Warum ist der US-amerikanische Kongress ein besonderes Legislativorgan?

Die Eigenarten des Kongresses ko¨ nnen sowohl aus spezifischen institutionellen Rahmenbedingungen wie aus spezifischen sozio-politischen Kontextbedingungen erklart werden. Wahrend der erste Set von Faktoren geeignet ist, Unterschiede im Querschnitt, also im internationalen Vergleich, zu erklaren, sind die Ursachen fur die beschriebenen Entwicklungen im Langsschnitt alleine im zweiten Set von Faktoren zu suchen.

Neo-institutionalistisch gefarbte Analysen des Kongresses haben die vorausgehend skizzierten Handlungsmuster mit den Anreizwirkungen des US-amerikanischen Mehrheitswahlrechts und des prasidentiellen Regierungssystems in Verbindung gebracht. David Mayhew (1974) hat in einer bahnbrechenden Arbeit argumentiert, dass das Entscheidungshandeln im Kongress ausschließlich durch die Anreize erklart ist, die von dem amerikanischen System der relativen Mehr-

heitswahl ausgehen. Dieser Wahlmodus begrunde die individuelle Verantwortlichkeit der Abgeordneten gegenuber geographisch definierten Wahlergruppen und setze Anreize zur Pflege personalisierter Unterstutzergruppen im Zuge gesetzgeberischen wie auch institutionenpolitischen Handelns. Die starker kollektivistisch orientierten Strategien europaischer Abgeordneter sind aus dieser Sicht das Ergebnis des in diesen Fallen verbreiteten Verhaltniswahlrechts in Mehrpersonenwahlkreisen. Die Wahl von geschlossenen Parteilisten wird in dieser Argumentation mit Anreizen in Verbindung gebracht, die auf die Pflege von Parteinetzwerken und auf die Loyalitat gegenuber der eigenen Parteifuhrung hinwirken.

Huber (1996) und Diermeier und Feddersen (1998) haben einen anderen Weg zur Erklarung der funktionalen und strukturellen Eigenarten des Kongresses eingeschlagen. Diese Autoren verweisen darauf, dass die Handlungsstrategien der Abgeordneten, und dabei insbesondere deren Responsivitat gegenuber Wahlkreisinteressen, maßgeblich durch das Prasidialsystem beeinflusst sind. In diesem Regierungstypus fehlt dem Parlament das Recht zur Wahl und Abberufung der Exekutive (Wahlfunktion). Die Exekutivspitze verfugt damit uber eine eigene Legitimitatsbasis im Zuge einer de facto direkten Volkswahl und sie ist durch eine feste Amtsperiode institutionell unabhangig von der Legislative. Damit entfallt die kollektive Verantwortung der parlamentarischen Mehrheit fur die Regierungsstabilitat mit der Folge, dass Anreize fur individualistische Handlungsstrategien entstehen. In parlamentarischen Regierungssystemen wissen die Mitglieder der parlamentarischen Mehrheit, dass Niederlagen der Regierung in Plenumsabstimmungen den Abschied von der Regierungsmacht bedeuten (ko¨nnen), und aufgrund von mo¨glicherweise notwendigen Neuwahlen auch den Abschied vom eigenen Parlamentsmandat. Dieser Anreiz zur Wahrnehmung kollektiver Verantwortung im parlamentarischen System druckt sich in entsprechenden institutionenpolitischen Entscheidungen aus, die es Parteifuhrungen erlauben, kollektive Verantwortung im politischen Alltag zu mobilisieren (Depauw 1999). Im amerikanischen Prasidialsystem sind diese Anreize zur Wahrnehmung von kollektiver Verantwortung nicht vorhanden.

Neo-institutionalistische Analysen sind gut geeignet, die Besonderheiten des Kongresses im internationalen Vergleich zu erklaren, insbesondere die Schwache der Kongressparteien. Die entsprechenden Entwicklungen im Zeitvergleich ko¨nnen jedoch alleine durch kulturalistische Erklarungsmodelle ursachlich verstanden werden, die sozio-politische Kontextbedingungen mit einbeziehen. Der institutionelle Rahmen, also der Regierungstypus und das Wahlsystem, ist im US-amerikanischen Fall uber Zeit weitgehend konstant geblieben und kann somit kaum als Grundlage fur die beschriebenen Unterschiede im Zeitverlauf gelten. Auf der sozio-politischen Ebene, also im Elektorat, beobachten wir dahingegen im Langsschnitt sichtbare Wandlungsprozesse, die in einen plausiblen Zusammenhang zu den parteipolitischen Dynamiken im Kongress gebracht werden ko¨nnen.

Die jungste Starkung der Parteien im Kongress kann als das Ergebnis parteipolitischer Polarisierungen innerhalb der Wahlbevo¨lkerung begriffen werden und wurde aus dieser Sicht von Rohde (1991) als „conditional party government“ charakterisiert. Von entscheidender Bedeutung sind dabei die ideologischen Homogenisierungstendenzen in den beiden Parteien bei gleichzeitiger raumlicher Konzentration der jeweiligen Parteihochburgen (Cooper und Brady 1981). Diese Entwicklung wurzelt laut Rohde (1991) im Voting Rights Act von 1965. Diese von Prasident John F. Kennedy und Teilen der Demokratischen Partei betriebene Gesetzgebung sicherte de facto das Wahlrecht fur die afro-amerikanischen Wahler und fuhrte zu einem Exodus der konservativen (rassistischen) Teile der Wahlerschaft der Demokraten, die in den Sudstaaten beheimatet war. Als Folge entwickelte sich die Demokratische Partei zu einer homogen liberalen und progressiven Partei mit geographisch klar definierten Hochburgen im Westen und im Nordosten der USA. Durch die Aufnahme von konservativen Wahlerklientelen bildete sich umgekehrt in der Republikanischen Partei eine zugespitzte konservative Agenda heraus, die zu einem Exodus der liberalen Republikanischen Wahler in den Staaten des Nordostens fuhrte. Als Folge entwickelten sich die Republikaner zu einer homogen konservativen Partei, ebenfalls mit geographisch klar definierten Hochburgen im Suden und im Mittleren Westen der USA.

Die skizzierte These, dass sich in der parteipolitischen Polarisierung des Kongresses weitgehende sozio-politische Wandlungsprozesse im US-amerikanischen Elektorat niederschlagen, ist nicht unumstritten (siehe zur Debatte etwa Abramowitz 2010; Fiorina 2011). Mark Hetherington (2009) kommt in einer jungeren Auseinandersetzung mit dieser These zu dem Schluss, dass die parteipolitische Polarisierung im Elektorat lediglich moderater Natur ist, und das eine zunehmende Abkopplung der Entwicklungen auf Eliten- und Wahlerebene zu beobachten ist. Aus dieser Sicht ist die zunehmende parteipolitische Polarisierung im Kongress ein Phanomen, das auf der Ebene der Eliten und nicht auf Wahlerebene verankert ist. Andere Autoren verweisen in diesem Sinn auf die Bedeutung der Parteifuhrungen und der von dieser Seite betriebenen institutionenpolitischen Weichenstellungen zur Zentralisierung der parlamentarischen Willensbildung als Voraussetzung zur Erklarung der parteipolitischen Dynamiken im Kongress (Evans und Oleszek 1997; Sinclair 1989; Smith 1989).

Die Anhanger der „conditional party government“ These widersprechen den Verweisen auf die eigenstandige Bedeutung der Handlungsstrategien der Parteifuhrungen im Kongress. Aus dieser Sicht zeigen sich in den gesteigerten Anstrengungen der Parteifuhrung zur Herstellung von Parteigeschlossenheit und umgekehrt in der Bereitschaft der Kongressmitglieder, den Maßnahmen der Fraktionsfuhrungen Folge zu leisten, weitergehende Wirkfaktoren, die alleine auf der Ebene des sozio-politischen Kontextes zu suchen sind (Uslaner und Zittel 2006; Rohde 1991). Fur die Plausibilitat dieser Annahme spricht der Umstand, dass parteipolitische Polarisierung und gesteigerte Geschlossenheit in beiden Kammern des Kongresses zu beobachten ist, obwohl die strukturelle Starkung der Parteifuhrung seit den 1980er Jahren alleine auf das Reprasentantenhaus beschrankt bleibt (Binder 2003; Brady und Hahn 2004; Lee 2009). Fur die Plausibilitat der conditional party government These sprechen weiterhin solche Befunde, die zu dem Schluss kommen, dass seit den 1970er Jahren im US-amerikanischen Elektorat eine deutliche raumlichen und ideologischen Homogenisierung von Kernwahlerschaften zu beobachten ist, die als Voraussetzung fur die parteipolitische Polarisierung im Kongress gelten kann (Zingher 2014).

 
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