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3 Zwischenbilanz nach 15 Jahren: Die gesetzliche 35-Stunden-Woche

3.1 Zwei Schritte vorwärts, ein Schritt zurück

Die 35-Stunden-Woche wurde in zwei Gesetzgebungsschritten eingeführt, die nach der dafür zuständigen Ministerin Martine Aubry als „Aubry 1“ und „Aubry 2“ bezeichnet wurden (zu mehr Details über die im Folgenden stark vereinfacht dargestellte komplexe Gesetzgebung vgl. aktuell Pak et al. 2013 und in deutscher Sprache Freyssinet 1998)[1]. Das dahinterliegende Konzept verband Zuckerbrot und Peitsche: Das erste, 1998 in Kraft getretene Gesetz sah bedeutende finanzielle Erleichterungen für Arbeitgeber vor, die in freiwilligen Vereinbarungen mit der betrieblichen Arbeitnehmervertretung die 35-Stunden-Woche einführten. Diese Vereinbarungen mussten vorsehen, dass die Arbeitszeitverkürzung um rund zehn Prozent entweder von Neueinstellungen im Umfang von sechs Prozent oder vom Verzicht auf einen ursprünglich beabsichtigten und angekündigten Beschäftigungsabbau in derselben Größenordnung begleitet wird. Die angebotenen finanziellen Anreize hatten die Form einer Reduzierung der Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung, die nach Einkommensklassen gestaffelt waren: Je mehr Arbeitsplätze für Beschäftigte mit geringem Einkommen erhalten oder geschaffen wurden, desto stärker war der dämpfende Effekt auf die Personalkosten.

Der zweite Schritt, der von Beginn an für 2000 angekündigt war und – verbunden mit heftigen politischen Auseinandersetzungen – dann auch umgesetzt wurde, bestand in der gesetzlichen Verankerung der 35-Stunden-Woche (oder 1600 Stunden pro Jahr) als Regelarbeitszeit in allen Unternehmen der Privatwirtschaft mit mehr als 20 Beschäftigten (Kleinbetriebe sollten später einbezogen werden)[2].

Besondere Gestaltungsmöglichkeiten wurden für die Gruppe der cadres geschaffen. „Cadres“ sind eine gesetzlich definierte Kategorie für Beschäftigte mit größerem Verantwortungsbereich, die weiter gefasst ist als die der leitenden Angestellten in Deutschland und z. B. Ingenieure und höher positionierte kaufmännische Angestellte einschließt. Es ist eine Kategorie, die in den hierarchischen und elitistischen Traditionen der Unternehmensführung in Frankreich wurzelt. Für cadres wurde die Möglichkeit geschaffen, an Stelle einer wöchentlichen Arbeitszeit von 35 Stunden eine jährliche „Pauschalarbeitszeit“ von 218 Tagen zu vereinbaren (forfait en jours). Die wöchentliche Höchstarbeitszeit wird in diesen Fällen nur noch durch die Europäische Arbeitszeitrichtlinie begrenzt, die ähnlich weit gefasst ist wie das deutsche Arbeitszeitgesetz.

In den Präsidentschaftswahlen von 2002 kam es zur Stichwahl zwischen Sarkozy und Le Pen. Die Sozialistische Partei verlor auch die kurz danach stattfindende Parlamentswahl. Sie wurde von einer konservativen Regierung unter Präsident Nicolas Sarkozy abgelöst, der seinen Wahlkampf unter anderem mit der Parole „mehr arbeiten, um mehr zu verdienen“ geführt und die Abschaffung des Gesetzes über die 35-Stunden-Woche angekündigt hatte. Doch die Verwirklichung dieses Versprechens erwies sich als schwierig, denn die 35-StundenWoche war weitaus populärer als die sozialistische Regierung, die sie durchgesetzt hatte. Der neuen Regierung wurde bald klar, dass soziale Unruhen zu erwarten wären, wenn sie zur früher geltenden 39-Stunden-Woche zurückgekehrt wäre (die Massenproteste gegen die geplanten Rentenreformen Mitte der 1990er Jahre warfen ihren langen Schatten bis in die 2000er Jahre). So wurde ab Jahresbeginn 2003 mit einer Serie von Arbeitszeitgesetzen eine schrittweise Durchlöcherung der 35-Stunden-Woche durch die Hintertür betrieben. Neben einer Suspendierung der ursprünglich vorgesehenen Ausweitung der 35-Stunden-Woche

auf Kleinbetriebe wurde die Ausweitung von Mehrarbeit vor allem für Arbeitgeber finanziell attraktiver gemacht[3]. Eine zuvor bestehende Obergrenze der Anzahl von Stunden, die auf Arbeitszeitkonten angespart werden dürfen, wurde aufgehoben. Der vermutlich wichtigste Teil der Durchlöcherungs-Taktik war die Förderung der Arbeitszeitverlängerung für cadres: Vereinbarungen über eine jährliche „Pauschalarbeitszeit“ können statt zuvor 218 nunmehr 235 – und zwar bezahlte – Arbeitstage vorsehen.

Wie der folgende Blick auf die Veränderungen der tatsächlich geleisteten Arbeitszeiten in den beiden entscheidenden Phasen staatlicher Arbeitszeitpolitik

– bis 2002 und seit 2003 – zeigt, ließ die Wirkung des zuletzt genannten Teils der Gesetzesänderungen nicht auf sich warten.

3.2 Die U-Kurve der tatsächlichen Arbeitszeiten

Die Auswirkung der Aubry-Gesetze auf die durchschnittliche vertragliche Arbeitszeit der Vollzeitbeschäftigten war unübersehbar: In Betrieben der Privatwirtschaft mit mehr als zehn Beschäftigten (diese statistische Abgrenzung umfasst also auch Betriebe mit weniger als 20 Beschäftigten, die nicht an die gesetzliche 35-Stunden-Woche gebunden sind) ging die vertragliche Arbeitszeit zwischen 1999 und 2002 um fast drei Wochenstunden auf rund 35,5 Stunden zurück. Seitdem verharrt sie auf diesem Niveau, und selbst in den Kleinbetrieben mit weniger als zehn Beschäftigten ist sie nur eine Stunde länger (Pak et al. 2013). Doch die tatsächlichen Arbeitszeiten hinkten wie schon früher auch diesmal den gesetzlichen und vertraglichen hinterher.

3.2.1 Unterschiedliche Wirkungen auf die tatsächlichen Arbeitszeiten

Wie Abbildung 1 zeigt, gingen die gewöhnlich geleisteten tatsächlichen Arbeitsstunden der Vollzeitbeschäftigten im Zeitraum der Einführung der gesetzlichen 35-Stunden-Woche im Durchschnitt um zwei Stunden zurück. Nach 2002 stiegen sie dann wieder an, und zwar bis 2011 im Durchschnitt um 0,7 Wochenstunden. Offenbar war der Effekt der gesetzlichen Arbeitszeitverkürzung geringer als erhofft; Ähnliches gilt aber auch für den angestrebten Effekt der Aufweichung der 35-Stunden-Woche.

Hinter den Durchschnittszahlen verbergen sich differenzierte Entwicklungen nach Betriebsgröße, Branchen und Beschäftigtengruppen (DARES 2006). Für bedeutende Teile der abhängig Beschäftigten wurde die durchschnittliche Wochenarbeitszeit mit dem Übergang zur gesetzlichen 35-Stunden-Woche innerhalb eines Zeitraums von fünf Jahren um mehr als zwei Stunden kürzer. So gingen im Zeitraum 1997 bis 2002 die gewöhnlichen Arbeitszeiten bei kaufmännischen Angestellten von 39,0 auf 36,4 Wochenstunden zurück, und bei Anlagen- und Maschinenbedienern von 39,8 auf 37,2 Stunden. Diese Berufsgruppen waren in der darauf folgenden Phase ab 2003 auch nur unterdurchschnittlich von Arbeitszeitverlängerungen betroffen: bei den kaufmännischen Angestellten wurden die Arbeitszeiten von 2003 bis 2008 um 0,4 Stunden und bei den Anlagen- und Maschinenbediern um 0,5 Wochenstunden länger (Lehndorff et al. 2010). Differenziert man nach Qualifikationsgruppen, dann ergibt sich das allgemeinere Bild, dass bei Beschäftigten mit mittlerer und niedriger Qualifikation die Arbeitszeiten bis 2002 am stärksten zurückgingen und ab 2003 am schwächsten wieder anstiegen (Tabelle 1; vgl. auch Pak et al. 2013).

Abbildung 1: Durchschnittliche gewöhnliche Wochenarbeitszeit von Vollzeitbeschäftigten in Frankreich (1995-2012)*

* Die Daten beruhen auf der Europäischen Arbeitskräftestichprobe (EU-LFS), in der u.a. nach den „normalerweise pro Woche gearbeiteten Stunden“ gefragt wird. Im Jahre 2002 wurde in Frankreich die Erhebungsweise von einer quartalsbezogenen (1. Quartal) zu einer ganzjährigen (Jahres-Durchschnittsdaten) umgestellt. Der Effekt wurde vom französischen Arbeitsministerium für das Jahr 2002 dokumentiert (Ministère du travail 2010b; zu Details vgl. Lehndorff et al. 2010): Durch die neue Erhebungsmethode „verlängerten“ sich die Arbeitszeiten statistisch um 1,1 Wochenstunden. Es ist deshalb sinnvoll, die Arbeitszeitveränderungen immer getrennt nach den Intervallen vor 2002 und ab 2003 zu betrachten. Diese Intervalle decken sich zufälligerweise mit der Wende in der staatlichen Arbeitszeitpolitik.

Quelle: travail-emploi.gouv.fr/IMG/xls/Duree_individuelle_de_travail_092014.xls; eigene Darstellung

Tabelle 1 dokumentiert zugleich die Grenzen des in Frankreich gewählten Weges der Arbeitszeitverkürzung. Bei den Angestellten mit hoher Qualifikation war der Effekt der gesetzlichen Arbeitszeitverkürzung – zumindest auf Basis der Wochenstunden – am geringsten, und die anschließende Öffnung der Türen hin zu längeren Arbeitszeiten war bei dieser Beschäftigtenkategorie am wirkungsvollsten. Die Wochenarbeitszeit der cadres stieg im Zeitraum 2003 bis 2011 von 42,6 auf 44,1 Wochenstunden (Pak et al. 2013).

Tabelle 1: Durchschnittliche gewöhnliche Wochenarbeitszeit von Vollzeitbeschäftigten nach Qualifikationsgruppen, Frankreich 20002002 und 2003-2008

2000

2002

2003

2008

Alle Vollzeitbeschäftigten

38,9

37,7

1,2

38,8

39,3

+ 0,5

Hohe Qualifikation*

39,0

38,3

0,7

39,6

40,5

+ 0,9

Mittlere Qualifikation

38,9

37,5

1,4

38,5

38,9

+ 0,4

Niedrige Qualifikation

38,8

37,4

1,4

38,3

38,5

+ 0,2

* Hochschulabschluss

Hinweis: Bruch in der Zeitreihe 2002, so dass die Daten ab 2003 mit denen davor in der Höhe nicht vergleichbar sind (vgl. Anmerkung in Abbildung 1). Aus Gründen der Datenverfügbarkeit beschränkt sich die hier dargestellte Zeitspanne auf 2000 bis 2008, so dass zum Zeitpunkt des Ausgangsjahrs die durchschnittliche Arbeitszeit gegenüber 1997 bereits um fast eine Stunde gesunken war.

Quelle: Lehndorff et al. (2010) auf der Basis des EU-LFS

Bereits das vergleichsweise hohe Ausgangsniveau der Arbeitszeiten hochqualifizierter Beschäftigtengruppen reflektierte die in Frankreich weiterhin verbreitete, mit dem Bildungs- und Ausbildungssystem korrespondierende hierarchische und elitistische Unternehmens- und Arbeitsorganisation (Duval 2014). Neuere Strategien der Unternehmensführung wie die der „indirekten Steuerung“ finden hier ein besonders aufnahmebereites Milieu vor. „Je mehr Autonomie die cadres in der Organisation ihrer Arbeitszeit haben, desto länger arbeiten sie“ (Lallement 2003, S. 75). Schon die Aubry-Gesetzgebung enthielt kein regulatorisches Gegengewicht zu dieser Praxis, mit dessen Hilfe alternative Gestaltungsansätze auf tarifvertraglicher oder betrieblicher Ebene hätten gefördert werden können. So war zu Beginn der 2000er Jahre die Pauschal-Option bereits von 40-50% aller cadres in Anspruch genommen worden (Lallement 2003, S. 89). Doch während dies bezogen auf alle Vollzeitbeschäftigten noch weniger als fünf Prozent waren, stieg dann von 2001 bis 2011 der Anteil von Angestellten mit PauschalVereinbarungen auf zwölf Prozent aller Vollzeitbeschäftigten in der Privatwirtschaft. Zugleich nahmen sowohl die Jahresals auch die Wochenarbeitszeiten dieser Beschäftigtengruppe erheblich zu (Pak et al. 2013). Die bürgerlichen Regierungen haben also das mit der Arbeitstage-Pauschale bereits geschaffene Hintertürchen weit geöffnet und es finanziell so attraktiv gemacht, dass immer mehr Beschäftigte durch diese Tür gingen. Ich komme unten im Zusammenhang mit den deutschen Erfahrungen auf diese Herausforderung zurück.

3.2.2 Kürzere Vollzeit als Orientierungsmarke für Frauen

Ein besonders interessanter Aspekt der Arbeitszeitentwicklung seit Einführung der gesetzlichen 35-Stunden-Woche ist deren unterschiedliche Bedeutung für die Arbeitszeiten von Männern und Frauen. Für den Geschlechtervergleich erweist sich allerdings die Beschränkung auf Durchschnittsarbeitszeiten immer wieder als nur begrenzt aussagekräftig. Zum einen ist es irreführend, die Teilzeitarbeit nicht in die Betrachtung einzubeziehen. Außerdem können sich hinter Durchschnittszahlen sehr unterschiedliche Streuungen verbergen. Es empfiehlt sich deshalb, die Veränderungen in der Verteilung der Wochenarbeitszeiten auf Stundenintervalle, die so genannten Arbeitszeit-Profile, unter die Lupe zu nehmen. Ein derartiger Vergleich der Arbeitszeit-Profile wird in Abbildung 2 vorgestellt. Der Ausgangszeitpunkt 1995 liegt deutlich vor der ersten Phase der gesetzlichen Arbeitszeitverkürzung, und der mittlere Zeitpunkt markiert das vorläufige Ende dieser Politik (und stimmt zufälligerweise mit dem Ende der alten Erhebungsmethode zusammen).

Der erste Eindruck, der sich übereinstimmend aus den Profilen von Frauen und Männern ergibt, ist die Linksverschiebung der Kurven von 1995 bis 2002. Dies bedeutet, dass die stärkste Häufung im Umfeld der jeweiligen gesetzlichen Arbeitszeit zu finden war. Diese Konzentration ist an dem jüngsten der drei hier betrachteten Zeitpunkte dann bei den Männern deutlich schwächer ausgeprägt als bei den Frauen. Im Ergebnis ist heute die gesetzliche 35-Stunden-Woche für die tatsächlichen Arbeitszeiten von Frauen eine wichtigere Orientierungsmarke als für die von Männern.

Die nicht unerhebliche Ausstrahlungskaft der gesetzlichen Vollzeitnorm auf die Arbeitszeiten von Frauen reflektiert auch das französische Modell der Frauenerwerbstätigkeit, das – im Unterschied vor allem zu Deutschland und einer Reihe weiterer westeuropäischer Länder – in hohem Maße vollzeitorientiert ist (vgl. Erhel et al. 2010 und Franz et al. 2012). Vor diesem Hintergrund ist es nachvollziehbar, dass im Zuge des Übergangs zur gesetzlichen 35-StundenWoche der Anteil von Frauen mit klassischer Teilzeit zurückgegangen ist (vgl. Abbildung 2). Weiblichen Teilzeitbeschäftigten boten sich in dieser Situation bessere Gelegenheiten, auf Vollzeitstellen zu wechseln (Oliveira/Ulrich 2002). Die gesetzliche Arbeitszeitverkürzung unterstützte also den Wunsch von unfreiwillig Teilzeit arbeitenden Frauen, ihre Arbeitszeit zu verlängern, und Neueinstellungen wurden stärker als in den 1990er Jahren auf der Basis von Vollzeitstellen vorgenommen (Assemblée Nationale 2014).

Abbildung 2: Arbeitszeit-Profile* von Frauen (oben) und Männern (unten), Frankreich 1995/2002/2011

* Anteil der Beschäftigten mit gewöhnlichen Wochenarbeitszeiten in den jeweiligen Stundenintervallen (in % aller abhängig Beschäftigten). Das Profil von 2011 ist nur eingeschränkt mit den Profilen der beiden früheren Zeitpunkte vergleichbar (vgl. Anmerkung zu Abbildung 1).

Quelle: EU-LFS; Auswertung durch Christine Franz, IAQ

3.2.3 Zwischenfazit

Alles in allem ergibt der Versuch, eine Bilanz der Wirkungen staatlicher Arbeitszeitpolitik auf die tatsächlichen Wochenarbeitszeiten in Frankreich zu ziehen, ein widersprüchliches Bild. Die Einführung der gesetzlichen 35-Stunden-Woche prägt heute den Arbeitszeit-Alltag von immerhin rund einem Drittel aller Vollzeitbeschäftigten, wobei dieser Standard unter Frauen etwas breiter verankert ist als unter Männern. Diesen Befund gilt es festzuhalten, da er die prinzipielle Möglichkeit belegt, auch unter den Bedingungen des heutigen Kapitalismus großflächige Arbeitszeitverkürzungen durchzusetzen.

Doch ein Drittel ist noch längst nicht die Mehrheit: Die Wirkung dieser Arbeitszeitverkürzung war nicht so radikal und großflächig wie ursprünglich intendiert. Andererseits hatten aber die anschließenden Versuche der Regierungen unter Präsident Sarkozy, die Uhren wieder zurückzudrehen, eher noch schwächere Effekte: Die durchschnittlichen Arbeitszeiten gingen zwar wieder nach oben, aber nicht so weit, wie sie vorher gesunken waren. Zudem war der Charakter der Wirkungen dieser beiden Politik-Phasen verschieden: Die Aubry-Gesetze gaben den Impuls für deutliche Arbeitszeitverkürzungen bei großen Teilen der Beschäftigten, auch wenn diese Beschäftigtengruppen nicht so groß waren wie erhofft. Die Gesetze der Sarkozy-Regentschaft dagegen trugen vor allem zu einer Ausdifferenzierung der Arbeitszeiten nach Beschäftigtenkategorien bei, insbesondere zu weiteren Arbeitszeitverlängerungen bei hochqualifizierten Angestellten.

Für die Diskussion der Potenziale staatlicher Arbeitszeitpolitik ist es deshalb nicht allein interessant zu fragen, warum die Effekte der 35-StundenGesetzgebung geringer waren als von vielen erhofft, denn die sozialen Normen waren auch früher schon den gesetzlichen Normen hinterhergehinkt. Ebenso interessant für das hier behandelte Thema ist es zu verstehen, weshalb es ab 2003 offenbar so schwierig war, die Uhren wieder zurückzudrehen. Dieser Frage wende ich mich nun zu.

  • [1] Die Aubry-Gesetze betrafen zunächst nur die Privatwirtschaft; im öffentlichen Dienst wurden unterschiedliche bereichsspezifische Regelungen getroffen, auf die hier nicht eingegangen werden kann
  • [2] Darüber hinaus gehende Arbeitszeiten gelten als zuschlagpflichtige Mehrarbeit – es sei denn, in Betriebsvereinbarungen sind flexible Regelungen, etwa in Form von Jahresarbeitszeiten, vorgesehen. Die Gesamtzahl der zulässigen Überstunden wurde auf 130 pro Jahr begrenzt. Abweichungen davon waren möglich, wenn Zeitausgleich für Überstunden gewährt oder höhere Grenzen auf Branchenebene vereinbart wurden (diese Grenzen wurden nach 2002 heraufgesetzt). Die Höchstarbeitszeit (im Unterschied zur Regelarbeitszeit) wurde von 48 auf 44 (in Ausnahmefällen 46) Wochenstunden im Durchschnitt von zwölf Wochen gesenkt. Die Senkung von Arbeitgeberbeiträgen beim Abschluss einer Betriebsvereinbarung wurde im Aubry 2Gesetz nicht mehr streng mit der Erhaltung oder Schaffung von Arbeitsplätzen verknüpft; die folgende konservative Regierung schaffte diese Regelung dann ganz ab, indem sie sie mit anderen Subventionen verschmolz
  • [3] Die Auswirkungen dieser Gesetzesänderung auf die effektiv geleisteten Arbeitsstunden ist nicht offensichtlich. Zwar weist zum Beispiel die offizielle Statistik der von den Betrieben gemeldeten Überstunden ab 2003 einen deutlichen Anstieg aus (Ministère du travail 2010a), doch ist es denkbar, dass vor allem kleinere Betriebe in dem Moment ihre Überstunden zu registrieren begannen, als sie die Möglichkeit bekamen, von den ermäßigten Arbeitgeberbeiträgen zu profitieren (Michon 2009)
 
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