Bedeutung und Entstehung des amerikanischen Fo¨ deralismus

Die Verabschiedung der amerikanischen Verfassung im Jahr 1787 markiert den Ho¨hepunkt einer Entwicklung, an dessen Beginn die britischen Kolonien noch vom Mutterland abhangige Einheiten ohne eigenstandige Souveranitat waren. Innerhalb von nur 11 Jahren vollzog sich ein Wandel, dessen Wegmarken sich in den Formen territorialer Staatsorganisation widerspiegeln: „Each colony became an independent state, later formed a confederation, and subsequently abandoned the confederation for a federation“ (Zimmerman 2006, S. 27, Hervorhebung durch Autorin).

Worin genau bestand aber dieser Wandel? Und warum wurde die erst 1777 verabschiedete Konfo¨deration bereits 1787 zugunsten eines Bundesstaats aufgegeben? Zur Beantwortung dieser Fragen stellt dieses Unterkapitel zunachst drei zentrale Formen territorialer Staatsorganisation – Unitarismus, Konfo¨deration, Fo¨deration – einander knapp gegenuber. In einem zweiten Schritt beschreibt es dann in historischer Perspektive jene Argumentationslinien und Motive, die zur Errichtung des amerikanischen Fo¨deralstaats gefuhrt haben.

2.1 Formen territorialer Staatsorganisation

In vergleichender Perspektive lassen sich mit Blick auf die territoriale Organisation staatlicher Souveranitat und Kompetenzaufteilung zwischen verschiedenen Ebenen zunachst zwei Formen der Staatsorganisation voneinander unterscheiden: Unitarische Staaten einerseits und Formen fo¨ deraler Staatsorganisation andererseits (Hennl 2011, S. 13–19). Wahrend im Unitarismus die staatliche Souveranitat vollstandig auf nationaler Ebene lagert, sind Formen fo¨ deraler Staatsorganisation eng mit dem Streben nach einem Ausgleich zwischen der Eigenstandigkeit territorial begrenzter Einheiten und der Leistungsfahigkeit raumlich ausgedehnter Staaten verbunden (Elazar 1968, S. 361; Riker 1975). Dem Wortstamm gemaß bezeichnet Fo¨ deralismus einen Zusammenschluss souveraner Einheiten auf Grundlage eines Bundnisses oder Vertrags (lat. foedus). Aus ideengeschichtlicher Perspektive und auch hinsichtlich der empirischen Auspragungen fo¨ deraler Arrangements sind dann zwei Grundtypen dieser Organisationsform zu unterscheiden (Elazar 1968, S. 354).

Erstens ko¨ nnen eigenstandige Staaten einen vo¨lkerrechtlichen Vertrag zur Regelung gemeinsamer Angelegenheiten schließen, ihre Souveranitat im Inneren aber vollstandig erhalten. Dieses Modell wird als Konfo¨deration oder auch als Staatenbund bezeichnet. In ideengeschichtlicher Perspektive ist dieses Modell eng mit den Schriften Althusius verbunden, fur den sich Fo¨deralismus als Prozess der Verhandlung und des Ausgleichs zwischen prinzipiell Gleichen manifestiert (Hueglin 2003, S. 280).

Ein solches Arrangement etablierten die 13 ehemaligen britischen Kolonien 1777 mit den Articles of Confederation and Perpetual Union, der ersten amerikanischen Verfassung. Diese zielte darauf, die gemeinsame Verteidigung der außeren Sicherheit gegen Großbritannien zu institutionalisieren, um auf Basis einer koordinierten militarischen Strategie effektiver gegen die britischen Truppen agieren zu ko¨ nnen. Das etablierte konfo¨ derale Arrangement umfasste die Errichtung eines gemeinsamen Kongresses, verzichtete aber auf eine Exekutive. Ferner erhielt der Kongress kein eigenes Recht zur Steuererhebung und jede seiner Entscheidungen musste von neun der 13 einzelstaatlichen Delegationen befurwortet werden.

Zweitens existiert das Modell einer Fo¨ deration bzw. eines Bundesstaates, bei dem sich mehrere Staaten unter einer gemeinsamen Verfassung zusammenschließen und beide Ebenen staatliche Souveranitat sowie eine direkte

demokratische Legitimation besitzen. Mit der Entstehung der Vereinigten Staaten von Amerika und der Vero¨ ffentlichung der federalist papers, die zweifelsohne

„the very essence of the modern federal state in theory and practice“ (Hueglin 2003, S. 276) enthalten, obsiegte diese moderne Fo¨ deralismuskonzeption sowohl ideengeschichtlich als auch realpolitisch. Seither verweisen Fo¨ deralismusdefi

tionen vor allem auf drei Kriterien: a) eine territoriale Grenzziehung zwischen den Gliedstaaten, b) die verfassungsgemaße Verankerung eigener Entscheidungskompetenzen beider Ebenen und c) ihre direkte demokratische Legitimation (Riker 1964, S. 5; Elazar 1968, S. 361; Hueglin und Fenna 2006, S. 32; Bednar 2009, S. 18–19).

2.2 Von der Konfo¨ deration zum Fo¨ deralstaat

In historischer Perspektive bestand die große Innovation der amerikanischen Verfassung folglich darin, eine Republik zu erschaffen, in der sowohl die Einzelstaaten als auch der Bundesstaat souveran sind und der Bund ferner uber eigene Ressourcen zur Umsetzung seiner Politiken verfugt. Dieses Arrangement ist dabei als Ergebnis eines Verhandlungsprozesses zwischen politischen Eliten zu verstehen, die spezifische Schwachen der Konfo¨deration durch eine Starkung der zentralen Staatsgewalt auszugleichen suchten. Das Ausmaß der Kompetenzverlagerung war jedoch bereits wahrend der Verhandlungen in Philadelphia ho¨chst umstritten bis schließlich der sog. Connecticut Compromise zur Verabschiedung der Verfassung fuhrte, die – nach einer leidenschaftlichen o¨ ffentlichen Debatte zwischen ihren Befurwortern, den sog. Federalists um James Madison und Alexander Hamilton, und ihren Kritikern, den Anti-Federalists – mit der Ratifikation 1788 durch New Hampshire als Neuntem von 13 Staaten in Kraft trat (Hueglin und Fenna 2006, S. 120; Hubner und Munch 2013, S. 13f)[1].

Warum aber schien eine weitere Starkung der Zentralgewalt uberhaupt notwendig? Genahrt wurde der wahrgenommene Reformdruck vor allem durch die Erfahrung, dass die einzelnen Staaten sowohl wahrend des Unabhangigkeitskrieges als auch in den folgenden Jahren systematisch weniger finanzielle und personelle Ressourcen bereitgestellt hatten als vom Kongress angefordert wurden (Cain und Dougherty 1999; Dougherty 2001, 2009). Die Ursachen fur dieses Phanomen waren zwischen Federalists und Anti-Federalists umstritten und in der Folge auch das favorisierte Reformkonzept (Dougherty 2009). Aus Perspektive der Anti-Federalists waren die Einzelstaaten zwar am nationalen Wohl orientiert, aufgrund ihrer Ressourcenknappheit jedoch nicht in der Lage, die angeforderten Beitrage zu leisten. Die Anti-Federalists sahen daher in der Konfo¨deration ein grundsatzlich funktionales Konstrukt und wollten die zentrale Staatsgewalt lediglich insofern starken, dass sie grundsatzlich die außere Sicherheit gewahrleisten, nationale Schulden begleichen und die innere Ordnung in den Einzelstaaten aufrecht erhalten ko¨nne. Die Einzelstaaten hingegen sollten als Garanten individueller Freiheit ein Ho¨chstmaß an Autonomie behalten und gleichberechtigt an der Formulierung nationaler Politik teilhaben (Robertson 2005). Aus dieser Perspektive heraus erklart sich auch, weshalb die AntiFederalists leidenschaftlich und letztlich erfolgreich fur eine Begrenzung der staatlichen Gewalt durch die Erweiterung der Verfassung um die bill of rights kampften. Die Federalists hingegen betonten die primare Orientierung der Einzelstaaten am eigenen Wohlergehen und ihre Neigung, als Trittbrettfahrer von Gutern zu profitieren, deren Kosten andere getragen haben. Demgemaß wollten sie spezifische institutionelle Mechanismen in Kraft setzen, welche dem eigennutzigen Verhalten der Einzelstaaten entgegenwirken. Sie favorisierten einen souveranen Bundesstaat, deruber weitgehende Rechte zur Steuererhebung und Regulierung der Wirtschaftspolitik verfugt und sahen in der territorial ausgedehnten Republik ein Mittel zur Zahmung eigennutziger und widerstreitender Interessen, dem evil of factions. So sind seit der Grundung der Vereinigten Staaten reprasentative Demokratie und Fo¨deralismus eng aufeinander bezogen.

Realpolitisch resultierten die Verhandlungen von Philadelphia in einem Kompromiss, der uber die Etablierung eines souveranen Zentralstaats mit weitgehenden wirtschaftspolitischen Befugnissen und einem eigenen Recht zur Steuererhebung eine erhebliche Starkung der zentralen Ebene bedeutete. Die Verfechter einzelstaatlicher Autonomie setzen vor allem zwei Ziele durch. Die Reprasentation aller Einzelstaaten ungeachtet ihrer Bevo¨lkerungsgro¨ße durch je zwei Senatoren in der zweiten Kammer sowie die Wahl der Senatoren durch die einzelstaatlichen Legislativen. Zudem wurden beide Hauser mit nahezu symmetrischen Kompetenzen ausgestattet. Zusammengenommen etablierten die Verfassungsvater in Philadelphia einen modernen Bundesstaat mit dem Ziel, eine mo¨glichst effektive Bereitstellung der o¨ffentlichen Guter Sicherheit und Wohlstand zu gewahrleisten (Riker 1964; Robertson 2005, S. 227; Bednar 2009). Die Kurze des Verfassungstexts und die Verankerung einer Residualkompetenz schufen dabei zugleich einen großen Spielraum zur Auslegung der Kompetenzaufteilung. Diese Flexibilitat war einerseits bewusst gewahlt, um flexibel auf sich wandelnde Anforderungen und Interessen reagieren zu ko¨nnen (Krause und Bowman 2005, S. 362; Zimmerman 2006, S. 44). Andererseits ist sie bis heute ein potentieller Nahrboden fur opportunistisches Verhalten der beteiligten Ebenen. So ist die delikate Balance der Kompetenzen und Einflussspharen (nicht nur) im amerikanischen Bundesstaat durch drei Formen des Opportunismus gefahrdet (Bednar 2009). Erstens die ubermaßige Ausdehnung der Bundeskompetenzen in genuin subnationale Politikbereiche, das sog. encroachment; zweitens die Tendenz subnationaler Einheiten, zu wenig Ressourcen bereit zu stellen oder die Implementation nationaler Politiken zu verzo¨gern, das sog. shirking; und schließlich, drittens, die Externalisierung spezifischer Kosten zwischen den Gliedstaaten, das sog. burden-shifting. Folglich sind auch Fo¨deralstaaten keineswegs vor den Herausforderungen kollektiven Handelns gefeit. Im Unterschied zu Konfo¨derationen sind diesen Dynamiken jedoch verfassungsgemaß Grenzen gesetzt.

  • [1] Zur territorialen Ausdehnung des amerikanischen Staatsgebiets, die im Wesentlichen 1867 nach dem Kauf Alaskas von Russland abgeschlossen war, siehe Elazar (1996, S. 304) und Hubner und Munch (2013, S. 19).
 
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