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B Ambulante Sanktionen im Vergleich zwischen europäischen Ländern

In diesem Kapitel wird es zunächst um eine Definition von (ambulanten) Sanktionen gehen, wobei sich eine Verallgemeinerung bei rechtsvergleichender Perspektive insbesondere in Hinblick auf die Abgrenzung zu nicht-strafrechtlicher Reaktion als schwierig erweist. Anschließend findet eine Auseinandersetzung mit dem Begriff „alternative Sanktionen“ statt, der verbreitet anstelle von „ambulanten Sanktionen“ verwendet wird und es wird auf die damit verbundenen Probleme hingewiesen. Dann wird auf die Forschungslage betreffend die Eingriffsintensität von Sanktionen aus der Sicht der Betroffenen eingegangen, die zu berücksichtigen unerlässlich ist, wenn Alternativen zur Freiheitsstrafe aus menschenrechtlicher Perspektive – und nicht etwa aus nur ökonomischen Gründen – thematisiert werden sollen. Leider ergeben sich bei alledem deutlich mehr Fragen als Antworten.

I Ambulante oder nicht-freiheitsentziehende Sanktionen

Zunächst einmal soll nun definiert und abgegrenzt werden, was im weiteren Verlauf der Darstellung unter „ambulanten Sanktionen“ verstanden wird. Eine solche Definition muss insbesondere zwei Aspekte berücksichtigen: Einerseits soll dafür verdeutlich werden, was im vorliegenden Rahmen mit „Sanktionen“ gemeint ist und andererseits gilt es, zwischen ambulanten Sanktionen und solchen Sanktionen zu differenzieren, die einen Freiheitsentzug mit sich bringen. In diesem Zusammenhang werden die Begriffe „ambulant“ und „nicht-freiheitsentziehend“ synonym verwendet.

1 Anknüpfung an strafrechtlich relevantes Verhalten

Auf den ersten Blick zeichnen sich strafrechtliche Sanktionen vor allem dadurch aus, dass sie eine staatlich angeordnete Reaktion auf die Verletzung von Strafrechtsnormen darstellen. Eine solche Definition[1] dürfte auch solche Maßnahmen umfassen, die nicht im Rahmen eines Strafverfahrens getroffen werden, jedoch an die Begehung von Straftaten oder eine Verurteilung für die Begehung solcher anknüpfen. Ein praktisch bedeutsames Beispiel aus Deutschland stellt diesbezüglich die Ausweisung[2] von Drittstaatsangehörigen[3] auf Grund von Straffälligkeit dar. In diesem Zusammenhang lässt sich argumentieren, dass eine Ausweisung als eine strafrechtliche Sanktion fungiert und Drittstaatsangehörige zusätzlich zu jenen Strafnormen belastet, die auch für Deutsche und Unionsbürger sowie Unionsbürgerinnen gelten.[4] Allerdings vertritt die herrschende Meinung in der Wissenschaft in Einklang mit der Rechtsprechung, auch der des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, nach wie vor die Auffassung, es handele sich dabei um eine von der Strafe unterscheidbare, rein präventive Maßnahme der Gefahrenabwehr. Wollte man solchen Abgrenzungsproblemen aus dem Weg gehen, erschiene es sinnvoll, unter Sanktionen nur solche Maßnahmen zu fassen, die im formellen Rahmen eines Strafverfahrens getroffen werden. Bei einer derartigen Eingrenzung der Definition von Sanktionen muss denn jedoch wiederum berücksichtigt werden, dass bestimmte strafrechtsbezogene Maßnahmen so in einem Mitgliedstaat unter den Sanktionsbegriff fallen können, während ihnen ähnliche Maßnahmen in anderen Mitgliedstaaten nicht darunter gefasst werden.

Geht es jedoch nicht nur um eine formelle Abgrenzung, wie sie etwa in den Rahmenbeschlüssen über Sanktionen geboten ist, bei denen dann eine Vollstreckung in einem anderen EU-Staat erfolgen können soll, sondern soll es sich um eher kriminologische Kategorien handeln, die in irgendeiner Weise vergleichbare Inhalte einbeziehen, stellen sich eine Vielzahl weiterer Probleme der Vergleichbarkeit unterschiedlicher Rechtssysteme. Einmal abgesehen davon, dass innerhalb Europas die Vorstellung darüber nicht einheitlich ist, welches Verhalten die Schwelle strafbaren Unrechts erreichen und strafrechtliche Sanktionen als ultima ratio staatlichen Handelns nach sich ziehen soll, gibt es auch bei in allen europäischen Staaten unter Strafe gestellten Delikten, wie etwa Diebstahl, einen unterschiedlichen Umgang damit, ob und wie minimale Normverstöße dann wiederum aus der Strafbarkeit, der Verfolgbarkeit oder der faktischen Strafverfolgung ausgenommen werden. In Litauen geschieht dies etwa über die Definition von bloßem Verwaltungsunrecht („administrative offences“), womit geringfügige Delikte bereits von Anfang an nicht dem Strafrecht unterliegen und somit auch keine strafrechtliche Sanktion nach sich ziehen können. [5] Diese rechtliche Konstruktion steht in Gegensatz zu anderen, wie etwa der in Deutschland, wonach beispielsweise Diebstahl unabhängig vom Wert der gestohlenen Sache oder besonderen Rahmenbedingungen stets eine Straftat darstellt, aber besondere Umstände (z. B. „Haus- und Familiendiebstahl“, „Diebstahl geringwertiger Sachen“) zur Annahme eines absoluten oder relativen Antragsdelikts führen. Im deutschen System setzt die Stellschraube also nicht bei der Frage an, ob es sich um eine Straftat handelt, sondern bei der, ob es eine Strafverfolgung gibt bzw. wer über diese entscheidet. Findet sie statt, dann steht das Sanktionensystem in vollem Umfang zur Verfügung. Weiterhin gibt es davon unabhängig einen Schritt später im Verfahrensverlauf die Möglichkeit der Diversion, etwa in weniger schwerwiegenden Fällen des Diebstahls, einer Einstellung mit oder ohne Auflagen, die zwar häufig bei Ersttaten zur Anwendung kommt, aber keineswegs auf diese beschränkt ist.[6]

Bei einer Eingrenzung des Sanktionenbegriffs, die über die strafrechtliche Relevanz des Verhaltens vorgenommen wird, an das eine staatliche Maßnahme anknüpft, fallen also in den verschiedenen Ländern in unterschiedlichem Umfang Maßnahmen in die Betrachtung hinein oder aus dieser heraus. Die auf der Ebene der Kriminalisierung oder Entkriminalisierung von Verhalten bestehenden Unterschiede dürfen allerdings nicht deswegen ausgeblendet werden, weil sie für die Frage nach Alternativen zu freiheitsentziehenden Sanktionen von entscheidender Bedeutung sind. Es ist nämlich durchaus wichtig festzustellen, ob ambulante Sanktionen in einem bestimmten Staat nur in Fallgestaltungen eingesetzt werden, für die in anderen Staaten das Strafrecht gar nicht erst zuständig wäre. Gerade aus einem solchen Vergleich könnten sich nämlich interessante Schlussfolgerun-gen in Hinblick auf Alternativen nicht nur zu freiheitsentziehenden, sondern zu strafrechtlichen Sanktionen insgesamt ergeben. Die Entkriminalisierung vormals strafbaren Verhaltens ist eine in ihrer Wirkung nicht zu überschätzende Herangehensweise, mit der Alternativen (auch) zur Freiheitsstrafe (aber eben auch zu strafrechtlicher Reaktion insgesamt) umgesetzt werden können. Diesbezüglich unterbreiteten daher beispielsweise in Deutschland vor über zwanzig Jahren Kommissionen in zwei Bundesländern konkrete Vorschläge, die allerdings bis heute nicht umgesetzt worden sind. Während sich materiell-rechtliche Entkriminalisierung im deutschen Strafrecht noch in den 1970er-Jahren finden lässt, ist seit den 1980er-Jahren stattdessen eine enorme Zunahme an Straftatbeständen zu verzeichnen. Entkriminalisierungen finden nun eher auf prozessualer Ebene statt, insbesondere durch das Instrument der Verfahrenseinstellung und nicht selten auch in Verbindung mit prozessualen Absprachen zwischen den Verfahrensbeteiligten. Es lässt sich eine Tendenz feststellen, solche rechtsstaatlich problematischen Ansätze anstelle echter Entkriminalisierung zu wählen, die das Bundesverfassungsgericht allerdings betreffend den Besitz geringer Mengen von Cannabisprodukten ausdrücklich für zulässig erklärt hat.[7]

Zu diesen rechtsstaatlich problematischen Ansätzen gehört auch das Strafbefehlsverfahren, bei dem den Beschuldigten unter Außerachtlassung der Mündlichkeit und Öffentlichkeit des regulären Strafverfahrens ein Urteil per Post mit der Möglichkeit zugestellt wird, innerhalb von zwei Wochen zu widersprechen und in das reguläre Verfahren einzusteigen, was aber gerade Beschuldigten aus ohnehin bereits marginalisierten Bevölkerungsgruppen vielfach nicht gelingt. Nur mit einer materiellen Entkriminalisierung beispielsweise des Erschleichens von Leistungen (Schwarzfahren) wäre es möglich, für die Gruppe derjenigen, die wegen einer Vielzahl solcher Kleinstdelikte tatsächlich noch in nennenswertem Umfang in den Strafvollzug gelangen, häufig mit einer Ersatzfreiheitsstrafe, eine Alternative zur Freiheitsstrafe zu schaffen.[8]

Im Falle rein administrativer Konsequenzen, etwa nach einer materiell-rechtlichen Entkriminalisierung, sind die Grenzen zu einer strafrechtlichen Sanktion allerdings fließend und zudem in unterschiedlichen Rechtssystemen nicht unbedingt vergleichbar. So stellt etwa das Falschparken, anders als die vorsätzliche Benut-zung öffentlicher Verkehrsmittel ohne Fahrschein in Deutschland keine Straftat dar, sondern lediglich eine Ordnungswidrigkeit. Diese wird mit einer Geldbuße geahndet, die der Geldstrafe des Strafrechts zunächst einmal ähnlich sieht. Zudem kann bei Nichtzahlung, zwar nicht wie bei der Geldstrafe eine Freiheitsstrafe als Ersatz vollstreckt werden, es kann aber Erzwingungshaft angeordnet werden, die sich lediglich ihrem gesetzlichen Zweck nach von einer Ersatzfreiheitsstrafe unterscheidet, indem sie die Zahlung nicht ersetzen, sondern dazu dienen soll, diese zu erzwingen. Andererseits bestehen durchaus entscheidende Unterschiede zwischen Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht, insbesondere betreffend die Frage der Eintragung im Bundeszentralregister, die bei Ordnungswidrigkeiten nicht erfolgt. Ein Registereintrag hat für die Betroffenen insbesondere den Nachteil, dass ihnen Wiederholungen bei Gericht stets entgegengehalten werden können und Verurteilungen jenseits einer Ausnahme für einmalige Bagatellen in einem polizeilichen Führungszeugnis aufgelistet sind, was dann etwa Nachteile auf dem Arbeitsmarkt nach sich zieht. Während es also, wie dieses Beispiel zeigen soll, durchaus einen nennenswerten Unterschied macht, ob bestimmte Delikte im Strafrecht oder im Ordnungswidrigkeitenrecht eingestuft werden, können die sich anschließenden Sanktionen in vielfacher Hinsicht dennoch sehr ähnlich sein. In Parallelität zu diesem Beispiel zeigt sich auch in internationalen Vergleichen oftmals, dass sich auf den ersten Blick ähnelnde Sanktionen unterschiedliche Bedeutung haben, während sich zunächst unterschiedlich scheinende Herangehensweisen im Ergebnis nicht selten als ähnlich darstellen. Dies stellt eine vergleichende Betrachtung, die doch ebenso naheliegend wie erstrebenswert ist vor komplexe Probleme, auf die noch einzugehen sein wird.

  • [1] Vgl. u. a. Morgenstern 2002, S. 18
  • [2] §§ 53 ff. Aufenthaltsgesetz
  • [3] Auf EU-Bürger und -Bürgerinnen können Bestimmungen des Aufenthaltsgesetzes erst dann angewendet werden, wenn diesen ihr Freizügigkeitsrecht innerhalb der Europäischen Gemeinschaft aberkannt worden ist, was ebenfalls aufgrund von Straftaten geschehen kann, aber anhand abweichender Kriterien
  • [4] Graebsch 1998, S. 109-123; Beichel 2001; Graebsch 2011, S. 201-205
  • [5] Hierbei ist zu berücksichtigen, dass das Feld des Verwaltungsunrechts in Litauen eine große Anzahl an Tatbeständen umfasst. Viele von ihnen, wie etwa der minder schwere Betrug, minder schwere Fälle von Hooliganismus und geringfügige Umwelt- und Verkehrsdelikte, werden in anderen Ländern als Straftaten aufgefasst. Die Verwaltungsübertretungen ziehen Verwaltungssanktionen nach sich, von denen einige, z. B. die Verwaltungshaft, aber wiederum durchaus einschneidend sein und strafsanktionsähnlichen Charakter haben können
  • [6] §§ 153 ff. StPO
  • [7] BVerfG, 09.03.1994 – 2 BvL 43/92 (u. a.)
  • [8] So erhielten zum Beispiel im Jahr 2009 in Hamburg 4.721 Personen eine Haftstrafe. Im gleichen Jahr wurden in Hamburg 623 Personen wegen Erschleichens von Beförderungsleistungen inhaftiert, wobei die überwiegende Mehrheit dieser Personen eine Ersatzfreiheitsstrafe verbüßten, weil sie nicht in der Lage waren, die Geldstrafe, zu der sie ursprünglich verurteilt worden waren, zu bezahlen (Statistisches Bundesamt 2014; Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg)
 
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