Der Kontext bu¨ rokratischen Handelns im politischen System der USA

Das Regierungssystem der USA kann als getrennt und atomisiert beschrieben werden. Ersteres geht auf die Gewaltentrennung zuruck, die per Verfassung Prasident und Kongress als voneinander unabhangige Institutionen etabliert. Mit ihnen bestehen zwei entscheidungsberechtigte Ko¨rperschaften in der Regierung der USA, die zwar formal gemeinsam fur das Wohl und Wehe der Union verantwortlich sind, die aber gesetzlich kaum zu einem kooperativen Umgang miteinander gezwungen sind oder auch nur gezwungen werden ko¨nnen. Gleichzeitig ist eine Zusammenarbeit aber im unmittelbaren Interesse eines reibungslos funktionierenden politischen Prozesses notwendig. Der Kongress kann nur unter verscharften Anforderungen an die Mehrheitsverhaltnisse (Zwei-Drittel-Mehrheit zur U¨ berwindung eines Vetos) gegen den Prasidenten regieren. Der Prasident wiederum ist zur Realisierung seiner Gesetzesvorhaben grundsatzlich auf die Unterstutzung des Kongresses angewiesen, denn er hat nicht einmal ein eigenes Initiativrecht im Gesetzgebungsprozess. Die Zersplitterung des Regierungssystems in viele eigenstandige voneinander formal unabhangige Akteure kann einerseits als Reflexion des Pluralismus und der Fragmentierung der US-amerikanischen Gesellschaft angesehen werden (Davidson 1990, S. 63), sie ist aber auch Resultat der Gewaltentrennung und der spezifischen Arbeitsweise der US-amerikanischen Regierung, die wenig effektive Instrumente zur Integration ihrer einzelnen Elemente hat.

Beide Institutionen, Kongress und Prasident, haben direkten Einfluss auf die Arbeit der Regierungsburokratien in den Ministerien (departments) und den weiteren Bundesbeho¨rden (agencies). Der Prasident ist der eigentliche Dienstherr der gesamten nationalen Burokratie, und diese ist prinzipiell an seine Weisungen gebunden. Dennoch ist der Prasident nicht in der Lage, den burokratischen Apparat effektiv zu kontrollieren und seinen politischen Vorstellungen dienstbar zu machen (Hess 1976, S. 143–145). Der Kongress ist mit einem starkem Einfluss auf die Arbeit der Ministerialburokratie in Washington ausgestattet, weil jede Bewilligung finanzieller Mittel, sei sie zur Sicherung der Arbeit der Burokratie im engeren Sinne oder zur Ausfuhrung politischer Programme beno¨tigt, durch den Kongress vorgenommen werden muss. Wie stark dieser Einfluss ist, zeigt sich am Beispiel des government shutdown am 1. Oktober 2013, als der Kongress die Plane fur das an diesem Tag beginnende Haushaltjahr nicht gebilligt hatte: Somit stand kein Geld fur die Arbeit der Ministerialburokratie zur Verfugung und viele Beho¨rden mussten ihre Tore zeitweilig schließen (Executive Office of the President 2013).

Als chief executive steht der Prasident der gesamten Ministerialburokratie vor und ist fur die Politik der Regierung verantwortlich. Dabei hat er aber nur begrenzten Einfluss auf den Kongress und damit auf die Gesetzgebung (McKeever und Davies 2012, S. 199). Der Prasident verfugt mit dem Executive Office of the President (EOP), zu dem u. a. das White House Office (WHO) und das Office of Management and Budget (OMB) geho¨ren, uber einen eigenen Verwaltungsstab jenseits der Ministerien (McKeever und Davies 2012, S. 203). Das EOP besitzt einen vergleichsweise großen Einfluss auf politische Prozesse in Washington. Es ist eine eigene, in Fachabteilungen untergliederte Beho¨rde, die dem Prasidenten direkt als großer Beratungs- und Policyentwicklungsstab zuarbeitet. Die wichtigsten Entscheidungen trifft der Prasident aber mit seinem perso¨ nlichen Mitarbeiterstab im WHO, der zentralen Steuerungseinheit innerhalb des EOP. WHO und OMB sowie andere Organisationseinheiten des EOP unterstutzen den Prasidenten bei der Steuerung der departments und agencies (Peters 2011, S. 132).

Die amerikanischen Minister, die secretaries, bilden nicht – wie dies in parlamentarischen Regierungssystemen der Fall ist – ein mit kollektiver Regierungsverantwortung ausgestattetes Kabinett. Das Kabinett als ‚Versammlung der Minister' ist im US-System politisch fast bedeutungslos. Seine Rolle ist beschrankt auf Koordinierungsaufgaben und die Beratung des Prasidenten. Nur selten wird das Kabinett uberhaupt einberufen und wenn es berat, so sind die dort getroffenen Entscheidungen ohne Verbindlichkeit (McKeever und Davies 2012, S. 211; Oldopp 2005, S. 74–75).

In den departements treten die Minister vor allem als ‚Gesandte' des Prasidenten auf. Jedoch kann sich ein Prasident nicht immer darauf verlassen, dass ‚seine' Minister konsequent der Durchfuhrung seiner politischen Vorstellungen dienen. Wiederholt wurde beobachtet, dass Minister zu Anwalten ‚ihrer' Ministerien wurden oder sich – aus der Sicht des Prasidenten – von der Handlungslogik ihres Hauses einfangen ließen, so dass sie ihre Vermittlerrolle vom Prasidenten in die Burokratie nur noch eingeschrankt wahrnehmen konnten (Wilson 2009, S. 238–240).

Die Nichtexistenz eines kollektiv verantwortlichen Kabinetts erschwert auch die Koordination administrativer Aktivitaten. Die Hilfsburokratien des Prasidenten, EOP und WHO, sind zur Koordination nur begrenzt in der Lage. Allenfalls kann das OMB mit seiner Verantwortung fur den Haushaltsentwurf des Prasidenten fur eine gewisse Konsistenz der Regierungspolitik sorgen. Doch auch diesem Potenzial sind enge politische und praktische Grenzen gesetzt (Stockman 1986). Durch den hohen Grad an interministerieller Anonymitat, den Heclo mit dem Begriff des

„government of strangers“ (Heclo 1977) so treffend beschreibt, wird auch an der Basis der Ministerien – wenn uberhaupt – lediglich eine sporadische Zusammenarbeit und Koordination ermo¨glicht, die sich nach Abschluss eines konkreten Projektes wieder auflo¨st. Eine regelmaßige informelle Koordination und Kooperation zwischen den departments kommt nicht zustande.

Diesen auseinanderstrebenden Tendenzen versuchen US-Prasidenten entgegen zu wirken. Da sie immer klarer und direkter fur alle Handlungen und Aktionen der US-Regierung in die Verantwortung genommen werden, sind wichtige Politikfunktionen im Weißen Haus konzentriert. Es sind dann nicht mehr die Linienorganisationen in den departements, sondern Stabseinheiten im Weißen Haus, die die Verantwortung fur politische Projekte tragen (Rudalevige 2002,

S. 4–6). Ein Beispiel hierfur ist die Gesundheitsreform von Prasident Bill Clinton. Diese fur das politische Programm Clintons zentrale Reform wurde unter Leitung von Hillary Clinton maßgeblich vom Weißen Haus aus betrieben und koordiniert. Die departements waren seinerzeit zwar involviert und haben große Teile der rund 500 Mitarbeiter an dieser Reform gestellt; die Fuhrung fur das Unterfangen lag aber nicht im Department of Health (DoH), sondern im Weißen Haus.

Diese jungeren Zentralisierungstendenzen sollten einerseits nicht uberbewertet werden. Es wurden auch schon unter Prasident Dwight D. Eisenhower wichtige Politikaufgaben in das Weiße Haus geholt. Gleichzeitig gibt es auch heute noch viele Aufgaben, die weiterhin eigenstandig in den departments und agencies erledigt werden. Als Beispiel kann der Employee Retirement Income Security Act genannt werden, der wahrend der Prasidentschaft Clintons unter Arbeitsminister Robert Reich im Department of Labor erarbeitet wurde. Andererseits ist tatsachlich zu konstatieren, dass die Verantwortung fur als bedeutsam eingeschatzte Politiken von den Prasidenten immer mehr im Weißen Haus konzentriert wird.

Ein wichtige Zentralisierungstechnik sind die von der Presse so genannten

‚Zaren' (czars). Das sind Personen, die an einer bestimmten Stelle in der Administration quasi als perso¨nliche Abgesandte oder Beauftragte des Prasidenten platziert werden. Sie sollen dafur sorgen, dass a) die Plane des Prasidenten mo¨glichst getreu umgesetzt werden und b), dass bei Politikproblemen, die mehrere departments und/oder agencies betreffen, angemessen fur Kooperation zwischen diesen gesorgt wird (Villalobos und Vaughn 2010). Die Zaren, deren Stellung meist eher informell ist, sind zum Teil fur den Politikprozess wichtiger als die formal zentraler positionierten departmental secretaries (Pfiffner 2010, S. 5).

Im eigenen Hause sind die secretaries nicht im gleichen Sinne einflussreiche Minister wie ihre Kollegen in Berlin, London oder Paris. Sie haben nur wenige eigenstandige Entscheidungsbefugnisse, vergleichsweise kurze Amtszeiten und sind eher Verbindungspersonen des Prasidenten in die departments hinein. Eine energische Einflussnahme der secretaries auf die Arbeit der departments wird vor allem durch die strikte Trennung von Laufbahn- und politischer Burokratie gehemmt (zu diesen beiden Typen von Burokraten siehe unten). Vor allem die Verbindung in die permanente Burokratie bleibt oft bruchig. Amerikanische Minister verfugen zwar aufgrund der ausfuhrlichen Nutzung der Praxis von political

appointments uber eine große Zahl vertrauter und politisch konformer Mitarbeiter; diese politischen Funktionare bedurfen aber ‚williger' Laufbahnburokraten, die ihnen helfen, sich im politischen Dickicht Washingtons zurechtzufinden und die ihnen Einsicht in die Funktionsweise des departments gewahren. Das Zusammenbringen dieser beiden Arten von Ministerialburokraten in eine funktionierende Arbeitsbeziehung erweist sich aber oft eher als eine Sache des Zufalls, denn die political appointees kommen oft von außerhalb der departments und kennen deshalb die Gepflogenheiten des Hauses nicht, in das sie sich einfugen sollen oder sind auch fachlich den gestellten Aufgaben nicht gewachsen. Sie haben wenig bis keinen Einfluss auf die Auswahl der Laufbahnburokraten, mit denen sie zusammenarbeiten sollen. Gleichzeitig sind sie selbst oft misstrauisch gegenuber dem Leistungswillen der dauerhaften Burokraten oder ihrer Fahigkeit, bestimmte Leistungen zu erbringen (Durant und Resh 2010, S. 553–559).

Umgekehrt haben auch die Laufbahnburokraten keinen Einfluss auf die Ernennung ihrer politischen Vorgesetzten. Schließlich entwickeln die Laufbahnbeamten eine gewisse Abneigung gegenuber den standig wechselnden politischen Funktionaren. Diese kann von den political appointees nur mit Gluck und Geschick uberwunden werden (Campbell und Peters 1988, S. 88; Heclo 1977, S. 154–190). So bleibt am Ende der auf den Erfolg seiner political appointees im Umgang mit der Burokratie angewiesene Minister nur allzu oft weit entfernt von seinem department und einer effektiven Lenkung desselben.

Minister ko¨nnen dennoch als Person auf verschiedene Weise politisch einflussreich sein: Wenn sie (1) einem der zentralen Ministerien wie z. B. dem Finanz-, Verteidigungsoder Außenministerium vorstehen und es ihnen (2) gegen die oben beschriebenen Widerstande gelingt, ihr Haus hinter sich zu bringen oder wenn sie (3) als perso¨nlicher Berater einen exklusiven Zugang zum Prasidenten genießen. Als Einzelakteure sind sie in den von ihnen verantworteten Politikfeldern wichtig, stehen dabei aber immer in Konkurrenz zu etablierten Netzwerken aus permanenter Burokratie und dem Kongress. Die aktive Arbeit in den Washingtoner Netzwerken wird ihnen dadurch erschwert, dass sie ihr Amt in der Regel nur kurz bekleiden, wahrend Stellen in der permanent bureaucracy in der Regel sehr langfristig mit der gleichen Person besetzt sind und Abgeordnete auf dem Capitol Hill auch oft ihr Mandat uber viele Legislaturperioden hinweg ausuben (McKeever und Davies 2012, S. 211).

Die Zentralisierung politischer Entscheidungen im Weißen Haus, die institutionell angelegte Geringachtung des Kabinetts und der selektive Umgang des Prasidenten mit den Ministern verringern ihre Bedeutung als politische Ansprechpartner fur die permanente Burokratie in ihren departments. Eine haufige Reaktion der Minister auf diese undefinierte Stellung ist eine schnelle Anpassung an die Gepflogenheiten und Policysichtweisen ihres Hauses, das so genannte going native (McKeever und Davies 2012, S. 215). Diese Reaktion ist nicht nur bei Ministern, sondern auch bei political appointees tiefer in der Ministerialhierarchie zu finden: „Even so presidents try to appoint loyalists to positions that oversee the internal bureaucracies, the organizational cultures may dominate“ (Peters 2011, S. 140). Das going native hat zur Konsequenz, dass der prasidentielle Einfluss in die Ministerien hinein oft weniger effektiv funktioniert, als dies durch die vielen politischen Besetzungen hoher Hierarchiepositionen gewollt ist.

Zusammenfassend kann man sagen, dass der Prasident als chief executive zwar einer der machtigsten Regierungschefs der Welt ist, dass er als Gesetzgeber aber vor allem uber eine Verweigerungsmacht und nur in geringem Maße uber Gestaltungsmacht verfugt. Insbesondere Letzteres hat starke Implikationen fur die Rolle, die die Burokratie im politischen Prozess spielt, und fur die Macht, die sie dabei ausuben kann.

 
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