Der Prasident in der exekutiven Arena: Organisations- und Handlungsstrategien des Regierens

Als chief executive steht der Prasident an der Spitze eines gewaltigen Verwaltungsapparats. Dieser umfasst aktuell 15 Ministerien (departments), zwischen 50 und 60 unabhangige Beho¨rden sowie zahlreiche Stiftungen und staatliche Unternehmen. Heute sind in den Ministerien und Beho¨rden rund 2,7 Mio. (2012) zivile Angestellte beschaftigt (Office of Personnel Management 2014; Dickinson 2011). Konfrontiert mit einer dezentralisierten und fragmentierten Burokratie sieht sich der Prasident einem doppelten Dilemma gegenuber: Er ist auf Informationen aus der Verwaltung angewiesen, um die taglich anstehenden Entscheidungen zu einer Vielzahl, meist kontrovers diskutierter Themen zu treffen und muss zugleich die Implementierung bestehender Gesetze koordinieren und kontrollieren.

Um beiden Anspruchen gerecht zu werden, ist dem Prasidenten mit dem EOP ein eigener Apparat zur Seite gestellt. Das EOP umfasst heute unter der Leitung des Stabchefs (chief of staff) des Weißen Hauses elf Buros und einige beigeordnete Einheiten mit etwa 1.880 Mitarbeitern. Die beiden wichtigsten Mitarbeiterstabe sind das OMB (ehemals BoB) und das White House Office (WHO), welches den perso¨nlichen Stab des Prasidenten beheimatet. Das OMB erfullt die Funktion einer zentralen Clearingstelle in der Planung, Koordinierung und Umsetzung von Politikinhalten. Zu seinen Aufgaben zahlen unter anderem die Erarbeitung des prasidentiellen Haushaltsentwurfs und die Prufung von Verordnungen und Gesetzinitiativen hinsichtlich der politischen und budgetaren Positionen und Prioritaten des Prasidenten. Das WHO bildet den innersten Kreis des Weißen Hauses. Es umfasst die engsten perso¨nlichen Berater sowie wichtige Stabstellen des Prasidenten, wie z. B. Redenschreiber, Presse- und O¨ ffentlichkeitsarbeit oder Verbindungsburos des Weißen Hauses zum Kongress und den Ministerien (Warsaw 2013; Patterson 2008).

Diese institutional presidency soll den Prasidenten darin unterstutzen, seine wichtigste Funktion zu erfullen: Entscheidungen zu treffen. Um dieser Aufgabe nachzukommen, beno¨tigt er umfassende Informationen, wobei Zeitpunkt, Menge und Qualitat derselben zu einem wesentlichen Teil von der Organisationsstruktur und dem Kompetenzzuschnitt seines Stabes abhangig sind. Hier lassen sich idealtypisch zwei Modelle der Regierungsorganisation im Weißen Haus unterscheiden. Im kollegialen Modell sind alle Berater des Prasidenten gleichrangig und es gibt keinen chief of staff, der den Zugang zum Prasidenten regelt. Es soll die Berater zu einem Wettstreit der Ideen einladen und gewahrleisten, dass der Prasident alle notwendigen Informationen und Sichtweisen zu einem Thema erhalt. Im formalistischen Gegenmodell jedoch nimmt der Stabschef die Schlusselposition des gatekeepers ein, der sowohl den Informations- und Arbeitsprozess im Weißen Haus als auch den Kontakt zum Prasidenten kontrolliert. In der Regierungspraxis findet sich meist eine am formalistischen Modell orientierte Mischform. Seit Ronald Reagan operieren alle Prasidenten in ihren Regierungsgeschaften auf der Basis eines strukturierten und spezialisierten Stabs mit chief of staff an der Spitze. Zusatzlich richtet jeder Prasident einen Zirkel perso¨nlicher Berater (senior adviser) ein, die ihm als Generalisten ohne festes Aufgabengebiet zuarbeiten (Walcott und Hult 2005; Rudalevige 2005).

Letztendlich existiert keine Blaupause fur die ideale Regierungsorganisation. Sie muss vielmehr auf die Bedurfnisse und Charaktereigenschaften des Prasidenten zugeschnitten sein. Barack Obama pflegt beispielsweise einen wesentlich offeneren Entscheidungsstil als sein Amtsvorganger. Wahrend Obama gerne Entscheidungen auf Basis mo¨glichst vieler und diverser Ansichten trifft, zog Bush die Wahl zwischen wenigen, ausgearbeiteten Alternativen vor. Beide Stile besitzen Vor- und Nachteile. Bei ersterem wird der Prasident mit einer Vielzahl divergierender Standpunkte und Informationen konfrontiert. Im Umkehrschluss erho¨ht sich aber der Koordinierungsbedarf, verzo¨gert sich der Entscheidungsprozess und kann zu einer ¨ berlastung prasidentieller Ressourcen fuhren. Bei letzterem hingegen besteht die Gefahr, dass der Prasident nicht alle notwendigen Informationen erhalt. Andererseits delegiert dieser Regierungsstil in gro¨ßerem Umfang und ist deshalb effizienter und ressourcenschonender. Allerdings wechselt die Ausgestaltung nicht nur von einem Prasidenten zum anderen, sie variiert auch innerhalb einer Administration nach Politikfeldern und Problemstellungen. Die ideale Regierungsorganisation sollte demnach darauf abzielen, die Starken des individuellen Entscheidungsstils des Prasidenten zu maximieren und die Schwachen zu minimieren (Rudalevige 2008, 2012; Pfiffner 2009, 2011).

Konfrontiert mit einer dezentralen Verwaltung verfugt der Prasident uber unterschiedliche Instrumente, die gewahrleisten sollen, dass seine Praferenzen in den Ministerien und Beho¨ rden bei der Planung und Implementierung von Politikinhalten berucksichtigt werden. Eine Strategie ist die Politisierung des Verwaltungsapparats (politicization), d. h. die Berufung von Personal in leitende Positionen aufgrund ihrer politischen Loyalitat oder ideologischen Nahe. Die Zahl der Posten innerhalb der Exekutive, die vom Prasidenten ernannt werden, ist bis in die 1980er Jahre konstant gestiegen und stagniert seither. Dabei ist zu beobachten, dass nicht nur die Anzahl politischer Beamter angewachsen ist, sondern der Prasident zulasten der jeweiligen Beho¨rdenleiter sein Ernennungsrecht auch auf die unteren Verwaltungsebenen ausdehnen konnte. Barack Obama konnte zu Beginn seiner Amtszeit zwischen 3.000 und 4.000 Mitarbeiter ernennen, wovon ca. 25 % der Zustimmung des Senats bedurften. Prasidenten nutzen dieses personelle Instrument der Politisierung des Verwaltungsapparats, um ihren Einfluss auf dessen inhaltliche Ausrichtung zu sichern. Der Anreiz zur Politisierung steigt mit der Bedeutung der Beho¨rde fur die Umsetzung der prasidentiellen Agenda, wie etwa der gescheiterte Versuch Prasident Obamas, Elizabeth Warren als Direktorin des Consumer Financial Protection Bureau (CFPB) zu nominieren, verdeutlicht. Allerdings besteht ein trade-off zwischen prasidentiellem Zugewinn an Einfluss auf eine Beho¨rde und sinkender Performanz dieser Beho¨ rde. Nicht immer bringt das politisch loyale Personal auch die notwendige fachliche Expertise fur das Amt mit. Dieser negative Effekt der Politisierung zeigt sich etwa an den Beispielen mangelhaften Krisenmanagements der Federal Emergency Management Agency (FEMA) nach dem Hurrikan Katrina 2005 oder des Mineral Management Service (MMS) in der Deepwater-O¨ lkatastrophe 2010, welche zu nicht unerheblichen Teilen auf die Besetzung von Fuhrungspersonal ohne hinreichende Qualifikationen zuruckgefuhrt werden (Lewis 2008, 2012; Dickinson 2005).

Ein zweites Instrumentarium prasidentieller Einflussnahme ist die Zentralisierung von Zustandigkeiten und Ressourcen aus der Verwaltungsperipherie in das EOP oder WHO. Hierdurch reduziert sich der Koordinationsaufwand fur den Prasidenten, wahrend zugleich die Kontrolle uber den Politikformulierungsprozess zunimmt. Dabei ko¨nnen Politisierung und Zentralisierung als substituierende Strategien begriffen werden, da die Notwendigkeit zu zentralisieren abnimmt, wenn der Prasident die Burokratie zuvor effizient politisiert hat. Ihr strategischer Nutzen erho¨ ht sich sowohl mit zunehmender Salienz und steigendem Problemdruck, als auch im Falle von politikfeldubergreifenden Angelegenheiten oder Verwaltungsumstrukturierungen. Allerdings kann die institutionelle Machtposition der Ministerien nur bedingt umgangen werden, da deren Expertise gerade bei sehr komplexen und Detailfragen betreffenden Problemstellungen essentiell ist. Zudem wirkt sich die Strategie der Zentralisierung auf den Erfolg des Prasidenten im Gesetzgebungsprozess aus. Sie gewahrleistet, dass ein Gesetzentwurf eng den Praferenzen des Prasidenten folgt. Allerdings kann sie auch den Widerstand des Kongresses wecken, wie z. B. die missgluckte Gesundheitsreform unter Bill Clinton 1993 zeigt. Ihr Scheitern kann maßgeblich auf die Zentralisierung innerhalb des WHO – genauer in einer Arbeitsgruppe unter der Leitung der damaligen First Lady Hillary Clinton – zuruckgefuhrt werden (Rudalevige 2002).

Drittens verfugt der Prasident uber exekutive Machtmittel, die sich aus der Verfassung ableiten. Hierzu zahlen executive orders, directives, proclamations, memoranda, signing statements, recess appointments und executive agreements. Da der Prasident allein uber Einsatz, Inhalt und Reichweite dieser Instrumente entscheidet (unilateral powers), verleihen sie ihm einen strategischen Vorteil gegenuber den anderen Institutionen (Cooper 2002; Howell 2005). Dabei sind sie aufgrund ihrer Tragweite verfassungsrechtlich und politisch meist sehr umstritten – insbesondere wenn der Prasident sie dazu nutzt, am Ende des Gesetzgebungsprozesses Gesetze einseitig umzuinterpretieren (signing statements) oder den Aushandlungsprozess in der legislativen Arena komplett zu umgehen (executive orders, recess appointments, executive agreements). Executive orders ermo¨glichen es dem Prasidenten, eigenstandig Politikinhalte zu formulieren und umzusetzen. Sie sind in ihrer Wirkkraft Gesetzen gleichrangig, ko¨ nnen aber vom Kongress per Gesetz abgeandert, vom Obersten Gerichtshof gekippt und ebenso vom Prasidenten durch eine neue executive order abgelo¨st werden. Die Liste wichtiger executive orders ist lang: Beispielsweise setzte Abraham Lincoln das Recht auf habeas corpus außer Kraft, Bill Clinton verfugte die ‚don't ask, don't tell'-Politik bezuglich Homosexueller im Militardienst, George W. Bush richtete im Zuge des ‚war on terror' Militartribunale ein und Barack Obama ordnete die Schließung des Gefangenenlagers auf Guantanamo Bay an (Mayer 2002; Howell 2003). Signing statements sind Kommentare, die der Prasident mit der Unterzeichnung eines Gesetzes anfugen kann. Meist dankt er in diesen den an der Gesetzgebung beteiligten Protagonisten. Allerdings kann er sie auch nutzen, um der Verwaltung seine Interpretation des Gesetzestexts darzulegen, d. h. ihr die Ausfuhrung gezielt vorzuschreiben oder sie anzuweisen, einzelne Regelungen aufgrund verfassungsrechtlicher Bedenken nicht auszufuhren. Letzteres kommt einem line-item Veto nahe, welches der Supreme Court 1998 fur verfassungswidrig erklart hat, da Gesetze nur ganz oder gar nicht vom Prasidenten zuruckgewiesen werden ko¨nnen. Fur Aufsehen sorgte etwa das signing statement von Prasident George W. Bush zum Detainee Treatment Act 2005, in welchem er unter Berufung auf den Ansatz der unitary executive angibt, nicht an den Gesetzesabsatz zum Folterverbot gebunden zu sein. Auch Prasident Obama nutzt regelmaßig, aber bei Weitem nicht so umfanglich wie sein Amtsvorganger das Instrument des signing statements, etwa um die Finanzierung der umstrittenen policy czars im WHO zu schutzen (Cooper 2005; Crouch et al. 2013).

 
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