Der Prasident in der legislativen Arena: Bedingungen gesetzgeberischen Erfolgs und strategische Instrumente

Ob und inwieweit es dem Prasidenten gelingt, sein politisches Programm umzusetzen, ist ein, wenn nicht gar das zentrale Kriterium zur Beurteilung einer Prasidentschaft. Dabei ist die aktive Rolle des Prasidenten im Legislativprozess erst eine Entwicklung der modern presidency. Noch zu Beginn des 20. Jahrhunderts wurde vom Prasidenten weitgehend gesetzgeberische Zuruckhaltung erwartet und von diesem auch akzeptiert. Heute hingegen ist die Auffassung, dass der Prasident die Aufgabe hat, eine legislative Agenda zu formulieren, diese in den Kongress einzuspeisen und die Fuhrung im Gesetzgebungsprozesses zu ubernehmen, tief im Bewusstsein der O¨ ffentlichkeit, der Kongressmitglieder und des prasidentiellen Selbstverstandnis verankert (Dickinson und Bosso 2008).

Die Verfassung jedoch ruckt den Kongress ins Zentrum des Gesetzgebungsprozesses. Dementsprechend definieren dessen politische und ideologische Zusammensetzung sowie institutionellen Regelsets die Handlungsspielraume, innerhalb derer der Prasident agieren kann (Edwards 1989; Bond und Fleisher 1990, 2000; Beckmann 2010). Zieht man beispielsweise die presidential success scores als ein Maß zur Bewertung prasidentiellen Erfolgs in der legislativen Arena heran (Abb. 1), zeigt sich zweierlei. Erstens ist der Prasident erfolgreicher, wenn seine Partei die Mehrheit im Kongress innehat (unified government), im Gegensatz zu wenn die Kontrolle der Regierungszweige zwischen den Parteien aufgeteilt ist (divided government). So erfolgten im Jahr 2009 96,7 % aller Abstimmungen, zu denen Prasident Obama eine klare Position geaußert hatte, in U¨ bereinstimmung mit seinem Standpunkt. Er ubertraf damit die alte Bestmarke Lyndon B. Johnsons von 93 % (1965) – beide unter unified government. Unter divided government sinkt die Erfolgsquote hingegen deutlich, wobei die tiefsten Werte in die Amtszeiten von Bill Clinton (1995: 36,2 %; 1999: 38 %) und George W. Bush (2007: 38 %) fallen. Zweitens verstarkt die seit Mitte der 1970er Jahre zu beobachtende Polarisierung der Kongressparteien die Effekte der parteipolitischen Zusammensetzung des Kongresses auf den Erfolg des Prasidenten. Vergleicht man die Phase geringer (1953–1976) und gestiegener Polarisierung (1977–2013) miteinander, zeigt sich deren asymmetrische Wirkung: Wahrend unter unified government die Erfolgsraten immer recht hoch sind und nie unter 70 % fallen, nehmen sie unter divided government drastisch ab. Insbesondere nach Ronald Reagan erreichen Prasidenten in Zeiten geteilter Regierungsverantwortung nur noch selten eine Erfolgsquote von mehr als 50 %.

Die Auswirkungen der parteipolitischen Zusammensetzung der Regierungszweige und Polarisierung der Kongressparteien auf die Position des Prasidenten in der legislativen Arena zeigen sich in vier Mechanismen. Erstens ist die U¨ bereinstimmung elektoraler Interessen, inhaltlicher Ziele und ideologischer Grundausrichtung innerhalb einer Partei gro¨ßer als uber die Parteigrenzen hinweg. Dies wird durch die gestiegene Polarisierung der Kongressparteien noch verstarkt. Im Umkehrschluss bedeutet dies nicht, dass das Verhaltnis von Prasident und Kongressmehrheit zwangslaufig harmonisch ist, wie die Beispiele der gescheiterten Reform der Sozialversicherung unter Bush oder der steckengebliebenen Klimaschutzgesetzgebung unter Obama verdeutlichen. Wenngleich sich der Prasident anders als in parlamentarischen Systemen nicht auf eine Regierungsmehrheit stutzen kann, so sind die exekutiv-legislativen Beziehungen unter unified government in der Regel doch weniger konfliktgeladen als unter divided government. (Coleman und Parker 2009). Zweitens verringert sich fur den Prasidenten in Zeiten geteilter Regierungsverantwortung die Zahl potentieller Unterstutzer im Kongress. Die Polarisierung verstarkt diesen Effekt, da die moderaten Abgeordneten nahezu vollstandig aus beiden Kammern verschwunden sind. Im 112. Kongress gab es gemessen an den DW-Nominate scores keinen liberalen Republikaner und keinen konservativen Demokraten, und auch moderate Kongressmitglieder wie z. B. die Blue Dog Democrats oder Republican Mainstreet Partnership machen nur noch einen Bruchteil der Abgeordneten aus (Bond und Fleisher 2004). Drittens haben Demokraten und Republikaner im Reprasentantenhaus – aber auch im Senat – die Stellung ihrer jeweiligen Parteifuhrungen gestarkt, die aufgrund ihrer Lenkungskompetenzen, wie z. B. der Kontrolle uber die Tagesordnung, uber die Zuweisung von Gesetzentwurfen an die Ausschusse oder uber die Regeln der Plenardebatte und

-abstimmung, eine Schlusselposition im Gesetzgebungsprozess einnehmen. Dies macht sie unter unified government zu wichtigen Verbundeten des Prasidenten, unter divided government hingegen zu seinen zentralen Gegnern in der legislativen Arena (Aldrich und Rohde 2000; Rohde 2013; Sinclair 2013). Viertens nimmt mit der Homogenisierung und Zentralisierung der Kongressparteien deren innerparteiliche Geschlossenheit zu. 2013 stimmten im Reprasentantenhaus 88 % der Demokraten und 92 % der Republikaner gemeinsam mit der Mehrheit ihrer Partei ab; im Senat waren es 94 % bei den Demokraten und 86 % bei den

Republikanern (Weyl 2014). Dies schlagt sich in der Unterstutzung des Prasidenten (presidential support scores) nieder, die innerhalb der eigenen Partei zwar steigt, in der Gegenpartei hingegen drastisch sinkt. 2013 stimmten im Reprasentantenhaus 12 % der Republikanischen Mehrheitspartei und 83 % der Demokraten gemeinsam mit der Position Obamas ab; im Senat betrug die Quote bei den Demokraten 96 % und 40 % bei den Republikanern (Ethridge 2014). Gerade im Senat hat die schwindende Unterstutzung aus der Gegenpartei des Prasidenten massive Folgen, da die institutionellen Spielregeln, wie etwa das hold oder der filibuster, den Einfluss einzelner Senatoren starken und diesen die Mo¨glichkeit einraumen, den Gesetzgebungsprozess zu blockieren.

Folglich muss der Prasident in der legislativen Arena zunachst einmal mit den Karten spielen, die ihm durch die Kongresswahlen in die Hand gegeben werden. Allerdings verfugt er uber unterschiedliche Ressourcen, mithilfe derer er in der Lage ist, auf den Formulierungs- und Entscheidungsprozess Einfluss zu nehmen und seine Erfolgschancen zu maximieren. In der Vorbereitungsphase des Gesetzgebungsprozesses kann der Prasident auf die Themen einwirken, die sich auf der politischen Agenda befinden. Hierzu besitzt er mit der State of the Union Address und dem Haushaltsentwurf zwei wichtige Instrumente, den Mitgliedern des Kongresses und der O¨ ffentlichkeit die Leitlinien und Schwerpunkte seines politischen Programms darzulegen. Dabei kommt es darauf an, welche Themen er auswahlt, welche Prioritat er den einzelnen Initiativen zuschreibt und in welcher Reihenfolge er diese anzugehen gedenkt. Zwar kann der Prasident seine Gesetzentwurfe nicht direkt in den Kongress einbringen, jedoch kann er in der Regel seine Initiativen uber ein Kongressmitglied in den Legislativprozess einspeisen. Gerade in Zeiten von unified government bestimmen prasidentielle Initiativen mehrheitlich die Tagesordnung des Kongresses, wohingegen unter divided government die Fuhrung der Mehrheitspartei zu einem starken Kontrahenten heranwachst, der eine alternative politische Agenda formuliert (Edwards und Barrett 2000). Wahrend der Beratungs- und Abstimmungsphase beruht die Machtposition des Prasidenten in erster Linie auf nicht-formalen Ressourcen. Hier geht es darum, in einem bestandigen Verhandlungsprozess mit den Kongressfuhrungen sowie einzelnen Abgeordneten und Senatoren einen gemeinsamen Gesetzentwurf zu erarbeiten. Dieser Prozess des Aushandelns und der Kompromissfindung verlauft uber institutionalisierte wie informelle Kanale. Dabei verlaufen die Kommunikationswege einfacher innerhalb einer Partei als uber die Parteigrenzen hinweg. Das einzige formelle Werkzeug des Prasidenten in der legislativen Arena ist sein Veto. Am Ende des Gesetzgebungsprozesses angesiedelt, ist das Veto kein rein negatives Instrument zur Blockade unliebsamer Gesetze. Vielmehr ist bereits die Androhung eines Vetos ein effektives Mittel, Zugestandnisse wahrend des Aushandlungsprozesses zu erwirken und Gesetzesinhalte in die gewunschte Richtung zu beeinflussen. Dabei werden die Politikpraferenzen des Prasidenten mit oder ohne Androhung eines Vetos fortwahrend ‚mitgedacht', um ein Gesetz ‚vetosicher' zu machen. Da zur Zuruckweisung eines Vetos Zweidrittelmehrheiten in beiden Kammern notwendig sind, werden nur wenige Initiativen, die der Prasident grundlegend ablehnt trotzdem zu Gesetzen. Von 1.498 regularen Vetos seit 1789 wurden

nur 110 (7,3 %) uberstimmt (Senate Reference Desk 2014). Setzt man die Anzahl der Vetos in Beziehung zur parteipolitischen Kontrolle der Regierungszweige, zeigt sich, dass der Prasident unter divided government haufiger von seinem Veto Gebrauch macht als unter unified government (Abb. 2) (Cameron 2000, 2009; Gilmour 2011).

 
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