Die Verfassungspraxis

Welche Praxis aus der Verfassung abgeleitet wird, ist in der Verfassung selbst naturlich nicht kodifiziert. Dennoch ko¨nnte man anhand der im Lauf der letzten zweihundert Jahre verabschiedeten Zusatzartikel eine kleine Geschichte der Vereinigten Staaten schreiben (von Hoff 2008, S. 15–82). So spiegeln die Ver-

anderungen im Wahlrecht die zunehmende Demokratisierung der USA wider (Schreyer 2007, S. 266–268). Seit 1804 werden die Senatoren direkt von der Bevo¨lkerung der Einzelstaaten gewahlt; nach dem Sezessionskrieg und der Abschaffung der Sklaverei wurde 1870 die Beschrankung des aktiven Wahlrechts aufgrund der ‚Rasse' aufgehoben; 1920 folgte das Frauenwahlrecht; 1971 im Gefolge des Vietnamkrieges, in dem bereits 18Jahrige ihr Leben fur ihr Land einsetzen mussten, die Herabsetzung des Mindestalters fur die Wahl auf 18 Jahre. Dazu kommen demokratische Veranderungen, die sich nicht in der Bundesverfassung, sondern in den Einzelstaatverfassungen niedergeschlagen haben, z. B. die allmahliche Abschaffung des Zensus und der Wandel im Wahlmodus bei der Prasidentenwahl. Nun werden die Wahlmanner namlich direkt von der Bevo¨lkerung gewahlt, und die Elektoren geben zuvor bekannt, fur wen sie stimmen werden. Sie handeln also nicht mehr autonom, wobei sie allerdings nicht in allen Bundesstaaten an ihre Zusage gebunden sind.

Aber nicht nur die Demokratisierung, sondern auch andere gesellschaftliche und politische Entwicklungen reflektieren sich in den Zusatzartikeln. Der 12. Zusatzartikel von 1804, nach dem die Wahl des Prasidenten und die des Vizeprasidenten getrennt vonstatten gehen sollen, war eine Reaktion auf die Tatsache, dass 1800 das Patt zwischen den Prasidentschaftskandidaten Aaron Burr und Thomas Jefferson eine mehrere Monate dauernde Krise zur Folge hatte. Die 1951 beschlossene Begrenzung der Amtszeit des Prasidenten auf zwei Amtsperioden hing nicht zuletzt mit der Erfahrung zusammen, 1944, in der kritischen Phase des 2. Weltkriegs, fuhrungslos dazustehen, weil der bereits zum vierten Mal gewahlte Prasident Roosevelt to¨ dlich erkrankt war. Und nach dem Mord an John F. Kennedy wurde 1967 festgelegt, automatisch dem Vizeprasidenten das Prasidentenamt zu ubertragen, wenn der Prasident selbst das Amt nicht mehr wahrnehmen kann.

Man hat die Verfassung also dort, wo sie sich als den Erfordernissen der Zeit nicht mehr gemaß erwies, korrigiert. Ob das System aber insgesamt so, wie die Verfassungsvater es versprochen hatten, funktioniert, ist umstritten. Im Grunde gilt das fur alle drei Aspekte, die im vorigen Absatz genannt wurden, den Republikanismus, die Gewaltenteilung und den Fo¨deralismus.

1. Wieweit das republikanische Element noch tragt, ist eigentlich weniger ein konstitutionelles als ein gesellschaftliches Problem. Denn wenn man mit Republikanismus den aktiven Einsatz des Burgers fur sein Gemeinwesen verbindet, dann hat die in der Verfassung fortgeschriebene Demokratisierung die Teilhabemo¨glichkeiten eher erho¨ ht. Was einem gemeinsamen republikanischen Bewusstsein aber im Wege steht, ist die zunehmende Individualisierung in der Gesellschaft (Kainz 2012, S. 19–23) und eine damit einhergehende Kompromissunwilligkeit. Das zeigt sich nicht zuletzt an einer politischen Radikalisierung, wie sie sich bspw. in der Tea Party-Bewegung niederschlagt. Dieser Teil der republikanischen Partei nimmt auch die Totalblockade des amerikanischen Regierungssystems und die wegen fehlender Zustimmung zum Etat drohende Zahlungsunfahigkeit der USA in Kauf, um ihre politischen Ziele durchzusetzen.

Die Zerrissenheit der Gesellschaft aufgrund divergierender, durch Lobbymacht gestutzter Interessen fuhrt naturlich zur Starkung der Schiedsinstanzen, sprich: der Judikative. Als Gegenbewegung ist die Forderung nach einem republican revival (Michelman 1988; Sunstein 1988) laut geworden, eine Erneuerung des amerikanischen Denkens aus dem Geist der Grundungsvater heraus, bzw. die Wendung zu einem popular constitutionalism (Eisgruber 2001; Kramer 2004), der die Verfassung nicht nur als juristischen Text, sondern auch als Werteordnung liest, die Ausdruck des Volkswillens ist. Allerdings durfte es sich als schwierig erweisen, Letzteren in einer derart pluralistischen Gesellschaft festzustellen. Zudem ist der Versuch, republikanisches Ethos und rule of the law miteinander zu verso¨hnen, wieder auf die schon erwahnte Grundproblematik zuruckgeworfen: die Spannung zwischen Republikanismus und Liberalismus. Die Grundrechte sind Individualrechte, und diese bestehen primar darin, das Eigene von dem des Anderen abzugrenzen. Eine auf Konkurrenz grundende Gesellschaft ist nicht per se auf Gemeinsinn hin angelegt.

2. Was die Gewaltenteilung angeht, so ko¨nnte man, auch wenn es paradox klingt, jeder der drei Gewalten vorwerfen, ein in der Verfassung nicht vorgesehenes Gewicht zu beanspruchen. Das fangt beim Prasidenten an. Dessen Rolle hat sich gegenuber der Grundungssituation in vielfacher Hinsicht gewandelt. Er ist nun Parteifuhrer; durch das geanderte Wahlverfahren und die große Medienwirkung der Wahlkampagnen konzentriert sich im Machtgefuge die gro¨ßte Aufmerksamkeit auf ihn; im Gegensatz zum Wortlaut der Verfassung werden von ihm Gesetzesinitiativen erwartet (Jager 2007, S. 147; Oldopp 2005, S. 65); sein suspensives Veto gegenuber dem Kongress kann er als endgultiges gebrauchen, wenn er die Unterzeichnung eines Gesetzes so lange herauszo¨gert, bis der Kongress sich vertagt hat (pocket veto); durch die weltpolitische Rolle der USA hat er in punkto Außenpolitik sehr großes Gewicht gewonnen. Da in Krisenzeiten die Stunde der Exekutive schlagt, kann der Prasident das Tauziehen mit dem Kongress in solchen Situationen fur sich entscheiden. So war es unter dem Eindruck der Attentate vom 11. September mo¨glich, 2001 den Patriot Act, der Burgerrechte deutlich einschrankt, durch den Kongress zu bringen (Braml 2011), und auch andere problematische Maßnahmen, die angeblich der nationalen Sicherheit dienen, wie die Behandlung von Strafgefangenen in Guantánamo oder die unkontrollierte Datensammlung des Geheimdienstes NSA, finden wenig Widerstand seitens Legislative und Judikative.

Dennoch lasst sich die These von der Entwicklung der Exekutivgewalt zur imperial presidency wohl nicht uneingeschrankt bestatigen (Oberreuter 1998); die Rolle des Prasidenten hangt stark von der historischen Konstellation und auch der Person ab. Wie aber steht es mit der Position des Kongresses? Eine verfassungsmaßig nicht gewollte Machtausubung liegt sicherlich in dessen Total-Verhinderungsmacht: dem gridlock, also der Blockade allen Regierungshandelns durch verweigerte Mitarbeit. Erleichtert wird eine solche Blockade durch ein divided government, wenn der Kongress parteipolitisch anders ausgerichtet ist als die Exekutive. Aber auch bei gleicher parteipolitischer Ausrichtung kann der Kongress den Prasidenten ausbremsen (s. z. B. die Vorsto¨ ße zu einer gesetzlichen Krankenversicherung von Bill Clinton), weil die Parteibindung in den USA mangels der Notwendigkeit, Fraktionsdisziplin zu uben wie im parlamentarischen System, relativ gering ist.

Das Problematische des gridlock ist, dass er in der Regel nicht politischer Entscheidung entspringt, sondern diese verhindert (Chafetz 2013, S. 2073). Bei gridlock nimmt die Nicht-Verabschiedung von Gesetzen dem Kongress die Gestaltungskraft, die Nicht-Ernennung von ho¨ heren Beamten ist kein bewusstes Votum gegen die Person, sondern ein willkurliches Aussetzen der Beschlussfassung. So kann sich durch Inanspruchnahme der Blockademo¨glichkeit paradoxerweise eine Selbstentmachtung der Legislative ergeben – sie beraubt sich ihrer primaren Kompetenz der deliberativ zustande kommenden Gesetzgebung, und sie erlaubt es den anderen beiden Gewalten, an ihr vorbei in die von ihr gelassene Lucke zu springen (Teter 2013).

Was die Judikative betrifft, so hat die Rechtsprechung des Supreme Court und anderer Gerichte eine Bedeutung im amerikanischen politischen Prozess gewonnen, fur die es in der Verfassung keinen Anknupfungspunkt gibt. Davon zeugt schon die Tatsache, dass die Ernennung der Bundesrichter ein Politikum ersten Ranges ist und die politische Ausrichtung der Kandidaten eine wesentliche Rolle bei der Nominierung spielt (Hubner 2007, S. 157). Die Grenzen des Fo¨deralismus wurden nicht zuletzt von Supreme Court-Urteilen gezogen (McKay 2010, S. 66), und auch die Entwicklung des Sozialstaats wurde wesentlich durch seine Entscheidungen gepragt. Noch weitergehender ko¨ nnte man behaupten, dass die Voraussetzungen von Amerikas Wandel zur modernen Industriegesellschaft nicht zuletzt durch die Rechtsprechung des Supreme Court geschaffen wurden (Heideking und Sterzel 2007, S. 60). Auf jeden Fall urteilte das Gericht uber so wichtige Fragen wie die staatliche Regulierung des Wirtschaftslebens, die Reichweite des Grundrechteschutzes, die ‚rassische', geschlechtliche und sexuelle Gleichstellung etc.; je nach politischer Ausrichtung der Richter fielen die Urteile einmal konservativer, einmal progressiver aus.

Kritiker der starken Stellung, die der Judikative im Machtgefuge der amerikanischen Politik zukommt, pladieren fur ein judicial restraint, eine Selbstbeschrankung, die in einer Konzentration auf die direkte, am Wortlaut orientierte Auslegung der Verfassung liegen ko¨ nnte. Die Gegenseite begrußt den judicial activism, weil sie gemaß dem Konzept der living constitution davon ausgeht, dass nicht der Wortlaut, sondern der Geist der Verfassung im Mittelpunkt stehen musse; dieser erfordere aber eine je zeitgemaße Deutung (Ashbee 2004, S. 72–76). Wie bei den anderen beiden Gewalten gibt es also auch bei der Judikative eine recht unterschiedliche Wahrnehmung, ob sie im Gesamtsystem die Position einnimmt, die ihr im Gefuge der checks and balances zugedacht war.

3. Bei der Ausgestaltung des Fo¨ deralismus ist, vor allem durch das Wirken des Supreme Court, eine deutliche Verschiebung der Gewichte zugunsten der Bundesmacht zu verzeichnen. Insofern waren die Befurchtungen der Verfassungsgegner nicht ganz unbegrundet. Eine großzugige Auslegung der necessary and propersowie der commerce-Klausel trugen dazu bei, aber auch die Angleichung der Grundrechte bei Bund und Einzelstaaten (Heideking und Sterzel 2007, S. 60). Dennoch war die Entwicklung nicht geradlinig. Nach Phasen einer Ausweitung der Bundesmacht gab es auch wieder gegenlaufige Tendenzen; so wurden die Bundeskompetenzen in der Zeit nach Verabschiedung der Verfassung bspw. im Hinblick auf die Besteuerung großzugig ausgelegt, wahrend die Rechtsprechung danach den Einzelstaaten z. B. in der Wirtschaftspolitik wieder freiere Hand ließ. Das anderte sich allerdings in der Großen Depression der Dreißiger Jahre des letzten Jahrhunderts, als die Wirtschaftslage bundesstaatliche Eingriffe erforderlich machte (Welz 2007, S. 75–76).

So pragten diverse politische und gesellschaftliche Umbruche das Verhaltnis zwischen Bund und Einzelstaaten, das sich allmahlich vom dualen zum kooperativen Fo¨deralismus wandelte (Ashbee 2004, S. 159–160) – aus einem Nebeneinander getrennter Kompetenzen wurde zunehmend eine Verflechtung von Kompetenzen. Angesichts von Zentralisierungstendenzen sprechen Kritiker allerdings auch von einem coercive federalism (Zimmerman 1992, S. 7–9). Die Macht des Bundes liegt dabei nicht zuletzt in den „goldenen Zugeln“, welche er durch seine Finanzzuweisungen ( federal grants) an die Einzelstaaten in den Handen halt (Oldopp 2005, S. 29–33). Denn die Vergabe solcher Finanzmittel kann er naturlich an Bedingungen knupfen, welche die Autonomie der Staaten einschranken. Insgesamt ist auch auf der Ebene des Fo¨ deralismus ein Krafteringen festzustellen, das dann doch wieder im Sinn der Verfassung ist. Denn diese war von einer agonalen Gesellschaft ausgegangen, die ihre Einigung nur auf dem Umweg uber den Konflikt erzielt.

 
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