Gesetzgebungskompetenzen im amerikanischen Fo¨ deralismus

In vergleichender Perspektive lasst sich die Kompetenzverteilung fo¨deraler Arrangements vor allem anhand des Ausmaßes subnationaler Entscheidungskompetenzen (self rule) als auch hinsichtlich der Mitwirkungsrechte und Einflusschancen subnationaler Akteure in nationalen Entscheidungsprozessen (shared rule) messen (Sharman 1987; Watts 1999; Keman 2000). Zudem lassen sich mit Blick auf die Auspragung getrennter oder verbundener Kompetenzen und Ressourcen sowie den Charakter intergouvernementaler Beziehungen verschiedene ideale Fo¨deralismustypen voneinander abgrenzen (Braun 2000, S. 30; Wachendorfer-Schmidt 2000, S. 6; Schultze 2010).

Gemessen an diesen Kriterien entspricht der amerikanische Fo¨ deralismus qua Verfassung nahezu dem Idealtyp eines dualen oder auch legislativen Fo¨deralismus (Hueglin und Fenna 2006, S. 146). Dabei erscheint das Ausmaß subnationaler selfrule angesichts strikt limitierter Bundeskompetenzen und einer subnationalen Residualkompetenz groß. Ein Blick auf die Genese legislativer Tatigkeit des Kongresses sowie die Verfassungsauslegung des Supreme Court im Verlauf des 20. Jahrhunderts entlarvt jedoch ein erhebliches Maß an nationaler Kompetenzaneignung. Dieses Kapitel argumentiert, dass dieses encroachment vor allem durch drei Faktoren ermo¨glicht wurde: den großen Interpretationsspielraum der amerikanischen Verfassung, die geringe Integration einzelstaatlicher Interessen in Prozesse nationaler Gesetzgebung und die weite Auslegung impliziter Bundeskompetenzen durch den Supreme Court.

3.1 Self-rule und shared-rule in der amerikanischen Verfassung

Die amerikanische Verfassung strukturiert die Kompetenzverteilung im Kern uber funf Mechanismen. Sie listet spezifische, dem Kongress ubertragene Rechte in Art. I, Abs. 8 auf (enumerated powers); sie untersagt den Einzelstaaten bestimmte Kompetenzen in Art. I, Abs. 10 (prohibited powers); sie spricht mit dem 10. amendment die „Machtbefugnisse, die von der Verfassung weder den Vereinigten Staaten ubertragen noch den Einzelstaaten entzogen werden“[1] entweder jeweils den Einzelstaaten oder dem Volke zu. Ferner begrundet sie in Art. I, Abs. 7 die Suprematie nationalen Rechts und begrenzt schließlich die Kompetenzen beider Ebenen uber die bill of rights sowie das 13. und 14. amendment (Verbot der Sklaverei und Gleichbehandlungsklausel).

Die enumerated powers des Kongresses umfassen dabei primar vier Bereiche: Erstens ein Recht zur Erhebung von Steuern und Zo¨llen „fur die Erfullung der Zahlungsverpflichtungen, fur die Landesverteidigung und das allgemeine Wohl der Vereinigten Staaten“ (Art. I, Abs. 8). Diese als welfare clause bekannte Klausel ist seit Roosevelts New Deal in den 1930er Jahren Grundlage fur die extensiven Transferzahlungen des Bundes. Zweitens die Kompetenz zur Regulierung des Handels und der Wirtschaft, so etwa in den Bereichen des Munzwesens, des Postwesens, oder auch des Patentrechts. Die gro¨ ßte Bedeutsamkeit kommt hier der sog. commerce clause zu, nach der der Kongress das Recht erhalt, „den Handel mit fremden Landern, zwischen den Einzelstaaten und mit den Indianerstammen zu regeln“ (Art. I, Abs. 8, Hervorhebung durch Autorin). Drittens erhalt der Kongress umfangreiche Kompetenzen im Bereich des Militarwesens und Kriegsrechts. Viertens schließlich findet sich am Ende des 8. Abschnitts die folgenreiche necessary and proper clause, nach der der Kongress das Recht zum Erlass aller zur Ausubung der vorstehenden Kompetenzen und aller in der Verfassung aufgefuhrten Kompetenzen „notwendigen und zweckdienlichen“ Gesetze hat. Neben den explizit gelisteten Kompetenzen stehen dem Bund damit implied powers zu, die eine umfangreiche regulative Tatigkeit ermo¨ glichen.

Die Einzelstaaten hingegen haben Entscheidungskompetenz in allen Bereichen mit Ausnahme der prohibited powers von Art. I, Abs. 10. Diese untersagen ihnen

v.a. spezifische Tatigkeiten in denen als Bundeskompetenz geltenden Feldern der Außen- und Verteidigungspolitik sowie spezifische Steuerrechte. So darf kein Einzelstaat „einem Vertrag, Bundnis oder einer Konfo¨ deration beitreten ... Munzen pragen, Banknoten ausgeben, ... ohne Zustimmung des Kongresses Abgaben oder Zo¨lle auf Einoder Ausfuhr legen“ (Art. I, Abs. 10). Angesichts dieser Auflistung von prohibited powers innerhalb der als genuinen Bundeskompetenzen gekennzeichneten Bereiche sind die restlichen Kompetenzen des Bundes konkurrierender Natur (Hueglin und Fenna 2006, S. 154). Entscheidend ist ferner, welche Politikfelder und Kompetenzen in der Verfassung nicht explizit genannt sind, denn es sind ebendiese Bereiche, die qua Residualklausel zunachst in den einzelstaatlichen Kompetenzbereich fallen: Straf- und Zivilrecht, o¨ffentliche Sicherheit, Gesundheit, Soziales, Bildung, Infrastruktur und Transport, Landwirtschaft, Kommunalpolitik (Hueglin und Fenna 2006, S. 153; Zimmerman 2006, S. 34). Zusammengenommen haben die amerikanischen Einzelstaaten damit qua Verfassung einen deutlich gro¨ßeren exklusiven Kompetenzbereich als etwa die australischen Einzelstaaten, die o¨sterreichischen und deutschen Lander oder auch die Schweizer Kantone (Thorlakson 2003, S. 8). Zugleich ist jedoch der Auslegungsspielraum der Kompetenzverteilung angesichts der implied powers und des kondensierten Gehalts der Verfassung enorm.

Die Integration einzelstaatlicher Interessen in Prozesse nationaler Gesetzgebung ist hingegen vergleichsweise schwach. Zwar lasst sich mit Blick auf die umfangreichen Kompetenzen des amerikanischen Senats von einem starken Bikameralismus sprechen, seit Einfuhrung der Direktwahl der Senatoren durch die Ratifikation des 17. amendments im Jahr 1913 hat die zweite Kammer jedoch den Charakter einer territorialen Interessensvertretung weitgehend eingebußt. Verstarkt wird diese Tendenz durch die Dominanz der funktionalen Konflikt- und Verhandlungsdimensionen im amerikanischen Kongress. In Ermangelung formal verfasster Einflussoptionen finden sich einzelstaatliche Regierungen sowie ihre gemeinsamen Interessensverbande wie die National Association of States seither mit einer Situation konfrontiert, in der sie sich als eine Lobbyorganisation unter vielen in Washington um Einfluss bemuhen (Hueglin und Fenna 2006, S. 188; Sbragia 2006). Ihre Mo¨ glichkeiten, die im folgenden Kapitel beschriebene Dynamik der Zentralisierung zu bremsen, sind daher gering.

3.2 Nationale Kompetenzaneignung und die Interpretation des Supreme Court

Seit Beginn des 20. Jahrhunderts schranken Prozesse der nationalen Kompetenzaneignung den verfassungsgemaß hohen Autonomiebereich einzelstaatlicher Gesetzgebung kontinuierlich ein. So stellt insbesondere die Kombination aus implied powers und der Suprematie nationalen Rechts die Grundlage fur eine umfangreiche gesetzgeberische Tatigkeit des Bundes in solchen Bereichen dar, die zunachst eine genuin einzelstaatliche Kompetenz oder konkurrierender Natur waren. Dabei stehen dem Bund verschiedene Instrumente zur Verfugung, mittels derer er die Entscheidungsspielraume der Einzelstaaten nachhaltig begrenzen kann (Dye et al. 2001, S. 111; Zimmerman 2006: S. 55–81; Welz 2007, S. 90). Erstens kann der Bund im Rahmen der totalen Preemption die regulative Kompetenz in einzelnen Politikfeldern komplett fur sich beanspruchen, wie es etwa mit Blick auf das Konkurswesen oder die Regulierung von Verkehrsgesellschaften geschehen ist (Zimmerman 2006, S. 63). Zweitens kann der Bund im Rahmen der partiellen Preemption den Einzelstaaten die Regulierung solange zugestehen wie die einzelstaatlichen Gesetze nicht mit existierenden Bundesgesetzen in Konflikt stehen. Dabei kann der Bund entweder einen vollstandigen Anspruch auf die Verantwortlichkeit in einem Teilbereich eines Politikfelds erheben, er kann die Einzelstaaten mittels eines (auch ungedeckten) Mandates verpflichten, eine bestimmte o¨ffentliche Dienstleistung anzubieten oder sich in der Ausubung ihrer Tatigkeiten an bestimmte Mindeststandards zu halten.

In historischer Perspektive lassen sich grob vier Phasen der Kompetenzausubung unterscheiden. Nach Grundung der Vereinigten Staaten und bis in die 30er Jahre des 20. Jahrhunderts entsprachen die legislativen Dynamiken zunachst weitgehend dem dualen Charakter des Verfassungstexts. Zwar entwickelte der Supreme Court bereits 1819 mit McCulloch v. Maryland [17 U.S. 316] eine Interpretation der implied powers, welche den Kompetenzraum des Bundes so weit als mo¨glich fasste: „If the end be legitimate, and within the scope of the Constitution, all the means which are appropriate, which are plainly adapted to that end, and which are not prohibited, may constitutionally be employed to carry it into effect.“ Das Ausmaß tatsachlicher Kompetenzausubung durch den Zentralstaat war allerdings sehr gering. So wurden zwischen 1789 und 1900 insgesamt nur 29 preemptive Statute erlassen (Zimmerman 2006, S. 56). Getragen wurde diese Kompetenzaus-

ubung von einem „general agreement that the states were the proper level of government for most domestic policy formulation and implementation“ (McKay 2013, S. 69).

Diese Perspektive anderte sich zu Beginn des 20. Jahrhunderts angesichts der (Inter)Nationalisierung der Wirtschaftsbeziehungen und der erheblichen

Herausforderungen beider Weltkriege. So wurde bereits 1913 der Kompetenzrahmen des Bundes durch die Einfuhrung einer nationalen Einkommenssteuer (16. amendment) erheblich erweitert. Spatestens mit dem Ausbruch der Weltwirtschaftskrise schlug das Pendel dann kraftig in Richtung einer nationalen Kompetenzerweiterung, da die Einzelstaaten schlicht als zu schwach galten, um eine soziale und wirtschaftliche Krise diesen Ausmaßes abfangen zu ko¨nnen. Die Reaktion des Bundes war allerdings nur in Teilen regulativer Natur. Zwar stieg die Anzahl preemptiver Statuten von durchschnittlich 18 pro Dekade zwischen 1900 und 1929 auf 31 in den 1930er Jahren (Zimmerman 2006, S. 56). Der eigentliche Schwerpunkt des New Deal lag jedoch in einer massiven Ausgabenpolitik des Bundes zugunsten subnationaler Infrastruktur-, Sozial- und Bildungsprogramme. So nutzte der Zentralstaat zwischen den 1930er und bis zu Beginn der 1970er Jahre vorwiegend finanzielle Anreize statt seine regulative Kompetenz zur Steuerung subnationaler Politiken (Hueglin und Fenna 2006, S. 229; Zimmerman 2006). Zudem etablierte er direkte Beziehungen zu den Kommunen. Fur die Einzelstaaten hatte diese Form der Zentralisierung unter der A¨ gide des Kongresses dennoch kooperativen Charakter (Kincaid 1990). Zum einen blieb ihre Entscheidungskompetenz weitgehend erhalten und wurde primar uber die positiven Anreize gebundener Transfers begrenzt. Sie haben somit grundsatzlich die – auch genutzte – Mo¨glichkeit, diese abzulehnen (Nicholson-Crotty 2012). Zum anderen ubernahmen die Einzelstaaten in Kooperation mit dem Bund zunehmend Aufgaben in der Implementation nationaler Politiken sowie der U¨ berwachung kommunaler Verwaltungen. Dabei stellte diese Form der Kooperation eine durchaus effektive Form der Reaktion auf die zentralen Herausforderungen der folgenden Dekaden dar und fo¨rderte die koordinierte Bekampfung von Rassismus, stadtischer Armut ebenso wie die Durchsetzung individueller Burgerrechte oder umweltpolitischer Maßnahmen (Kincaid 1990, S. 140). Der Supreme Court deckte diese Formen der „sanften“ Zentralisierung weitgehend, wobei der Zeitraum des kooperativen Fo¨deralismus insgesamt von einer starken Zuruckhaltung des Supreme Court gepragt ist. Die Grenzen der Verfassungsauslegung waren damit weitgehend dem Prasidenten und Kongress uberlassen.

Mit dem Ende der 1960er Jahre und insbesondere seit den 1970er Jahren erfuhr der kooperative Charakter intergouvernementaler Beziehungen jedoch eine massive A¨ nderung (Kincaid 1990; Zimmerman 2001). So verabschiedete der Kongress zwischen 1970-1999 im Schnitt 93 preemptive Statuten pro Dekade. Deren teils partiell, teils vollstandig preemptiver Charakter verringerte den regulativen Entscheidungsspielraum der Einzelstaaten erheblich. Erstens erklarte der Bund im Rahmen der partiellen Preemption einzelne Bereiche innerhalb der Umwelt-, Gesundheits-, Arbeitsmarkt- und Bildungspolitik zu vollstandig nationalen Aufgaben (Zimmerman 2006, S. 64). Ein prominentes Beispiel ist der Air Quality Act von 1967, mit dem der Bund sich die Kompetenz zur Emissionskontrolle neuer Fahrzeuge vollstandig aneignete (Zimmerman 2006, S. 59). Zweitens existieren insbesondere im umweltpolitischen Bereich Statute, mittels derer der Bund die regulative Kompetenz fur einzelne Bereiche von den Gliedstaaten zunachst zu Bundesbeho¨rden verlagert. Diese setzen dann wiederum minimale Standards, innerhalb derer die Implementation inklusive der ausfuhrenden Gesetzgebung wieder an die Einzelstaaten ubertragen werden kann. Mit Blick auf das Ausmaß subnationaler Entscheidungskompetenz sind solche verpflichtenden Mindeststandards folglich ein zweischneidiges Schwert. Einerseits begrenzen sie die Residualkompetenzen der Einzelstaaten direkt, andererseits setzen sie Anreize zur Ausubung legislativer Tatigkeit innerhalb des national definierten Rahmens (Conlan und Posner 2011). Drittens nutzte der Bund verstarkt gebundene Transfers zur Steuerung subnationaler Politiken. Mit Blick auf die Entscheidungskompetenzen der Einzelstaaten sind hier vor allem solche Auflagen relevant, welche die Vergabe von erheblichen Bundesmitteln an die Verabschiedung spezifischer Gesetze in genuin subnationalen Kompetenzbereichen koppeln. Das wohl prominenteste Beispiel ist der National Minimum Drinking Age Act, der all jenen Staaten bis zu 10 % ihrer Highway Funds vorenthielt, deren Mindestalter zum Konsum und Erwerb von Alkohol unterhalb 21 Jahren lag. Zusammengenommen weisen die fo¨deralen Dynamiken seit den 1970er Jahren zunehmend einen Zwangscharakter auf (Kincaid 1990; Zimmerman 2001), wobei der Bund die legislativen Spielraume der Einzelstaaten sowohl direkt als auch indirekt begrenzt. Diese Dynamik uberdauert auch die Periode von Reagans New Federalism, der wie Bowmans und Krauses quantitative Analysen eindrucklich zeigen entgegen der politischen Rhetorik keine Revitalisierung subnationaler Entscheidungskompetenzen umfasste (2003, S. 311). Auch der Supreme Court erklarte das massive encroachment des Bundes unter Verweis auf die implied powers zunachst wiederholt fur verfassungskonform. Den Ho¨hepunkt dieser Entwicklung stellte 1985 das Urteil im Fall Garcia v. San Antonio Metropolitan Transit Authority dar. Hier erklarte er die nationale Regulierung der Lo¨hne von Busfahrern in San Antonio mit folgender Begrundung fur verfassungskonform: „The States' continued role in the federal system is primarily guaranteed not by any externally imposed limits on the commerce power, but by the structure of the Federal Government itself.“ Die Grenzen bundesstaatlicher Kompetenzausubung wohnen in dieser radikalen Interpretation folglich dem Prozess nationaler Politikformulierung selbst inne. Den Einzelstaaten verbleibt damit nur ihr (verfassungsgemaß stark begrenzter) Einfluss auf die nationale Gesetzgebung, um sich gegen die zunehmende nationale Regulierungsdichte zu wehren.

Mitte der 1990er Jahre lasst sich mit Blick auf die Verfassungsinterpretation des Supreme Court schließlich eine erneute Verschiebung des Kompetenzgleichgewichts zwischen Bund und Einzelstaaten beobachten. Zwar blieb das Ausmaß preemptiver Gesetzgebung auf konstant hohem Niveau erhalten, einer unbegrenzten Auslegung der implied powers schob der Supreme Court unter Chief Justice William Rehnquist allerdings gleich mehrfach einen Riegel vor. Zunachst erklarte der Supreme Court 1992 in New York v. the United States, dass der Kongress unter Verweis auf die commerce clause nicht das Recht habe, die Einzelstaaten direkt zu einer spezifischen Gesetzgebung bezuglich der Lagerung radioaktiven Abfalls zu verpflichten. Vielmehr umfasse die Bundeskompetenz das Recht zur Ausubung gesetzgeberischer Autoritat gegenuber individuellen Burgern. In US v. Lopez schließlich erklarte er das erste Mal seit 1936 ein Bundesgesetz, den Gun-Free Schools Act fur verfassungswidrig. Mit diesem Gesetz hatte der Kongress unter Verweis auf die commerce clause versucht, das Mitbringen von Waffen an Schulen zu untersagen, da es zu kriminelle Handlungen fuhren ko¨nne, die den zwischenstaatlichen Handel gefahrden. Eine derart extensive Auslegung wies der Supreme Court deutlich zuruck und entschied „the possession of a gun in a local school zone is in no sense an economic activity that might, through repetition elsewhere, have such a substantial effect on interstate commerce“. Die Grenzen bundesstaatlicher Kompetenzausubung sind hier nicht mehr prozessual sondern konkret inhaltlich uber den erheblichen Effekt auf den zwischenstaatlichen Handel bestimmt. Mit beiden Urteilen starkt der Supreme Court folglich die Residualkompetenzen der Einzelstaaten und erkennt damit an, wie McKay es drastisch formuliert, „that the Tenth Amendment does have some validity and application“ (2013, S. 81). Neben der veranderten Position des Supreme Courts war in den 1990ern auch die Praxis der ungedeckten Mandate Gegenstand einer kritischen Revision. So fuhrte der erhebliche Druck einzelstaatlicher Lobbyverbande 1995 zur Verabschiedung des Unfunded Mandates Reform Act, der den Kongress bei entsprechenden Gesetzen zu einer Kostenabschatzung verpflichtet. Wenngleich die Effektivitat dieses Gesetzes umstritten ist (Magleby et al. 2001, S. 79), lasst sich seither gelegentlich beobachten, dass ein koordiniertes Lobbying der Einzelstaaten zu einer Befreiung von spezifischen Mandaten fuhren kann.

In jungster Zeit weist die Rechtsprechung des Supreme Court keine eindeutige Tendenz auf (Heun 2013), sondern betont in differenzierter Weise sowohl den Umfang als auch die Grenzen nationaler Kompetenzausubung. Deutlich wird dies etwa an seiner Entscheidung im Fall National Federation of Independent Businesses v Sebelius zur hochgradig umstrittenen Gesundheitsreform der ObamaAdministration (Bowling und Pickerill 2013; Kincaid 2013, S. 24). Einerseits erhielt das Gericht die individuelle Versicherungspflicht (individual mandate) uber eine Umdeutung der Strafzahlung in einen Steuererlass de facto aufrecht. Es betont damit die Grenzen der commerce clause und verweist den Bund zugleich auf die erheblichen Handlungsspielraume fiskalischer Anreize. Andererseits erklarte es die Verpflichtung der Einzelstaaten zu einer Ausweitung des Medicaid-Programms unter Androhung eines Verlusts samtlicher Medicaid-Transferzahlungen mit dem Verweis auf ihren Zwangscharakter fur verfassungswidrig (Medicaid expansion).

Zusammengenommen reklamierte der Bund seit dem Beginn der 1930er Jahre unter Ruckgriff auf seine implied powers und mittels partieller wie totaler Preemption große Bereiche der einzelstaatlichen Residualkompetenzen sowie der konkurrierenden Kompetenzen fur sich. Dabei verlief diese Aneignung legislativer Entscheidungskompetenzen zunachst sehr zuruckhaltend, stieg allerdings in den 1970er Jahren drastisch an und ist seither auf einem gleichbleibend hohen Niveau geblieben. Die Mo¨glichkeiten der Einzelstaaten, diesen Dynamiken auf politischem Wege Einhalt zu gebieten, sind gering und zugleich deckt die Verfassungsauslegung des Supreme Court das nationale encroachment weitestgehend. Erst in den 1990er Jahren finden sich Anzeichen einer erneuten Begrenzung nationaler Kompetenzaneignung und seither ist es insbesondere die hochgradig differenzierte Rechtsprechung des Supreme Court, welche dem Wandel des fo¨deralen Charakters Grenzen setzt. Die aus diesen Dynamiken resultierende Komplexitat der tatsachlichen Kompetenzausubung ist folgenreich. Sie erschwert die Zuordnung politischer Verantwortlichkeiten und kann – insbesondere in Kombination mit dem im kommenden Unterkapitel geschilderten Zuwachs der einzelstaatlichen Implementationsverantwortung – ein Hindernis fur die Verabschiedung und Umsetzung flachendeckender politischer Vorhaben darstellen.

  • [1] Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika (deutsche U¨ bersetzung). usa.usembassy. de/etexts/gov/gov-constitutiond.pdf. Zugegriffen am 13.11.2013.
 
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