Politikentwicklung und Implementation

4.1 Programmentwicklung

Politikentwicklung findet in den USA in der Regel in so genannten Themennetzwerken (issue networks) statt. Themennetzwerke sind ein enges Gewebe von Ministerialabteilungen (bureaus) und Kongressausschussen (committees), in dem die Entwicklung von politischen Programmen und Gesetzen vor allem vonstattengeht (Fiorina 1977, S. 72–79; Freeman 1969, S. 11; Ripley und Franklin 1980, S. 209). Eng in diese Netzwerke eingebunden sind Interessengruppen, deren Recht auf Beteiligung 1946 im Administrative Procedures Act normiert wurde (Gormley 1991, S. 12). Alle drei Akteursgruppen zusammen bilden die issue networks, wie Hugh Heclo sie in seinem beruhmten Aufsatz nannte (Heclo 1978). Jede der drei Gruppen spielt dabei eine spezifische Rolle: Sach- und Prozesswissen kommt aus der Burokratie, die Kenntnis von Zustanden vor Ort in den Bundesstaaten von den Abgeordneten, Interessenverbande schließlich bringen Erfahrungen aus den unterschiedlichsten Regelungsbereichen und konkrete Problemkenntnis ein. Alle Netzwerkpartner nehmen damit als Informationslieferanten wechselseitig fureinander eine zentrale Stellung ein.

Fur die bureaus und die dort tatigen Laufbahnbeamten (carrier bureaucrats) sind die issue networks in der Regel der zentrale inhaltliche Orientierungspunkt, weniger der Prasident und seine political appointees. Das liegt vor allem daran,

dass die Netzwerke auf lange Sicht von den gleichen Personen und Akteuren besetzt und dadurch ein stabiler Handlungs- und Orientierungsrahmen sind, wahrend der Prasident und sein Gefolge als vorubergehend, als „transients“ wahrgenommen werden (Durant und Resh 2010, S. 549).

Initiativen fur neue Politiken kommen oft aus den bureaus der Ministerien. Diese orientieren sich dabei haufig mehr an den Erfolgsaussichten eines Vorschlags im Kongress, als an den politischen Leitlinien des Prasidenten (McKeever und Davies 2012, S. 217). Die Orientierung am Kongress wird durch die Themennetzwerke erleichtert, in denen lang gediente Abgeordnete des Kongresses, Angeho¨rige der permanenten Burokratie und Vertreter von Interessengruppen gemeinsame Policyinteressen verfolgen. Die andere Quelle von Gesetzesinitiativen ist der Kongress selbst und beide, Burokratie wie Kongress, werden regelmaßig von Interessenverbanden auf Regelungsprobleme aufmerksam gemacht und um Befassung gebeten.

Wenn Policyinitiativen aus der Ministerialburokratie heraus entwickelt werden, gibt es zwei Wege, wie diese in den politischen Entscheidungsprozess eingebracht werden ko¨nnen. Ein Pfad fuhrt uber die Themennetzwerke. Eine Organisationseinheit aus der Burokratie sucht fur eine Initiative einen Partner im Kongress (einzelne Abgeordnete, Unterausschusse oder Ausschusse). Meist mussen diese Partner nicht einmal gesucht werden. Es ist die zentrale Eigenschaft der Themennetzwerke, dass solche Partnerschaften dauerhaft bestehen. Gemeinsam kann dann ein Regelungsentwurf entwickelt werden, der von den Netzwerkpartnern im Kongress in den dortigen Abstimmungs- und Entscheidungsprozess eingebracht werden kann. Die Burokratie muss aber, will sie mit Entwurfen erfolgreich sein, den Kongress oder ihre Netzwerkpartner im Kongress von ihren Ideen uberzeugen, also fur die eigenen Ideen Lobbyarbeit betreiben. Nur so kann sie erreichen, dass Gesetzesentwurfe und Regelungsideen den Weg auf die offizielle Tagesordnung des Kongresses finden und am Ende positiv entschieden werden.

Alternativ fuhrt ein Weg fur neue Policies uber den zustandigen Minister und den Prasidenten. Da der Prasident aber kein Initiativrecht im Kongress besitzt, wird auch bei Nutzung dieses Pfades die Unterstutzung des Kongresses im doppelten Sinne beno¨tigt: zunachst fur die Einbringung eines Gesetzesentwurfs, sodann fur die notwendigen Abstimmungsmehrheiten. Dieser zweite Weg ist also notwendigerweise langer als der erste, denn er unterscheidet sich vom ersten Weg durch zusatzliche Prozessschritte. Das Beschreiten des langeren Weges kann bei bestimmten Initiativen trotz Mehraufwand strategisch sinnvoll sein. Meist wird in der Praxis aber auf der Grundlage existierender Themennetzwerke der erstbeschriebene Weg genutzt (Oldopp 2005, S. 77).

Der Kongress ist in den Themennetzwerken und im Prozess der Policyentwicklung und -entscheidung ein in hohem Maße eigenstandiger Partner. Er verfugt uber umfassende eigene Kapazitaten zur Bearbeitung von Policyproblemen. Insgesamt arbeiten fur den US-Kongress ca. 24.000 Personen. Darin eingeschlossen sind uber 3.000 Mitarbeiter von Ausschussen beider Hauser, der sehr umfangreiche Congressional Research Service (CRS) und die Library of Congress (McKeever und Davies 2012, S. 256). Diese enormen Personalkapazitaten fuhren dazu, dass keines der beiden Hauser des Kongresses darauf angewiesen ist, sich Vorlagen aus der Burokratie oder von den Verbanden vorlegen zu lassen. Vielmehr kann, wenn es erforderlich ist, der Prozess der Auswahl und Bearbeitung von Policyalternativen direkt im und vom Kongress selbst durchgefuhrt werden. Die Eigenstandigkeit des Kongresses wird schließlich dadurch gestarkt, dass Abgeordnete oftmals uber lange Zeitraume ihr Mandat behalten. Im Jahr 2000 lag die Wiederwahlquote in beiden Kammern bei 98 %. Bei den Wahlen 2010 waren es auf einem Tiefstand 85 % der Mandatstrager, die ihren Wahlkreis verteidigen konnten (Gellner und Kleiber 2012, S. 38), im Jahre 2012 behielten 90 % der Abgeordneten im Reprasentantenhaus und 91 % der Senatoren ihr Mandat (Opensecrets.org 2014). Diese hohe personelle Kontinuitat im Kongress tragt dazu bei, dass die fachliche Expertise vieler Abgeordneter sehr groß ist, so dass nur geringe Informationsasymmetrien zwischen Parlament und Burokratie bestehen. Am meisten benachteiligt sind in diesem System die „in and outers“ (Heclo 1988) in den politisch besetzten Verwaltungspositionen, die secretaries und der Prasident selbst.

Burokratie und Kongress sind also Handlungsbereiche, in denen die individuellen Akteure oft eine sehr lange Amtsdauer aufweisen mit allen damit verbundenen Mo¨glichkeiten, ein tiefes Sach- und Prozesswissen aufzubauen. Dagegen sind ein Prasident, sein Kabinett sowie alle political appointees im gunstigsten Falle fur 8 Jahre im Amt, oft viel kurzer. Hier steht also langjahrige Erfahrung und hochgradige Vernetzung, die die Interessengruppen in den Themennetzwerken einschließt, gegen politische Loyalitat, deutlich geringere Erfahrung und oft auch fehlende fachliche Kompetenz (siehe Abschn. 3.3). Letzteres wird zwar zum Teil dadurch aufgebrochen, dass die in and outers oft den Politikbetrieb nach einem Amtswechsel im Weißen Haus nicht vo¨llig verlassen. Sie verbleiben in think tanks, an Universitaten usw. und kehren gegebenenfalls spater in den Politikbetrieb zuruck. Gleichwohl wird hier nicht mit gleichen Waffen gekampft. Das ist nicht per se zum Nachteil der politischen Entscheidungen, die getroffen werden. Es ist aber zum Nachteil des Prasidenten und der Erfullung seines politischen Programmes.

4.2 Implementation

Die Implementation von Bundesrecht erfolgt in der Regel durch eine der vielen agencies der Bundesregierung, wie z. B. die Finanzbeho¨rde (IRS Internal Revenue Service), die Umweltschutzbeho¨rde (EPA Environmental Protection Agency) oder die U.S. Coastgard. In ausgewahlten Fallen erfolgt die Implementation auch direkt durch die departments, wie im Falle des 1989 von einer agency zum department umgewandelten Department of Veterans Affairs, das sich um die Betreuung und Versorgung der amerikanischen Kriegsveteranen kummert. Die agencies haben im Rahmen der Gesetze eine große Eigenstandigkeit. Die Leitungen dieser Beho¨rden werden zwar, sofern eine Vakanz vorliegt, durch den Prasidenten fur eine feste Amtsdauer besetzt eine vorzeitige Entlassung ist aber nur bei Vorliegen besonderer Grunde mo¨ glich. Bei der Interpretation dieser Aussage ist zu beachten, dass politische Differenzen zwischen Prasident und Beho¨rdenchef nicht zu den „anerkannten besonderen Grunden“ geho¨ren (McKeever und Davies 2012, S. 212).

Die formale Eigenstandigkeit und die politische Unabhangigkeit der Beho¨rdenleitung sorgen dafur, dass die Ausfuhrung von Policies nur in geringem Umfang durch den Prasidenten beeinflusst werden kann. Das Gleiche gilt zunachst auch fur den Kongress, jedoch steht diesem ein Mittel zur Verfugung, das ihm bei Bedarf eine massive Einflussnahme erlaubt. Dieses Mittel ist „the power of the purse“ (Fenno 1966), denn die Budgets der agencies mussen jahrlich durch den Kongress bewilligt werden. Die fur einen Politikbereich zustandigen Ausschusse stellen daher fur die agencies eine deutlich wichtigere Bezugsinstanz dar, als der Prasident es ist, da Letzterer seine Budgetentscheidungen auch nur in dem vom Kongress abgesteckten Rahmen treffen kann (McKeever und Davies 2012, S. 217).

Im Rahmen der Budgetbewilligungen hat der Kongress sehr umfassende und zum Teil stark in Detailprozesse eingreifende Mo¨glichkeiten, um vorzuschreiben, wie Gelder ausgegeben werden sollen. Eines dieser Mittel sind die sogenannten limitation riders. Das sind Verwendungsanweisungen fur zugewiesene Mittel, die genau vorschreiben, wie ein bestimmter Budgettitel genutzt werden darf bzw. auch, was mit diesem Titel nicht finanziert werden darf. MacDonald (2013, S. 525–527) erlautert an einem Beispiel aus der Umweltpolitik, wie der Republikanische Kongress zur Zeit der Clinton-Administration die EPA durch Nutzung von limitation riders an der Ausfuhrung einer Policy zur Kontrolle und Reduktion von Pestiziden in Lebensmitteln hinderte, bis dann unter George W. Bush das entsprechende Gesetz geandert wurde. Obwohl Clinton sowohl Gesetz als auch Beho¨rde auf seiner Seite hatte, konnte er nichts gegen diese Finanzblockade tun. Das Beispiel macht deutlich, wie direkt der Kongress die Implementationstatigkeit der Burokratie kontrollieren und beeinflussen kann. MacDonald weist abschließend darauf hin, dass dieses Instrument vor allem im Falle des divided government angewendet wird, also wenn im Kongress nicht die Partei des Prasidenten die Mehrheit hat (MacDonald 2013, S. 535).

Divided government ist gleichzeitig aber auch eine Konstellation, die eine agency sich zunutze machen kann, um eigene Umsetzungsinteressen zu realisieren. Das liegt darin begrundet, dass sich bei starken ideologischen Meinungsverschiedenheiten zwischen Kongress und Prasident in dem ideologischen Raum, der durch diese Meinungsverschiedenheiten geschaffen wird, Spielraume fur burokratische Eigenmachtigkeiten bilden ko¨ nnen. Werden solche Spielraume genutzt, so mussten Kongress und Prasident sich auf eine Korrektur oder Spezifizierung eines Gesetzes einigen, um eine zu selbstandig gewordene Burokratie wieder ‚einzufangen'. Agiert die Burokratie klug, ist genau das aber wegen der ideologischen Differenzen zwischen beiden Akteuren nicht mo¨glich; die Burokratie gewinnt hier also Spielraum fur eigenstandiges Implementationshandeln. Dieser durfte umso gro¨ßer ausfallen, je mehr sich die Burokratie bei der Ausnutzung des Spielraumes auf die Policyposition des Kongresses zubewegt, weil ihr dann nicht droht, dass dieser mit 'der Macht der Geldbo¨ rse' reagiert.

Eine weitere Struktur, aus der der Burokratie entgegen der Absicht der Akteure Handlungsspielraum erwachst, ist ihre Kontrolle und Steuerung durch den Kongress bzw. seine Ausschusse und Unterausschusse. Clinton et al. (2014) stellen fest, dass die Mo¨glichkeit des Kongresses, die Tatigkeit von agencies zu beeinflussen mit der Anzahl der Kontrolle ausubenden Ausschusse und Unterausschusse sinkt. Begrundet wird dies vor allem mit einem Problem kollektiven Handelns und der fehlenden Handlungskoordination zwischen den Ausschussen. Relevant ist diese Beobachtung vor allem, weil wichtige und große agencies fast notwendig von mehr Ausschussen und Unterausschussen betreut und kontrolliert werden als kleine, weniger bedeutsame. Das bedeutet aber, dass vor allem wichtige Politikfelder weniger eng von der Legislative und dadurch letztlich die Wahlerinnen und Wahler kontrolliert und gesteuert werden als solche, die weiter am Rand der Wahrnehmungs- und Bedeutungsskala stehen.

Zusammenfassend kann man sagen, dass die agencies zwar in ein enges Netzwerk von Beaufsichtigungs- und Einflussmo¨glichkeiten eingebunden sind. Gleichwohl gelingt es ihnen immer wieder, Spielraume fur eigenstandiges burokratisches Handeln man ko¨nnte naturlich auch sagen: fur burokratische Eigenmachtigkeiten zu erobern. Eine der besten Strategien dafur ist es, die Kontrollinstanzen gegeneinander auszuspielen. Gelingt dies, so haben die agencies in den USA große Spielraume bei der Ausfuhrung von Gesetzen (Peters 2011, S. 129).

 
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