schon Teil der Koalitionsvereinbarung zwischen der SPD und dem Koalitionspartner Bündnis 90/die Grünen.

Zu Beginn des Programms „Soziale Stadt“ wurde ein Mix aus investiven und nicht-investiven Massnahmen auf Quartiersebene definiert. Während es auf der einen Seite darum ging, die vergleichsweise hohe Jugend- und Langzeitarbeitslosigkeit in ausgewählten Quartieren zu verringern, die soziale Ausgrenzung vor allem älterer Bewohner und Bewohnerinnen abzuwenden und die Integration ethnischer Minderheiten zu ermöglichen, sollten auf der anderen Seite physische Mängel der Quartiere behoben werden, die in erster Linie das Wohnumfeld und den Zustand der Wohnungen betrafen (Becker et al 2002). Finanzielle Ressourcen sollten dabei auf bestimmte räumliche Einheiten, die sich oftmals an administrativen Grenzen orientierten, begrenzt werden.

Ein weiterer Schwerpunkt lag darin, die in diesem Gebiet wirkenden Institutionen untereinander besser zu vernetzen und Beteiligungsformen für die Anwohnerinnen und Anwohner zu entwickeln. Kernstück dieser Arbeit sollte ein vor Ort tätiges Quartiersmanagement sein. Durch das Bund-Länder-Programm Soziale Stadt wurde eine integrierte Politik erstmals strikt auf Quartiersgrenzen reduziert.

Bedenkt man, dass zu gleicher Zeit viele deutsche Kommunen ihren kommunalen Wohnungsbestand privatisierten und veräusserten, wird deutlich, dass dem Programm nicht auf allen Politikebenen zugearbeitet wurde, sondern oftmals zeitgleich konträre kommunale Entscheidungen gefällt wurden. Zusätzlich zu eher explorativen Ansätzen zur Verbesserung der Lebenslagen der Bevölkerungen vor Ort, startete das Programm in einem Umfeld neoliberaler Neuorientierung kommunaler Politik, in dem sich die Durchsetzung partizipativer Ansätze und die Kollaboration mit nun multinationalen Wohnungsunternehmen schwieriger gestalten sollte. Die Diskrepanz allein dieser beider Entwicklungen wirft Fragen nach dem politischen Umfeld auf, in dem sich das Programm Soziale Stadt etablierte.

 
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