Gegenseitige Anerkennung von Sanktionen in der Europäischen Union

Im Jahr 1964 wurde das Europäische Übereinkommen über die Überwachung bedingt verurteilter oder bedingt entlassener Personen verabschiedet, im Rahmen dessen sich die Vertragsparteien dazu verpflichteten, sich gegenseitig bei der sozialen Wiedereingliederung von Verurteilten zu unterstützen, die die Erlaubnis erhalten haben, den Staat zu verlassen, in dem gegen sie ein mit einem bedingten Aufschub des Strafausspruches verbundener gerichtlicher Schuldspruch oder ein mit Freiheitsbeschränkung verbundenes Urteil ergangen ist, das bedingt ausgesprochen oder dessen Vollstreckung ganz oder teilweise bei der Verurteilung oder später bedingt aufgeschoben worden ist, und neuen Wohnsitz in einem anderen Vertragsstaat unter der Überwachung der Behörden dieses Landes zu begründen. Unter den im Rahmen dieser Studie untersuchten Mitgliedstaaten hat jedoch bislang ausschließlich Belgien das entsprechende Übereinkommen des Europarats ratifiziert.

Die mittlerweile bestehende gegenseitige Anerkennung von Sanktionsanordnungen durch die Mitgliedstaaten der EU, wie sie im Rahmen des Rahmenbeschlusses 2008/947/JI über die Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung auf Urteile und Bewährungsentscheidungen im Hinblick auf die Überwachung von Bewährungsmaßnahmen und alternativen Sanktionen vom 27. November 2008 vereinbart wurde, verdeutlicht die Notwendigkeit einer menschenrechtlichen Perspektive bei Übertragung von Sanktionen von einem System in das andere. Nach diesem Rahmenbeschluss dürfen nämlich ambulante Sanktionen, die in einem EU-Mitgliedstaat angeordnet werden, in irgendeinem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union vollstreckt werden. Damit steht jenseits der Frage, ob methodologische Probleme der Vergleichbarkeit eine Übertragung von Sanktionen zwischen den Staaten der Europäischen Union zulassen, faktisch fest, dass eine solche Übertragung stattfinden kann. Letzteres erfordert jedoch nicht nur wenigstens ein grundsätzliches Verständnis des jeweiligen Sanktionssystems, sondern zumindest auch die verlässliche Garantie von gemeinsamen menschen- rechtlichen Mindeststandards in der Sanktionspraxis und den Rechtsystemen aller Mitgliedstaaten.

Nach den Regelungen eines weiteren Rahmenbeschlusses, der Europäischen Überwachungsanordnung, gelten diese Grundsätze auch für den Bereich der Untersuchungshaft und deren ambulante Alternativen.^[1] Aus Sicht der Europäischen Kommission stellen die beiden genannten Rahmenbeschlüsse – in Verbindung mit dem Rahmenbeschluss über die gegenseitige Anerkennung von Urteilen in Strafsachen, durch die eine freiheitsentziehende Strafe oder Maßnahme verhängt wird und welcher eine Überstellung von Gefangenen erlaubt

^[2] – ein kohärentes und zusammenhängendes Regelwerk dar. Die drei Rahmenbeschlüsse zielen gemeinsam darauf ab, die Anwendung von Haftstrafen, die die Beschränkung der persönlichen Freiheit mit sich bringen, zu reduzieren. Wie die Kommission in der Vergangenheit mehrmals angemerkt hat, können die Überbelegung von Gefängnissen und schlechte Haftbedingungen das gegenseitige Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten untergraben und so die wesentliche Voraussetzung für justizielle Zusammenarbeit in dem angestrebten Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts behindern.^[3] Der Kommission zufolge repräsentieren die drei Rahmenbeschlüsse daher eine Reaktion auf die Tatsache, dass europäische Gerichte jedes Jahr gegen zehntausende Unionsbürger, die wegen mutmaßlicher Straftaten in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union verfolgt oder verurteilt werden, Untersuchungshaft anordnen, weil diese ihren Wohnsitz nicht in diesem Land haben und daher Fluchtgefahr angenommen werde. Demgegenüber erhielten Beschuldigte, die ihren Wohnsitz in demselben Mitgliedstaat hätten, in dem ermittelt werde, oftmals weniger einschneidende Überwachungsmaßnahmen wie polizeilichen Meldeauflagen oder Reisebeschränkungen. Daher sollen die Rahmenbeschlüsse als „ein Paket schlüssiger und sich ergänzender Rechtsvorschriften gesehen werden, welche die Frage des Freiheitsentzugs von Unionsbürgern in einem andern Mitgliedstaat angehen und potenziell zu einer Verringerung der Untersuchungshaft bzw. zur Erleichterung der sozialen Wiedereingliederung von Straftätern im grenzüberschreitenden Kontext führen können“.^[4] Insoweit die Europäische Überwachungsanordnung auch auf den Ersatz von Haftstrafen durch ambulante Sanktionen abzielt, ist sie für den Betrachtung im Rahmen dieser Studie von Belang, wenngleich wir uns vorliegend nicht direkt mit Untersuchungshaft auseinandergesetzt haben. Interessanterweise erkennt auch die Kommission hier jedoch eine gewisse Verbindung zwischen den Rahmenbeschlüssen zur Europäischen Überwachungsanordnung und dem Rahmenbeschluss über Bewährungsmaßnahmen und alternative Sanktionen: „Wurde die beschuldigte Person während des Ermittlungsverfahrens bereits auf der Grundlage einer Europäischen Überwachungsanordnung zurückgesandt und hat sie gezeigt, dass sie die ihr für die Dauer des Ermittlungsverfahrens auferlegten Auflagen einhält, wird der Richter selbstverständlich eher geneigt sein, (anstelle des Freiheitsentzugs) alternative Sanktionen zu verhängen, die anschließend im Ausland vollstreckt werden können.“^[5] Es fehlt an empirischen Nachweisen betreffend das Gewicht von Entscheidungen während des Vorverfahrens, insbesondere zu der Frage, ob die Anordnung von Untersuchungshaft Auswirkungen auf das spätere Strafurteil hat.^[6] Die Relevanz von Entscheidungen während des Ermittlungsverfahrens ergibt sich jedoch nicht nur aus praktischen Erfahrungen, sondern auch aus den grundsätzlichen rechtlichen Anforderungen, d. h. vor allem dem Gebot der Verhältnismäßigkeit. So dürfen gegen eine beschuldigte Person, die bereits unter Beweis gestellt hat, dass sie sich an die ihr auferlegten Bedingungen und Weisungen während des Ermittlungsverfahrens hielt, obwohl sie den Staat verlassen durfte, in dem es durchgeführt wurde, keine freiheitsentziehenden Sanktionen aufgrund der Erwartung verhängt werden, dass sie sich ambulanten Sanktionen entziehen werde, welche in einem anderen Mitgliedstaat durchgeführt würden. Dieses Beispiel führt wegen der Notwendigkeit, den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in den Vordergrund zu stellen, einmal mehr die Notwendigkeit einer Perspektive vor Augen, die auf rechtliche Mindeststandards abstellt.

Rahmenbeschlüsse sind zwar nicht unmittelbar rechtlich verbindlich, jedoch müssen sie in das nationale Recht der Mitgliedstaaten umgesetzt werden. Sie haben allerdings schon vor ihrer Umsetzung einen gewissen Einfluss, da die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet sind, angemessene Maßnahmen zur Durchsetzung von EU-Recht zu treffen.^[7] Dies geschieht durch die Auslegung von nationalem Recht im Einklang mit dem EU-Recht.^[8] Trotz der Fristen für die Umsetzung der drei Rahmenbeschlüsse mit Ablauf am 5. Dezember 2011 (Überstellung von Gefangenen), am 6. Dezember 2011 (Bewährungsstrafen und alternative Sanktionen) und am 1. Dezember 2012 (Europäische Überwachungsanordnung) haben bisher erst 18 Mitgliedstaaten den Rahmenbeschluss zur Überstellung von Gefangenen, 14 Mitgliedstaaten den Rahmenbeschluss zu Bewährungsstrafen und lediglich 12 Mitgliedstaaten den Rahmenbeschluss zur Europäischen Überwachungsanordnung umgesetzt. In den in der vorliegenden Studie untersuchten Mitgliedstaaten wurden der Kommission lediglich aus Belgien Umsetzungsgesetze gemeldet, allerdings auch hier nur zu den Rahmenbeschlüssen über die Überstellung von Gefangenen und zu den Bewährungsstrafen und alternativen Sanktionen, nicht jedoch bezüglich des Rahmenbeschlusses zur Europäischen Überwachungsanordnung. Dieser Umstand ist insbesondere im Falle Deutschlands erstaunlich, da die BRD, zusammen mit Frankreich die Verabschiedung des Rahmenbeschlusses zu Bewährungsstrafen und alternativen Sanktionen initiiert hatte.^[9]Als Teil des gemeinschaftlichen Besitzstandes müssen die Rahmenbeschlüsse umgesetzt werden und entfalten zumindest im Hinblick auf die zu erzielenden Resultate eine rechtliche Bindungswirkung, wobei die Mitgliedstaaten bei der Auswahl der Form und Methode der Umsetzung frei sind. Ein am 5. Februar 2014 veröffentlichter Bericht der Kommission zur Umsetzung der Rahmenbeschlüsse weist auf die Möglichkeit der Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Ablauf des 1. Dezember 2014 hin. Gemäß Artikel 258 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union kann die Kommission den Europäischen Gerichtshof anrufen, nachdem die Mitgliedstaaten Gelegenheit dazu hatten, eine begründete Stellungnahme zur Sache abzugeben und die von der Kommission gesetzte Frist hierzu erfolglos verstrichen ist. Bezüglich der besagten Rahmenbeschlüsse könnten sich die Mitgliedstaaten jedoch auf die Tatsache berufen, dass diese vor dem Lissabon-Vertrag in Kraft getreten sind und von ihrem Optionsrecht bezüglich vor dem Vertrag erlassenen Entscheidungen Gebrauch machen. ^[10] Der mittlerweile von der Bundesregierung vorgelegte Gesetzesentwurf^[11] setzt gerade die Europäische Überwachungsanordnung nicht mit um.^[12]

Abgesehen von der Umsetzung der Rahmenbeschlüsse in das nationale Recht eines Mitgliedstaates spielt die Frage der faktischen Umsetzung eine ebenso wichtige Rolle. Eine vorläufige Evaluation, die eingeschränkte Angaben von nur drei Mitgliedstaaten beinhaltet, hat aufgezeigt, dass zwar schon Überstellungen von Gefangenen stattfinden, jedoch noch kein Austausch in Bezug auf ambulante Sanktionen stattgefunden hat. Die Kommission erachtet diesen Umstand aus zwei Gründen als problematisch: einerseits können Mitgliedstaaten, die die Rahmenbeschlüsse rechtzeitig in ihr nationales Recht umgesetzt haben, von den Regelungen in konkreten Fällen keinen Gebrauch machen, solange im anderen Mitgliedstaat noch keine Umsetzung erfolgt ist.^[13] Auf der anderen Seite führt die mangelnde Harmonisierung dazu, dass die angestrebte Reduzierung von Inhaftierungen in Fällen mit grenzüberschreitendem Kontext nicht erreicht werden kann. Solange es nämlich möglich ist, einen Straftäter an einen anderen Mitgliedstaat zu überstellen, wenn dieser eine Haftstrafe verbüßt, jedoch nicht, wenn es um die Vollstreckung einer ambulanten Sanktion geht, dann kann das Ziel des Ersatzes von Freiheitsstrafen durch ambulante Sanktionen offensichtlich nicht realisiert werden.

Die vorläufige Evaluation der wenigen Mitgliedstaaten, die die Rahmenbeschlüsse rechtzeitig umgesetzt haben, zeigte zudem Mängel bezüglich der Rolle der betroffenen Personen. Aus einer menschenrechtlichen Perspektive ist es schon zu beanstanden, wenn ein Gefangener ohne seine Zustimmung an einen anderen Mitgliedstaat überstellt wird. Dies trifft vor allem auf Entscheidungen im Zusammenhang mit einer Abschiebung zu. Daher ist umso erstaunlicher, dass die ersten Umsetzungsgesetze der Kommission zufolge keine Klarstellung bezüglich der drei einschränkenden Umstände im Sinne des Artikel 6 des Rahmenbeschlusses zur Überstellung von Gefangenen enthalten, unter deren Voraussetzung eine Überstellung auch ohne Zustimmung zulässig sein soll (u. a. im Falle einer geplanten Abschiebung). Enthalten die Umsetzungsgesetze jedoch keine klaren Ausführungen hinsichtlich dieser Ausnahmen, so ist die Wahrscheinlichkeit hoch, dass die generelle Notwendigkeit der Zustimmung durch den Gefangenen in der Rechtspraxis des jeweiligen Mitgliedstaates ignoriert wird. Die Kommission fordert in diesem Zusammenhang zumindest die Einführung von nationalen Normen, die die Verpflichtung des Staates verdeutlichen, die Meinung der betroffenen Person zu berücksichtigen. So sollten Betroffene zuvor informiert und ihnen daraufhin die Möglichkeit gegeben werden, Stellung zu nehmen, welche dann in der Überstellungsentscheidung berücksichtigt werde. Die Kommission betont hierbei, dass der Rahmenbeschluss zu Bewährungsstrafen und alternativen Sanktionen immer die Zustimmung der betroffenen Person erfordere. Wenngleich bei Rückkehr der Person in den Vollstreckungsstaat keine explizite Zustimmung erforderlich ist, wird diese Zustimmung bei einer Rückkehr in den Herkunftsstaat konkludent angenommen. Die Beachtung des Willens der Betroffenen muss demnach Eingang in die nationalen Umsetzungsgesetze finden. Die bereits existierenden Umsetzungsgesetze werden diesen Anforderungen allerdings nicht gerecht. Anhand dieses Beispiels wird daher umso deutlicher, wie wichtig die Formulierung, Umsetzung und vergleichende Evaluation von Menschenrechtsstandards in diesem Feld ist.

Nach dem Rahmenbeschluss über Bewährungsstrafen und alternative Sanktionen müssen die Mitgliedstaaten in ihrem Sanktionsrecht zumindest jene Bewährungsmaßnahmen und alternativen Sanktionen vorsehen, die in Artikel 4 Abs. 1 des jeweiligen Rahmenbeschlusses aufgeführt sind. In diesem Kontext hofft die Kommission auf eine Förderung und Angleichung von Haftalternativen in den verschiedenen Mitgliedstaaten als positivem Nebeneffekt dieser Regelung. Die vorläufige Evaluation der bestehenden Gesetze zeigt jedoch, dass einige Mitgliedstaaten, darunter auch Bulgarien, noch nicht einmal alle obligatorischen Maßnahmen eingeführt haben.^[14] Auch dieser Umstand behindert die Erreichbarkeit des Ziels, ambulante Sanktionen gegenüber dem Freiheitsentzug vorrangig anzuwenden. Zudem hebt dieses Beispiel erneut die Notwendigkeit hervor, bei dem Vergleich nationaler Vorschriften über ambulante Sanktionen menschenrechtliche Mindeststandards als Maßstab zu nehmen, da offenbar selbst in Anbetracht eines gemeinsamen Verständnisses der EU-Mitgliedstaaten, wie es sich in den Rahmenbeschlüssen ausdrückt, die vollständige Beachtung der Menschenrechte der betroffenen Personen nicht garantiert ist.

[1] Rahmenbeschluss 2009/829/JI des Rates vom 23. Oktober 2009 über die Anwendung – zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union – des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung auf Entscheidungen über Überwachungsmaßnahmen als Alternative zur Untersuchungshaft (AblEU 2009 L 294 v. 11.11.2009, S. 20-40) – Europäische Überwachungsanordnung
[2] Rahmenbeschluss 2008/909/JI des Rates vom 27. November 2008 über die Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung auf Urteile in Strafsachen, durch die eine freiheitsentziehende Strafe oder Maßnahme verhängt wird, für die Zwecke ihrer Vollstreckung in der Europäischen Union (AblEU 2008 L 327 v. 04.12.2008,
S. 27-46) – Überstellung von Gefangenen
[3] Grünbuch zur Anwendung der EU-Strafrechtsvorschriften im Bereich des Freiheitsentzugs, 14.6.2011 (KOM(2011) 327)
[4] Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Umsetzung der Rahmenbeschlüsse 2008/909/JI, 2008/947/JI und 2009/829/JI über die gegenseitige Anerkennung von Urteilen, durch die eine freiheitsentziehende Strafe oder Maßnahme verhängt wird, von Bewährungsentscheidungen und alternativen Sanktionen und von Überwachungsmaßnahmen als Alternative zur Untersuchungshaft durch die Mitgliedstaaten (COM/2014/57 final) eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:52014DC0057&qid=1401723908855&from=DE Zugegriffen: 2. Juni 2015
[5] Ebda. S. 5
[6] Boone und Herzog-Evans 2013, S. 77
[7] Europäischer Gerichtshof, C-105/03 Pupino, 16. Juni 2005
[8] Zur Anwendung dieses Grundsatzes siehe u. a. OLG Oldenburg, Beschluss vom 03.09.2013, 1 Ausl 132/12
[9] Herrnfeld, Bundesjustizministerium 2010
[10] Morgenstern & Larrauri 2013, S. 131, Fußnote 8
[11] BR-Drs. 24/15 vom 23. Januar.15 umwelt-online.de/PDFBR/2015/ 0024_2D15.pdf Zugegriffen: 2. Juni 2016: Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der internationalen Rechtshilfe bei der Vollstreckung von freiheitsentziehenden Sanktionen und bei der Überwachung von Bewährungsmaßnahmen
[12] Vgl. auch die Stellungnahme der Strafverteidigervereinigungen und des Republikanischen Anwältinnen- und Anwältevereins e. V. zu dem Entwurf unter strafverteidigervereinigungen.org/Material/Stellungnahmen/SN_IRG_Okt2014.pdf Zugegriffen: 2. Juni 2015
[13] Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Umsetzung der Rahmenbeschlüsse (COM/2014/57 final), S. 6 f
[14] Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Umsetzung der Rahmenbeschlüsse (COM/2014/57 final), S. 7 f

Gegenseitige Anerkennung von Sanktionen in der Europäischen Union

Menschenrechtsstandards als Maßstab für den Vergleich von ambulanten Sanktionen in der Europäischen Union

Nationale und europäische Identitäten und politische Unterstützung der Europäischen Union im Kontext der Wirtschafts- und Finanzkrise

Krisenperzeption und Unterstützung der Europäischen Union

Binnenmarkt der Europäischen Union

Gesellschaftspolitik der Europäischen Union

Zukünftige Gestalt der Europäischen Union

Der modifizierte Ansatz: Das Hexagon der Europäischen Konfliktregelungskultur

Gefährdungen der europäischen und innerstaatlichen Solidarität: Zur Ausrichtung des Sammelbandes

Die politische Integration Europas zwischen Friedenssicherung und Verteidigungsfähigkeit – Eine Rekonstruktion der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (1950-1954)