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7.7 Staat und Verwaltung

Malaysia ist der einzige Bundesstaat in Südostasien. Bestrebungen der Kolonialmacht, die verschiedenen Landesteile in der Malaiischen Union unter einem zentralistischen Einheitsstaat zusammenzufassen, wurden vor allem von den Malaien rigoros abgelehnt (vgl. Kap. 7.1). Seit dem Beitritt von Sarawak und Sabah zur Föderation 1963 und dem Austritt von Singapur zwei Jahre danach gibt es 13 Bundesstaaten. Hinzu kommen die drei Bundesterritorien Kuala Lumpur, Labuan und Putrajaya. Letztere haben im Gegensatz zu den Bundesstaaten keine gewählten Parlamente und Regierungen. In Westmalaysia sind unterhalb der Landesebene die Verwaltungsdistrikte angesiedelt, in Borneo heißen sie Verwaltungsgebiete (divisions). Die Verwaltung der Distrikte erfolgt durch die von den Landesparlamenten eingesetzten Gebietskörperschaften (Tennant 1973, S. 355). Deren Regierungsbereich ist von wenigen Ausnahmen abgesehen deckungsgleich mit den Distriktgrenzen. Die 2012 insgesamt 154 Gebietskörperschaften umfassen 12 Stadträte (city councils), 39 Gemeinderäte (municipal council), 96 Distrikträte (district council) und sieben spezielle Kommunalbehörden (special local government) wie beispielsweise die „Putrajaya Corporation“, die das Bundesterritorium Putrajaya verwaltet. Sie bestehen jeweils aus einem Präsidenten und 24 Mitgliedern. Die Gebietskörperschaften besitzen nur Regelungskompetenzen, die explizit in den einschlägigen Gesetzestexten, wie beispielsweise dem „Local Government Act 1976“, niedergeschrieben sind. Hierzu zählen

v. a. das Gesundheitswesen, der Umweltschutz, die Infrastrukturentwicklung und das Sozialwesen (Ibrahim und Abd Karim 2004).

Das hervorstechende Kennzeichen des malaysischen Föderalismus ist der starke Zentralismus. Insbesondere während des Übergangs von der stärker demokratisch geprägten Ordnung vor 1969 zum kompetitiven Autoritarismus seit 1971 haben sich die Zentralisierungsbestrebungen noch verstärkt. So weist der „Index der Regionalen Autonomie“ (RAI) für Malaysia 2010 einen Wert aus, der unter dem Niveau des dezentralisierten Einheitsstaats in Indonesien liegt (Shair-Rosenfield et al. 2014). In der Literatur wird Malaysia daher als „Minimalföderalismus“ (Case 2003, S. 141) charakterisiert.

Dies zeigt sich besonders deutlich in der Fiskalstruktur der malaysischen Föderation. Zwischen 1963 und 2000 variierte der Anteil der Einnahmen des Zentralstaats an den Staatseinnahmen zwischen 77 und 91 % (Jomo und Hui 2002, S. 28; Watts 1999, S. 52). Zudem verfügt Malaysia über ein stark zentralisiertes Steuerregime: Der Anteil der Steuereinnahmen der Zentralregierung an den gesamten Steuereinnahmen im Jahr 2000 betrug 97,4 % (Fjeldstad 2001, S. 8). Steuern dürfen nur von der Zentralregierung oder auf der Basis von Bundesgesetzen erhoben werde. Einnahmen aus direkten Steuern (z. B. Einkommenssteuer, Kapitalgewinnsteuer) oder Zöllen fließen direkt an die Zentralregierung. Den Bundesstaaten bleiben lediglich Einnahmen aus der Vergabe von Holzkonzessionen und Bodenrechten, der Rohstoffförderung sowie dem Anbau verschiedener Agrarerzeugnisse. Jedoch sind selbst diese Einnahmen teilweise vor dem Zugriff der Zentralregierung nicht geschützt. So sicherte sich die Bundesregierung mit der Verabschiedung des „National Petroleum Act 1974“ die Einnahmen aus der Erdölund Erdgasförderung in den Bundesstaten Terengganu, Sabah und Sarawak (Case 2003, S. 132). Als Kompensation erhalten die betroffenen Staaten eine fünfprozentige Förderabgabe. Um die Länderhaushalte zu entlasten und ein ausgeglichenes Budget vorzuweisen, sind einige Bundesstaaten dazu übergegangen, Kompetenzen an die Zentralregierung zurückzugeben, wodurch sich der zentralistische Charakter der malaysischen Föderation weiter verstärkte (Wee 1996, S. 285).

Die schlechte Finanzlage der Bundesstaaten hat die Abhängigkeit von Transferzahlungen der Zentralregierung zur Folge. Hierzu zählen (vgl. Jomo und Hui 2002, S. 28):

1) Überweisungen des Bundes aus seinen Erlösen aus Zinnund Eisenexporten oder dem Export anderer Mineralien an jene Staaten, in denen die Förderung erfolgt.

2) Allgemeine Zuschüsse, zu denen beispielsweise eine Pro-Kopf-Zulage zählt, die jeder Bundesstaat unabhängig von seiner wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit gemäß seiner Einwohnerzahl zugewiesen bekommt, sowie Sonderzahlungen des Bundes für dringende oder unvorhersehbare Bedürfnisse der Länder („Contingencies Fund“).

3) Spezielle Zuschüsse, wie sie beispielsweise vereinbart wurden beim Beitritt von Sabah und Sarawak zur Föderation 1963.

Über den Umfang der Bundeszuschüsse entscheidet die Zentralregierung nach Konsultation eines von Vertretern des Zentralregierung und der Einzelstaaten gebildeten Nationalen Finanzrates, dem der Ministerpräsident vorsteht (Art. 108, Abs. 4). Obgleich Artikel 108 ein Recht der Länder auf Bundeszuschüsse festschreibt, bieten die vagen Formulierungen zur Höhe der Zahlungen und die Letztentscheidungskompetenz der Zentralregierung dieser die Möglichkeit, Einfluss auf die Politik der Länder zu nehmen, Patronage zu betreiben und gegebenenfalls oppositionell geführte Landesregierungen abzustrafen (Case 2003, S. 135 ff.). Eine vergleichende Analyse der Mittelvergabe zwischen den einzelnen Staaten zeigt, dass insbesondere allgemeine Bundeszuschüsse an Bundesstaaten wie Selangor, Johor oder Negeri Sembilan geflossen sind, die seit der Unabhängigkeit unter der Kontrolle der Regierungskoalition standen (Jomo und Hui 2002,

S. 29). Hingegen wurde der von der oppositionellen PAS regierte Bundesstaat Kelantan bei der Vergabe von Bundeszuschüssen in den 1960er Jahre konsequent übergangen (Jomo und Hui 2002, S. 40). Erst mit dem kurzzeitigen Eintritt der PAS in die Barisan Nasional Mitte der 1970er Jahre flossen Transferzahlungen, die nach dem Austritt der PAS und der erneuten Regierungsübernahme in Kelantan im Jahre 1990 wieder ausgesetzt wurden (Case 2003, S. 140). Ein ähnliches Muster weisen die Beziehungen zwischen dem rohstoffreichen Bundesstaat Terengganu und der Zentralregierung auf. Nachdem die PAS bei den Wahlen 1999 hier die Regierungsverantwortung übernahm, wies die Zentralregierung den staatlichen Mineralölkonzern Petronas an, die Förderabgaben an die Landesregierung auszusetzen (Jomo und Hui 2003, S. 451). Auch Sabah bekam Anfang der 1990er Jahre die Sanktionsmöglichkeiten der Zentralregierung zu spüren, als nach dem Austritt der Regierungspartei PBS aus dem BN-Bündnis die Bundesregierung ein Verbot von Holzexporten aus Sabah aussprach. Offiziell führte die Zentralregierung Umweltschutzgründe für das Exportverbot an, tatsächlich sollte jedoch die PBS für ihren Austritt aus der BN bestraft werden (Jomo und Hui 2002, S. 37).

Das Beharrungsvermögen der PAS-Regierung in Kelantan und die negative Berichterstattung in einigen Medien hat dazu geführt, dass die Zentralregierung zunehmend davon abgegangen ist, Transferzahlungen einzubehalten. Stattdessen werden den Bundesstaaten nun Darlehen gewährt, welche von den Landesregierungen aufgrund fehlender Einnahmen meist nicht zurückgezahlt werden können. Damit verstärken sich die Machtasymmetrien im malaysischen Föderalismus weiter und die Durchgriffsmöglichkeiten für die Zentralregierung auf die lokale Ebene erhöhen sich (Jomo und Hui 2003, S. 454 f.).

Die Zentralisierungsmaßnahmen der Bundesregierung hatten nicht nur Auswirkungen auf das Verhältnis von Bund und Gliedstaaten. Sie waren auch wichtig für die Sicherung des inneren Zusammenhalts der regierenden Barisan Nasional und ihrer hegemonialen Stellung in der nationalen Politik. Die Verteilung der Einnahmen aus Rohstoffvorkommen und die Gewährung von Bundeszuschüssen an jene Landesregierungen, die von den Parteien der Regierungskoalition gestellt werden, dienten über die Jahrzehnte dazu, ein weitreichendes und vielgliedriges Patronagenetzwerk aufzubauen, das die koalierten politischen Eliten und ihre Interessen auf lokaler Ebene in die Regimekoalition kooptierte.

Mit den Wahlen von 2008 und 2013 und dem schwachen Abschneiden der Nationalen Front zeigt sich jedoch, dass auch diese Herrschaftspraktiken zunehmend unter Druck geraten. Nachdem die Oppositionsparteien 2008 in fünf (2013: 3) Landesparlamenten die Mehrheit erringen konnten, nutzten sie das Mandat der Wähler und leiteten – wie beispielsweise in Penang – erst Reformen in die Wege, um Lokalwahlen wieder zuzulassen, was mittlerweile allerdings vom Obersten Gericht des Landes erneut gestoppt wurde (Malaysia Today 2014). Daneben stößt die offensichtliche Instrumentalisierung von Finanztransfers seitens der Zentralregierung gegenüber oppositionsregierten Staaten inzwischen auf erhebliche Kritik in Onlinemedien und in Teilen der Bevölkerung, die sich auch in der Landespolitik von den Parteien der Regierungskoalition abwenden.

 
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