Der Kongress als Gesetzgebungs-, Kontroll- und Reprasentationsorgan

Die Effektivitat des Kongresses in seiner Funktion als Reprasentationsorgan zeigt sich auf der Handlungsebene an der intensiven Wahlerkommunikation seiner Mitglieder. US-amerikanische Kongressabgeordnete investieren einen großen Anteil ihrer Zeit zur Herstellung und Pflege direkter Kommunikationsbeziehungen zu ihren Wahlern im Wahlkreis (Davidson 1988). Sie bilden in diesem Zusammenhang spezifische Handlungsstrategien aus, die Richard Fenno (1978) als homestyles bezeichnet hat, und die mit „Wahlkreisstil“ auf einen deutschen Begriff gebracht werden ko¨nnen. Laut Fenno unterscheiden sich die Wahlkreisstile der Abgeordneten u.a. nach der dominanten Bezugsgruppe im Rahmen der relativ großen und heterogenen amerikanischen Wahlkreise, also nach dem Fokus von Reprasentation (siehe auch Bishin 2000). Als mo¨gliche Bezugsgruppen identifiziert Fenno in diesem Zusammenhang den Medianwahler im Wahlkreis (reelection constituency), die ideologisch-programmatisch motivierte Kernwahlerschaft (primary constituency), und die sogenannte personalisierte Unterstutzergruppe, die aus engen Vertrauten und perso¨nlichen Bekannten besteht (personal constituencies). Die Wahl der primaren Bezugsgruppe hat vielfach Ruckwirkungen auf den Stil von Reprasentation, also auf die Frage wie bzw. zu welchem Zweck mit den Wahlern kommuniziert werden soll.

Die Reprasentationsleistung des Kongresses wird vielfach an der Responsivitat der Abgeordneten gegenuber den politischen Interessen ihrer Wahler im Wahlkreis festgemacht (policy responsiveness). Klassische Auseinandersetzungen mit dieser Frage gehen davon aus, dass hier der Medianwahler, also die reelection constituency, den zentralen Bezugspunkt darstellt (Downs 1957; Miller und Stokes 1963). Die Forschung zu dieser Frage hat dahingegen aber die Bedeutung alternativer Wahlergruppen im Wahlkreis verdeutlicht. Uslaner (1999) zeigt z. B. in einer einschlagigen Studie auf der Grundlage von Plenumsabstimmungen und Wahlerdaten, dass die Mitglieder des Senats in ihrem Entscheidungshandeln vorrangig an der programmatisch ideologisch motivierten Kernwahlerschaft orientiert sind, also an der sogenannten primary constituency (siehe Clinton 2006, fur das Reprasentantenhaus). In der Forschung zur policy responsiveness der Kongressabgeordneten wurde auch deutlich, dass die U¨ bereinstimmung zwischen Wahlerinteressen und dem Entscheidungshandeln von Abgeordneten mitunter stark nach Politikfeldern variiert. Miller und Stokes (1963) finden z. B. in ihrer klassischen Studie aus den fruhen 1960er Jahren eine besonders hohe U¨ bereinstimmung im Politikfeld Burgerrechte bei geringer U¨ bereinstimmung in außenpolitischen Fragen.

Die Mitglieder des Kongresses sind in Abhangigkeit von der sozio-politischen Zusammensetzung ihres Wahlkreises gezwungen, Koalitionen zwischen verschiedenartigen Wahlergruppen anzustreben, um ihre Wiederwahl sicherzustellen. Der alleinige Fokus auf die programmatisch ideologisch motivierte Kernwahlerschaft ist vielfach aus elektoralen Grunden nicht opportun (Bishin 2000). Kingdon (1973) findet zwar in seiner klassischen Studie zu dem Thema auf der Grundlage von Daten aus den 60er und 70er Jahren nur geringe Spannungen zwischen den Erwartungen der verschiedenen potentiellen Unterstutzergruppen im Wahlkreis. Dabei bezieht er neben den von Fenno geographisch definierten Gruppen auch organisierte Verbande- und Parteiinteressen mit ein. In der Folge ist aber darauf verwiesen worden, dass dieser Umstand vom jeweiligen historischen Kontext abhangig ist und deshalb nicht generalisiert werden kann. Aus dieser Sicht sehen sich die Kongressabgeordneten zu anderen Zeitpunkten durchaus mit der Herausforderung konfrontiert, ihre Wiederwahl durch die Integration divergierender Wahlerinteressen auf komplexen Wahlermarkten sicherzustellen (Friedman 2007). Die Strategie der Personalisierung (personal vote seeking) ist in der Forschung am Beispiel der US-amerikanischen Kongressabgeordneten als spezifische Strategie zur Stimmenwerbung identifiziert worden (Cain et al. 1984, 1987; Fiorina 1977). Damit verbinden die Kongressabgeordneten einerseits einen spezifischen Fokus von Reprasentation. Die Strategie der Personalisierung verfolgt das Ziel der Mobilisierung von Unterstutzung im Wahlkreis uber alle Wahlergruppen hinweg. Personalisierung stellt somit eine integrative Strategie der Wahlerkommunikation und –werbung dar, die uber die programmatisch ideologisch definierten Kernwahlerschaften hinausreicht. Die Personalisierungsstrategien der Kongressabgeordneten schließen andererseits einen spezifischen Reprasentationsstil mit ein. Ideologisch und programmatisch bedingte Positionen treten dabei als Vehikel zur Stimmenwerbung in den Hintergrund. An deren Stelle tritt z. B. ein besonderes Engagement in der Wahlkreisarbeit (case-work), bei der sich Abgeordnete als Dienstleister fur ihre Wahler profilieren, etwa bei der Bearbeitung von individuellen Problemen mit Beho¨ rden. Eine weitere konkrete Strategie kann in dem besonderen Einsatz der Kongressabgeordneten fur die o¨konomischen Belange ihrer Wahlkreise beobachtet werden, z. B. im Zuge von standortpolitischen Entscheidungen im Parlament (Crespin und Finocchiaro 2013). Personalisierung dient dem Zweck, allen Wahlern im Wahlkreis das Gefuhl zu geben, dass man ‚einer der ihrigen' ist, der unabhangig von ideologischen Differenzen die allen gemeinsamen Interessen im Auge behalt.

Die US-amerikanischen Abgeordneten haben sich im Zuge institutionenpolitischen Handelns mit erheblichen Ressourcen ausgestattet, die in der Wahlerkommunikation produktiv eingesetzt werden ko¨nnen und die eine wichtige Grundlage fur die Reprasentationsleistung des Kongresses darstellen. Die Mitglieder des Reprasentantenhauses verfugen auf der Grundlage der aktuell verfugbaren Daten uber ein jahrliches Budget, das sich jeweils in der Gro¨ßenordnung von 1.2 bis 1.6 Mio. USD bewegt, und das u. a. mit dem Recht auf Beschaftigung von bis zu 18 Mitarbeitern in Vollzeit und 4 Mitarbeitern in Teilzeit verbunden ist (Davidson et al. 2013, S. 124). Das Budget der Senatoren bewegt sich jeweils zwischen 2.5 und 4.1 Mio. USD bei einer personellen Ausstattung von durchschnittlich 30 Mitarbeitern mit starken Schwankungen u. a. je nach Bevo¨lkerungszahl des betroffenen Einzelstaates (Davidson et al. 2013, S. 124).[1] Die Gesamtzahl aller perso¨nlichen Mitarbeiter im Kongress betrug fur das Jahr 2010 und fur beide Kammern insgesamt 11.397 Personen (Ornstein et al. 2013). Im Reprasentantenhaus sind mit Stand 2010 ungefahr 50 % der perso¨ nlichen Mitarbeiter in den Wahlkreisburos beschaftigt, im Senat betragt die entsprechende Zahl fur das gleiche Jahr 41 % (Ornstein et al. 2013). Aber auch ein Teil derjenigen Mitarbeiter, die in der Hauptstadt beschaftig sind, erfullen in beiden Kammern wichtige Aufgaben in der Wahlerkommunikation, z. B. im Zusammenhang mit der Bearbeitung von Wahlerpost. Die schnelle und effektive Nutzung neuer medientechnischer Gelegenheiten zur Wahlerkommunikation ist im Kongress ganz wesentlich durch die weitgehende Ressourcenausstattung der US-amerikanischen Abgeordneten erklart (Zittel 2010).

Der US-amerikanische Kongress ist nicht nur ein effektives Reprasentationsorgan, sondern zugleich auch effektiver Gesetzgeber. Auf der Handlungsebene wird dies an der hohen Zahl an Gesetzgebungsentwurfen deutlich, die im Lauf einer Legislaturperiode von den Abgeordneten erarbeitet und eingebracht werden. Fur den 110ten Kongress (2007 – 2009) ermitteln Volden und Wiseman (2013, S. 246) einen Mittelwert von 15 Gesetzgebungsinitiativen pro Kongressmitglied. Im 112te Kongress (2011 – 2013) addieren sich die individuellen gesetzgeberischen Initiativen zu einer Gesamtzahl von 12.304 Gesetzgebungsentwurfen und parlamentarischen Resolutionen auf.[2] Gesetzinitiativen sind fur die Abgeordneten wichtige Vehikel im Zuge der eigenen Karriereplanung und –entwicklung. Sie stellen in diesem Zusammenhang Maßnahmen des politischen Marketings dar, die fur die Wiederwahlchancen von hoher Bedeutung sind, und uber die sich Abgeordnete als effektive Reprasentanten ihrer Wahler darstellen. Dies steht aber nicht dem Umstand entgegen, dass im Rahmen dieser Initiativen genuine und substantielle Politikvorschlage entstehen, die im Ergebnis dazu fuhren, dass die Kongressmit glieder als politische Unternehmer und mit ihnen der Kongress als Ganzes als zentrale Akteure in der Auseinandersetzung um die gesetzgeberische Agenda in den USA fungieren (Baumgartner und Jones 1993; Polsby 1984).

Die gesetzgeberische Bedeutung des Kongresses geht weit uber die Initiativphase und den Zweck der Agenda Setzung hinaus. Fallbezogene Betrachtungen machen deutlich, dass die US-amerikanische Legislative eine wichtige Rolle in der Gesetzgebung als Vetospieler einnimmt. Das wird in besonderer Weise in der Haushaltsgesetzgebung sichtbar, in der es in den vergangenen Dekaden nicht selten zu Blockaden zwischen Exekutive und Legislative kam (Thurber 2013). Aber auch in anderen Bereichen der Gesetzgebung wie jungst in der Wirtschafts- und Gesundheitspolitik gelingt es dem Kongress immer wieder unter Androhung von Blockademaßnahmen, der Regierung weitgehende Zugestandnisse abzufordern (Roper 2010, S. 112).

Die Professionalisierung der Mitglieder des Kongresses ist eine wichtige Grundlage fur deren gesetzgeberische Handlungsfahigkeit. Professionalisierung zeigt sich auf der Handlungsebene u. a. in der hohen durchschnittlichen Verweildauer der Abgeordneten von 10 Jahren fur beide Kammern (Davidson et al. 2013, S. 108). Das vielzitierte Verdikt aus dem fruhen 20. Jahrhundert, dass wenige Kongressabgeordnete sterben und niemand in den Ruhestand tritt, hat nach wie vor Gultigkeit (Davidson et al. 2013, S. 126). Durch diese Form der Professionalisierung erwerben die Kongressmitglieder Prozess- und Sachexpertise, die im Aggregat die Durchsetzungsfahigkeit der Institution in der Gesetzgebung positiv beeinflusst.

Auf der Ebene ihres institutionenpolitischen Handelns haben die amerikanischen Abgeordneten eine Struktur von standigen Ausschussen entwickelt, die als das gesetzgeberisches Epizentrum im Kongress bezeichnet werden kann. Die standigen Ausschusse sind eine wichtige Grundlage fur die gesetzgeberische Effektivitat der Institution. Bei diesen Ausschussen handelt es sich um Gremien von 10 bis 60 Mitgliedern, die in ihren sachpolitischen Zustandigkeiten spiegelbildlich zu den Ministerien zugeschnitten sind, und die uber weitgehende gesetzgeberische Kompetenzen wie z. B. das Befassungsrecht und das Recht zur Veranderung von Gesetzgebungsvorlagen verfugen.

Die gesetzgeberische Bedeutung der standigen Ausschusse im Kongress ergibt sich zu einem gewichtigen Teil aus deren Ausstattung mit Ressourcen (Fenno 1973). Die Zahl der Ausschussmitarbeiter, die zur Vorbereitung und Ausfuhrung gesetzgeberischer Initiativen von zentraler Bedeutung sind, liegt mit Stand 2009 bei

2.237 Personen in beiden Kammern des Kongresses (Ornstein et al. 2013). Die zum

großen Teil informellen Regeln der Vergabe von Ausschusssitzen sichert den Mitgliedern der Ausschusse daruber hinaus ein hohes Maß an Handlungsautonomie. Den Wunschen der Abgeordneten sowie deren Senioritat kommt uber langere Zeitraume betrachtet bei der Vergabe von Ausschusssitzen in der Regel hohe Bedeutung zu (Davidson und Oleszek 1996, S. 209f.). Einmal getatigte Ausschusszuweisungen werden zu einer Art von Eigentumsrecht, das nur schwer gegen den Willen der Betroffenen in Frage gestellt werden kann. Aus diesem Gleichklang von politischer Motivation, sachpolitischer Spezialisierung und institutionalisierter Handlungsautonomie speist sich die gesetzgeberische Energie und Effektivitat der US-amerikanischen Vertretungsko¨rperschaft. Jeder Ausschuss ist wichtiger Teil eines gesetzgeberischen Subsystems, das nur schwer durch die Regierung oder parteipolitische Mehrheiten kontrolliert werden kann (Baumgartner und Jones 1993).

Die gesetzgeberische Bedeutung der Kongressausschusse ist in der einschlagigen Literatur intensiv und aus verschiedenartigen Perspektiven diskutiert worden. Shepsle und Weingast (1994) charakterisieren die Ausschusse als Gruppen von preferences outliers, die zu spezifischen Themen der Gesetzgebung homogene und vom Plenum abweichende Positionen vertreten. Der Gesetzgebungsprozess wird in dieser Sichtweise als Prozess des „logrollings“ bezeichnet, also des Tausches von praferierten gesetzgeberischen Maßnahmen zwischen Ausschussen. Krehbiel (1991) bietet eine alternative Deutung, der zufolge die Bedeutung der US-amerikanischen Kongressausschusse in der Gesetzgebung vorrangig aufgrund ihres informationellen Vorsprungs entsteht. Aus beiden Darstellungen erwachst die Vorstellung eines Gesetzgebungsprozesses, der durch Vetopolitik und durch das Bemuhen um die Wahrung von Partikularinteressen gekennzeichnet ist. Die Umsetzung gesetzgeberischer Maßnahmen wird so u. a. zu einer Frage von themenspezifischen vielfach uberparteilichen ad-hoc Koalitionen, die von der Regierung bzw. dem Prasidenten moderiert aber keinesfalls gesteuert werden ko¨nnen.

Die Kongressausschusse stellen auch eine wichtige Grundlage zur effektiven Exekutivkontrolle dar. Die Besonderheit besteht dabei darin, dass der Kongress selbst im Zuge institutionenpolitischen Handelns die wesentlichen rechtlichen Grundlagen hierfur entwickelt hat. Der Legislative Reorganization Act von 1946 setzt die in der Einleitung ausgefuhrte Urteilspraxis des Supreme Court zu den Kontrollbefugnissen des Kongress konsequent in gesetzgeberisches Handeln um und weist allen Ausschussen im Senat und im Reprasentantenhaus ausdrucklich die Aufgabe zu, die programmgerechte Implementation der Gesetzgebung stetig und genau zu uberwachen (Davidson et al. 2008, S. 351–352). Diesem Auftrag sind die Ausschusse in der Folge durch die umfangliche und entschlossene Anwendung einer ganzen Reihe von Kontrollstrategien in weitgehender Weise gerecht geworden (Aberbach 1991, S. 132).

Die Kontrolle der Exekutive durch den Kongress ist nicht immer sichtbar und durch offene Konflikte gepragt. Ein wichtiger Teil dieser Aufgabe wird durch lautlose informelle Kontakte zwischen den Abgeordneten und Mitarbeiterstaben auf Seiten des Kongresses einerseits und den Vertretern des Exekutivapparats andererseits ausgefullt. Die Anforderung von Berichten, in denen Ministerien und Beho¨rden Stellung zur Umsetzung von Gesetzgebung nehmen, stellt ein weiteres wenig sichtbares Instrument dar. Die sichtbarsten und scharfsten Instrumente zur Exekutivkontrolle sind o¨ffentliche Anho¨rungen (hearings) und das sogenannte congressional veto. Die Watergate Hearings (1973–1974) oder die Anho¨rungen zum Irakkrieg von 2007 sind Beispiele fur intensivste o¨ffentliche Untersuchungen des Kongresses mit weitreichenden personellen und sachpolitischen Konsequenzen. Im Fall des congressional vetos nutzt der Kongress seine gesetzgeberischen Kompetenzen zur Exekutivkontrolle. Der Exekutive wird in diesem Fall eine Vollmacht zur Regelung eines Sachverhalts gegeben, die allerdings unter den Vorbehalt einer spateren U¨ berprufung durch den Kongress steht, und die abhangig von den Ergebnissen einer solchen U¨ berprufung auch wieder entzogen werden kann (Davidson et al. 2013, S. 330ff.).

  • [1] Siehe auch opencongress.org/wiki/Congressional_offices_and_staff#note-0. Zugegriffen am 25.04.2014
  • [2] https://govtrack.us/congress/bills/statistics. Zugegriffen am 30.03.2014.
 
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