Personal und Führung

“Reorganizing the Civil Service is like drawing a knife through a bowl of marbles.”

(Yes, Minister: THE WHISKEY PRIEST)

I. Zu Recht wird in allen Ämtern zwischen der Führungsebene und der Arbeitsebene unterschieden. Das soll auch hier so geschehen. Ein Blick auf die Führungsebene, also den sog. „Höheren Dienst“ (von Amtsleiter/innen über Referatsleiter/ innen bis zu den Referent/innen), zeigt deutlich eine absolute Übermacht von Juristen. Was die Behörden für Verfassungsschutz angeht, so sind diese i.d.R. Teil der allgemeinen inneren Verwaltung. Beschäftigt sind hier in den Leitungsfunktionen ebenfalls fast ausschließlich Verwaltungsjuristen, die im Zuge der Rotation einige Jahre im Verfassungsschutz arbeiten und dann weiter ziehen. Vertiefte Fachkenntnisse in den Extremismusbereichen werden nicht erwartet bzw. sollen ggf. nach Antritt der Stelle erworben werden. Dieser eklatante Mangel an Fachverstand wurde im Bereich Islamismus schmerzlich nach dem 11. September 2001 deutlich und durch die Einstellung einer großen Anzahl von Islamwissenschaftler/ innen und Arabist/innen kompensiert. Diese wurden und werden jedoch fast ausschließlich im Angestelltenverhältnis auf der Arbeitsebene geführt und sind für Leitungsaufgaben nicht vorgesehen. Um es noch einmal klar zu sagen: auch im Jahre 2014 sind die Leitungen der Fachreferate oder -abteilungen „Rechtsextremismus“ oder „Islamismus“ keineswegs Politikoder Islamwissenschaftler, sondern (zumindest in den Ministerien) im Rahmen der üblichen Rotation alle paar Jahre neue Verwaltungsjuristen, die vorher andere Themenbereiche des Hauses vertreten haben und auch nach ihrer Zeit beim Verfassungsschutz wieder in einen anderen Bereich wechseln werden. Wie in allen anderen Berufsgruppen auch sind hier einige Personen besser motiviert und mit einer besseren Auffassungsgabe ausgestattet als andere.

Auch die Leitungen der Behörden für Verfassungsschutz bestehen nach wie vor, trotz zahlreicher Wechsel im Zusammenhang mit dem NSU-Komplex, überwiegend aus Juristinnen und Juristen. Wie Tabelle 1 zeigt, sind dies Stand Ende 2014 elf der 17 Behördenleitungen. Abzüglich der vier Polizisten bleiben lediglich zwei Behördenleiter mit einer geisteswissenschaftlichen Ausbildung. Eine „Neujustierung“ fand auf dieser Ebene nach NSU nicht statt.

Tabelle 1 Personelle Stärke und Leitung der Verfassungsschutzämter des Bundes und der Länder (Stand: 1.12.2014, Quelle: eigene Recherche)

Auch in der zweiten und dritten Hierarchiestufe (je nach Größe der Behörde sind dies Gruppenund/oder Referatsleitungen) sind weit überwiegend Juristen anzutreffen: „…praktisch jeder, der etwas zu sagen hat, ist Jurist.“ (Musharbash, 2013). Dies ist auch der Einstellungspraxis der Innenbehörden geschuldet, da nach wie vor grundsätzlich nur Juristen für das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit vorgesehen sind. Die wenigen Ausnahmen der Beamten ohne juristisches Staatsexamen werden als „Beamte besonderer Fachrichtung“ geführt, die eben nicht beliebig im Rahmen der fortwährenden Rotation im gesamten Geschäftsbereich einsetzbar sind und daher auch nicht als für Führungspositionen qualifiziert angesehen werden. Dass in diesem System einige Innenminister, wie z. B. der Pädagoge Ralf Jäger in Nordrhein-Westfalen, wohl nicht einmal verbeamtet, geschweige denn Referatsleiter in ihren eigenen Häusern werden würden, ist ein erstaunlicher Fakt.

Wie u. a. Armin Pfahl-Traughber herausgearbeitet hat, kommt Verwaltungsjuristen, die i.d.R. ihr gesamtes Berufsleben in der öffentlichen Verwaltung – und hier zumeist in der inneren Verwaltung – verbracht haben, eine „besondere Prägung“ (Pfahl-Traughber, 2010, S. 25) zu. So bemerkte Ralf Dahrendorf bereits in den 1960er Jahren: „Man wird schwerlich sagen dürfen, dass Offenheit, Flexibilität, Bereitschaft für neue und überraschende Situationen, Toleranz für marktartig sich selbst steuernde Bereiche des sozialen Lebens, Skepsis gegenüber dem Anspruch des Staates auf die sittliche Idee zum Rüstzeug des deutschen Juristen gehören“ (zitiert n. Pfahl-Traughber, 2010).

Laut des ehemaligen Leiters der Schule für Verfassungsschutz, Hans-Jürgen Doll, bedarf es zur Erhöhung der Analysekompetenz einer „Brechung des Juristenmonopols“. Wieder Pfahl-Traughber (2010) folgend, der selbst zehn Jahre beim Bundesamt für Verfassungsschutz gearbeitet hat, können so erstens „Entwicklungen auf der Basis historischer, kultureller oder politischer Sachkompetenz besser eingeschätzt werden“. Zweitens „führt eine interdisziplinäre Herangehensweise bei der Einschätzung des extremistischen Gefahrenpotentials zu neuen Erkenntnissen und Perspektiven“. Drittens „können die Verfassungsschutzbehörden dadurch eher mit dem analytischen Anspruch aus der Wissenschaft mithalten und ihre Funktion als ‚Frühwarnsystem' besser erfüllen“ (S. 26).

Es ist unbestreitbar, dass Behörden im Allgemeinen und Verfassungsschutzbehörden im Besonderen mit einer Vielzahl rechtlicher Fragen konfrontiert sind und deshalb Juristen benötigen. Daher hat auch schon jedes mittelständische Unternehmen eine Rechtsabteilung. Eine so starke Dominanz, wie sie in fast allen Behörden auszumachen ist, kann aber weder bezogen auf die Analysenoch auf die Führungskompetenz als zwingend erforderlich gelten.

II. In den Verfassungsschutzämtern arbeiten nicht hunderte von Extremismusexpertinnen und Extremismusexperten, die sich diese Aufgabe ausgesucht haben bzw. in langjähriger Fachausbildung darauf vorbereitet wurden. Genau wie in anderen Behörden arbeitet hier ein Querschnitt des öffentlichen Dienstes. Im „gehobenen Dienst“, also bei den sog. Sachbearbeitern, sind dies i.d.R. Personen mit einer Ausbildung an einer der Verwaltungsschulen oder –fachhochschulen der Länder oder des Bundes. Wie der Name schon sagt, obliegt dieser Dienstgruppe die Auswertungsarbeit in den Sachgebieten. Hier treffen sich die „offenen“ (Zeitung, Internet usw.) Erkenntnisse mit den „eingestuften“ (Quellenberichte, Observationsberichte, Telefonüberwachungen usw.) und werden systematisch zusammengeführt. Hier wird oftmals entschieden, welche Informationen relevant sind und welche nicht, was in Berichte einfließt und was nicht, was die Leitung zu sehen bekommt und was nicht. Doch auch in dieser Dienstgruppe ist eine große Spreizung der Qualifikationen und Motivationen zu verzeichnen.

Das Beispiel Sachsen zeigt, dass in der Vergangenheit in einigen Verfassungsschutzämtern zeitweise scheinbar wahllos ohne Berücksichtigung einer relevanten Qualifikation eingestellt wurde. Im Rahmen der Befragungen im Sächsischen NSU-Untersuchungsausschuss am 19. April 2013 sagte der ehemalige Referatsleiter Rechtsextremismus/-terrorismus im Landesamt für Verfassungsschutz aus, dass bei dessen Neuaufbau auch Personal eingestellt wurde, das mit dem Arbeitsfeld vorher nie inhaltlich zu tun hatte (vgl. Julke, 2013). Es wurde deutlich,

„…dass Tischler, Handwerker, Verkäuferinnen, Leute, die auf Bauernhöfen arbeiteten, ‚Leute, die keinerlei Ahnung hatten' (so wörtlich), Informatiker und Maurer eingestellt worden sind. Das Amt habe deren Vergangenheit geprüft, der Referatsleiter eine Stunde mit ihnen geredet. Dann seien sie auf einen sechswöchigen Lehrgang zum Bundesamt für Verfassungsschutz geschickt worden“ (Julke, 2013).

Vorher hatte sowohl die Parlamentarische Kontrollkommission in ihrem Abschlussbericht als auch die Harms-Kommission (vgl. Harms, Heigl & Rannacher, 2013) die Analysefähigkeit des Sächsischen Landesamtes als mangelhaft bewertet, ebenso wie die Schäfer-Kommission die des Thüringischen (s.u.). Der Bericht der Harms-Kommission hat hierzu ein ganzes Kapitel dem Thema „Fortbildung“ gewidmet, denn es wird ernüchtert (und ernüchternd) festgestellt: „Angesichts der finanziellen Rahmenbedingungen in Bund und Ländern, die einen eigentlich erforderlichen Zuwachs an qualifiziertem Personal – auch mit Studienabschluss – nicht erwarten lassen, kommt der Fortbildung der Mitarbeiter ein ganz besonders hoher Stellenwert zu“ (Harms et al., 2013, S. 41).

III. In einer Öffentlichen Anhörung des Hauptund Innenausschusses im Landtag Nordrhein-Westfalen am 2. Mai 2013 sah Heinrich Amadeus Wolf, Professor für Öffentliches Recht an der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt/Oder, den dringend benötigten „politologischen Sachverstand“ in den Verfassungsschutzämtern „meilenweit entfernt“. In seiner Stellungnahme zur Frage 27 „Inwieweit sehen Sie die Notwendigkeit, die Ausund Fortbildung sowie Personalführung beim Verfassungsschutz – wie bei der Polizei – zu professionalisieren und dies normativ zu verankern?“ antwortet Wolf: „Der Unterzeichner geht davon aus, dass die Ausbildung schon gegenwärtig professionalisiert ist, es wäre schlimm, wenn die Mitarbeiter des Verfassungsschutzes NRW von Amateuren unterrichtet würden.“ (Wolf, 2013, S.15)

Das Thema Fortund Weiterbildung ist ebenso wie die Analysekompetenz ein im Verfassungsschutzverbund schon seit langem diskutiertes Thema, das nun offenbar auch die politische Debatte erreicht hat. In Nordrhein-Westfalen wird in einem Antrag der Fraktion der FDP mit dem Titel „Reform der Ausrichtung des Verfassungsschutzes NRW und des Verfassungsschutzgesetzes NRW konsequent umsetzen“ unter dem Punkt „Ausund Fortbildung sowie Personalführung professionalisieren“ gefordert:

Bislang bestehen für Mitarbeiter des Verfassungsschutzes keine einheitlichen Personalauswahl-, Ausbildungsund Fortbildungsstandards, sondern es wird ein flexibles „Learning by Doing“ praktiziert. Das hohe Niveau der Polizeiausbildung muss Ansporn sein, auch für alle im Land tätigen Mitarbeiter des Verfassungsschutzes entsprechende Leitlinien und Qualitätskriterien zu entwickeln. Das Ziel bundesweiter Standards ist zudem eine Aufgabe der Innenministerkonferenz. (Landtag NRW, 2013, S. 4). ^[1]

Im Moment obliegt die Ausund Fortbildung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Verfassungsschutzbehörden der Schule für Verfassungsschutz (SfV) in Heimerzheim bei Bonn. In dieser alten BGS-Kaserne, intern auch „Heimlichheim“ genannt, finden neben der Ausbildung des nichttechnischen gehobenen Dienstes des BfV durch die Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung ^[2] auch die Fortbildungen aller 17 Verfassungsschutzämter statt. Musharbash (2013) charakterisiert die Jugendherbergsatmosphäre in „Heimlichheim“ zutreffend:

Trotz erheblicher Anstrengungen in den letzten Jahren, aus der SfV eine hochschulähnliche Institution oder sogar einen Think Tank bzw. eine „Akademie“ zu machen und trotz personeller Verstärkung ist diese auch in der Selbstdarstellung eine Erweiterung vor allem des Bundesamtes für Verfassungsschutz, das auf der spärlichen Webpräsenz noch einmal deutlich auf seine Dienstaufsicht hinweist. ^[3]

Noch einmal: eine reguläre Fachausbildung für den gehobenen Dienst hat lediglich das BfV. Die Landesämter für Verfassungsschutz entsenden ihre Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter mehr oder weniger konsequent lediglich zu Fortbildungen zu allen Extremismusbereichen. Ansonsten gilt „learning on the job“.

IV. Im Fall Thüringen bezeichnet das sog. Schäfer-Gutachten (Schäfer, Wache & Meiborg, 2012) die Quellenauswertung und Analyse im Fall NSU als „mangelhaft“ (Schäfer et al., 2012, S. 118f.). Die Folgen dieser mangelhaften Auswertung waren gravierend: der Verlauf des Untertauchens des NSU, des anfänglichen Spendensammelns in der Szene und der späteren Ansage, man brauche nun kein Geld mehr, wurden nicht adäquat analysiert und eingeordnet (Schäfer et al., 2012, S. 193ff.). Winfriede Schreiber, die ehemalige Leiterin des Verfassungsschutz Brandenburg, bewertet dies so: „Wenn Extremisten abtauchen, liegt es eigentlich auf der Hand, sich zu fragen, wie sie sich finanzieren. Die Schrift war an der Wand – aber sie ist nicht richtig gelesen worden.“ (zit. n. van der Kraats, 2013).

Gordian Mayer-Plath, langjähriger Mitarbeiter im Brandenburger Verfassungsschutz und heute Leiter des Landesamts in Sachsen, schlägt eine konkrete Lösung für den von Schreiber beklagten analytischen Analphabetismus vor: Man brauche nicht unbedingt mehr Verfassungsschützer, sondern bessere:

„Wir brauchen ein breiteres Spektrum an Mitarbeitern, vor allem mehr Geistesund Sozialwissenschaftler. Denn Extremisten arbeiten mit Chiffren. Die beziehen sich auf bestimmte Weltanschauungen und Denkrichtungen, die manchmal nur ein Geisteswissenschaftler kennen kann. Ich will damit nicht sagen, dass der Verfassungsschutz ausschließlich aus Historikern bestehen sollte, plädiere aber für eine gesunde Mischung. Nur mal angenommen, sie finden eine Webseite mit lauter Gedichten von Ernst Niekisch. Da müssen Sie schon wissen, wer das war. Sonst finden Sie die Seite nicht verdächtig“ (Machowecz, 2012).

Dieser eklatante Mangel an sozialwissenschaftlicher Analysekompetenz in den Verfassungsschutzämtern wird seit langer Zeit beklagt (vgl. Grumke & PfahlTraughber, 2010) und auch in den Ämtern diskutiert. Rechtsextremismus wird jedoch, anders als Islamismus, in vielen Behörden nicht als komplexe gesellschaftliche Aufgabe verstanden, da hier z. B. keine Fremdsprachenkenntnisse nötig sind. Wie aber der Fall NSU zeigt, kommt es auf analytische Details an. So kann die Abwesenheit von Bekennerschreiben nicht verstanden werden, wenn Konzepte des internationalen Rechtsextremismus wie leaderless resistance (vgl. Grumke, 1999) unbekannt sind. Die für den Rechtsextremismus im 21. Jahrhundert entscheidenden Gebiete der neuen Medien (Internet, soziale Netzwerke etc.) und der Musik werden zu oft mit Instrumenten und einem Ausbildungsstand des 20. Jahrhunderts bearbeitet.

Hinzu kommt, dass oftmals die zuständigen Sachbearbeiter nicht dazu ausgebildet sind noch dazu im hierarchischen Ablauf dazu angehalten werden, die richtigen Fragen zu stellen. Komplexe Speicherrichtlinien und zum Teil wenig nutzerfreundliche Speichersoftware tun ihr Übriges, dass Daten heute ebenso unanalysiert und unverknüpft verbleiben wie früher in den staubigen Registraturen. Modernes Wissensmanagement weiß: Speichern -:: Wissen -:: Verstehen! Das Speichern von Bedeutung ist eben nicht möglich und so kommt es auf die analytische Leistung aller Personen an, die in den Verfassungsschutzbehörden mit Auswertung zu tun haben.

Doch auch wenn Erkenntnisse irgendwo in der Behörde vorhanden sind, dann ist entscheidend wo, wer sie mit einem aktuellen Sachverhalt zusammenführt und vor allem, ob die Führungsebene und die Arbeitsebene hieran gemeinsam arbeiten. Es gilt, den entscheidenden Schritt über die Verwaltung von Informationen hinaus zur Analyse von Informationen zu gehen (vgl. Pfahl-Traughber, 2010, S. 25). Nur so ist zu erklären, dass der Staatssekretär im BMI Klaus-Dieter Fritsche noch am 11. August 2011 auf die schriftliche Frage der Abgeordneten Jelpke: „Ist die Bundesregierung nach den Anschlägen in Norwegen bereit, die Ausrichtung der Arbeit des Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrums (GTAZ) neu zu überdenken und die ausschließliche Konzentration auf „islamistischen Terrorismus“ aufzugeben folgendes antwortete: „Abgesehen vom islamistischen Terrorismus gibt es derzeit keine Personen(gruppen), die terroristische Ziele in Deutschland aktiv vertreten und verfolgen“ (Drs. 17/6812). Fritsche ist seit Januar 2014 Staatssekretär im Bundeskanzleramt und Beauftragter für die Nachrichtendienste des Bundes. ^[4]

• [1] Es muss erwähnt werden, dass es die FDP war, die zwischen 2005 und 2010 mit Ingo Wolf den Innenminister stellte und diese richtig beschriebenen Mängel hätte abstellen können.
• [2] Vgl. fhbund.de/nn_14908/DE/01__Studieninteressierte/20__Zentralbe- reich__Fachbereiche/09__FB__ND/03__BfV/bfv__node.html?__nnn=true.
• [3] Vgl. verfassungsschutz.de/de/das-bfv/akademie-fuer-verfassungsschutz.
• [4] Vgl. bundesregierung.de/Content/DE/Biographien/biographie-klaus-die- ter-fritsche.html.