Implementation und fiskalische Dezentralisierung

Neben der Initiierung und Verabschiedung von Gesetzesvorhaben ko¨nnen politische Akteure die Implementationsphase nutzen, um Politikergebnisse gemaß ihren Prioritaten zu gestalten. Der Handlungsspielraum der Gliedstaaten bei der Umsetzung von politischen Entscheidungen ist somit fur ein umfassendes Verstandnis fo¨deraler Dynamiken entscheidend. Gemaß des dualen Charakters der amerikanischen Verfassung ist zunachst ausschlaggebend, dass beide Ebenen die Vollzugsverantwortung fur ihre eigenen Gesetze tragen und auch einen eigenen Verwaltungsapparat besitzen. Dabei weist der hohe Grad personeller Dezentralisierung auf die umfangreiche Vollzugstatigkeit der Einzelstaaten hin (Albritton 2006, S. 134). Ferner schreibt die amerikanische Verfassung den Einzelstaaten zunachst keine Verwaltungskompetenz zur Umsetzung von Bundespolitiken zu. Der tatsachliche Handlungsspielraum der Einzelstaaten wird jedoch neben der verfassungsrechtlichen Zuordnung ausfuhrender Kompetenzen vor allem uber die Finanzbeziehungen zwischen den Ebenen und die gliedstaatliche Autonomie bei der Allokation von Ressourcen bestimmt. Dabei ist von entscheidender Bedeutung, uber welchen Teil des subnationalen Budgets die einzelstaatlichen Regierungen im Rahmen der Implementation tatsachlich frei verfugen ko¨nnen.

Dieses Kapitel analysiert die einzelstaatlichen Handlungsspielraume bei der Implementation politischer Entscheidungen daher unter besonderer Berucksichtigung des Ausmaßes fiskalischer Dezentralisierung in einer zweistufigen Betrachtung. Zunachst beleuchtet es die verfassungsgemaßen Kompetenzen beider Ebenen zur Steuererhebung wie Allokation finanzieller Mittel. In einem zweiten Schritt betrachtet es dann die historische Genese der tatsachlichen Einnahmen- und Ausgabenstruktur amerikanischer Einzelstaaten. Dabei zeigt sich eine eigentumliche Mischung. Wahrend die amerikanische Finanzverfassung einnahmeseitig ein freies Konkurrenzsystem etabliert, fuhrt die uber die welfare clause legitimierte, extensive Ausgabetatigkeit des Bundes zu einer starken Einschrankung allokativer Spielraume subnationaler Einheiten. Insbesondere gebundene Transfers machen die Einzelstaaten seit den 1930er Jahren zunehmend zu ausfuhrenden Organen bundesstaatlicher Politik.

4.1 Die amerikanische Finanzverfassung

Die extreme Kurze des Verfassungstexts pragt auch die amerikanische Finanzverfassung, die im Wesentlichen aus der „lapidare(n) Kompetenzzuweisung“ (Heun 2013, S. 616) in Art.I Abs. 8 besteht. Gemaß der Logik eines dual-fo¨ deralen Systems etabliert die Finanzverfassung dabei im Bereich der Steuererhebung ein Trennsystem. So herrscht auf der Einnahmeseite ein freies Konkurrenzsystem, dass es sowohl dem Bund als auch den Einzelstaaten ermo¨ glicht, uber die Art und das Ausmaß eigener Steuereinnahmen weitgehend frei zu entscheiden. In der Folge kommt es zu vielen U¨ berschneidungen in den Abgabenstrukturen beider Ebenen.

Art. I, Abs. 8 schreibt dem Bund umfassende Steuererhebungsrechte zu, die im Rahmen der welfare clause mit einer extrem weit gefassten Ausgabenkompetenz verbunden sind. Ferner wurde die zunachst geltende Einschrankung, dass Bundessteuern nur in Relation zur Bevo¨lkerung der Einzelstaaten erhoben werden ko¨nnen, 1913 mit dem Recht zur Erhebung einer allgemeinen Einkommenssteuer aufgehoben. Zwischen 1945 und 2012 stellt diese individuelle Einkommenssteuer mit durchschnittlich 44,7 % der Bundeseinnahmen die Haupteinnahmequelle des Bundes dar (Executive Office of the President of the United States 2013, S. 39).

Die Steuererhebungsrechte der Einzelstaaten umfassen gemaß der Residualklausel alle Steuerarten mit Ausnahme der in Art. I, Abs. 10 genannten Zo¨lle auf Importe oder Exporte sowie der Tonnengelder fur auslandische Schiffe. Zusatzlich durfen einzelstaatliche Steuern gemaß der Rechtsprechung des Supreme Court keine unangemessene Belastung fur den zwischenstaatlichen Handel bewirken (Welz 2007, S. 86). Eine Folge der umfassenden subnationalen Erhebungskompetenzen ist die große Varianz einzelstaatlicher Steuersysteme. Zugleich schafft die amerikanische Finanzverfassung uber die hohe Autonomie einzelstaatlicher Finanzpolitik einen Mechanismus, der in Interaktion mit Marktmechanismen – einem gereiften nationalen Bankensystem, diversifizierten Glaubigerstrukturen lokaler Haushalte, integrierten Kapitalmarkten – sowie einzelstaatlichen Schuldenbremsen die Verschuldungspraxis subnationaler Haushalte effektiv begrenzt (Inman 2003). So ko¨nnen amerikanische Einzelstaaten wie Kommunen nicht damit rechnen, dass der Bund im Falle einer Schuldenkrise einspringt (bailout) und sie die Kosten einer ubermaßigen Bereitstellung o¨ffentlicher Guter externalisieren ko¨nnen. Deutlich wird diese Haltung des Bundes auch in der neuesten Debatte um die bankrotte Metropole Detroit, in der Bundeshilfen explizit als Unterstutzung, nicht aber als bailout klassifiziert werden (Calmes 2013; Williams 2013).

Trotz der umfangreichen einzelstaatlichen Rechte zur Steuererhebung entspricht die Praxis der amerikanischen Finanzverfassung nicht ganz dem Ideal des Trennsystems. Vielmehr hat sich ein komplexes System intergouvernementaler Transfers entwickelt, welches die Mo¨glichkeiten der Einzelstaaten, Ausgaben gemaß ihrer eigenen politischen Prioritaten zu tatigen, potenziell begrenzt.

4.2 Fiskalische Dezentralisierung und der Handlungsspielraum der Einzelstaaten

Die amerikanische Bundesregierung unterstutzt subnationale Budgets neben direkten, meist konditionalen Bundestransfers (grants-in-aid oder categorical grants) auch uber Steuererlasse und –freibetrage bei der Bemessung nationaler Steuergrundlagen (Zimmerman 2006, S. 127–131). So kann der Bund – wie im Falle der Arbeitslosenversicherung geschehen – Steuern nur dann erlassen, wenn bereits vergleichbare Abgaben an den Einzelstaat geleistet wurden (tax credits). Die Einzelstaaten ko¨nnen folglich uber die Erhebung spezifischer Steuern die Gesamtsteuerlast ihrer Burger verringern. Zudem unterliegen Einkommen aus Zinsen von Anleihen an Gliedstaaten oder Kommunen nicht immer der nationalen Einkommenssteuer. Den Lo¨ wenanteil der Bundeshilfen machen jedoch jene konditionalen Transfers aus, die der Bund seit Beginn des 20. Jahrhunderts zur Fo¨rderung spezifischer Sozial-, Bildungs-, Infrastruktur- und Gesundheitsprogramme getatigt hat. Dabei zahlt der Bund komplementar zu der Bereitstellung von Geldern durch die Einzelstaaten und Kommunen Finanzhilfen unter der Voraussetzung, dass die Mittel innerhalb eines festgesetzten Rahmens verausgabt werden. Ein Blick auf die Einnahmenstruktur der amerikanischen Gliedstaaten im Jahr 2011 zeigt, dass sie 34,7 % ihrer Einnahmen aus Bundestransfers bezogen, wahrend 45,9 % eigene Steuereinnahmen waren. Der gro¨ ßte Teil der Transferzahlungen entfallt dabei auf die Wohlfahrts- und Gesundheitsprogramme Medicaid und Temporary Assistance to Needy Families, die zusammengenommen 57,9 % der Zahlungen umfassen (Lee et al. 2013, S. 3). Trotz der erheblichen einzelstaatlichen Rechte zur Steuererhebung ist damit eine starke Verschrankung der Finanzbeziehungen beider Ebenen gegeben. In historischer Perspektive zeigt sich, dass das finanzielle Engagement des Bundes gegenuber den Einzelstaaten und Kommunen periodischen Schwankungen unterlag (siehe Abb. 1). Wahrend der Anteil intergouvernementaler Transfers an den Gesamtausgaben des Bundes zwischen 1945 und 1980 abgesehen von leichten Schwankungen einen steten Aufwartstrend aufwies, brachen die Transferzahlungen unter Reagan's New Federalism von 16 % (1980) auf 11 % (1989) ein. Einem leichten Anstieg unter George H. W. Bush folgend hat sich der Anteil der Transfers

seit Mitte der 1990er mit 15–18 % auf einem hohen Niveau stabilisiert.

Neben der Gesamtho¨he intergouvernementaler Transfers sind fur den tatsachlichen Handlungsspielraum der Einzelstaaten jedoch zwei Aspekte entscheidend: Erstens ob die Zahlungen im Sinne gebundener Transfers an spezifische Vorhaben

gekoppelt sind oder weitestgehend ungebunden sind (block grants und revenuesharing grants)[1]; zweitens, wie hoch der Anteil jener Zahlungen ist, die als Hilfen bei individuellen Notlagen direkt an die Burger ausgezahlt werden, statt uber die Einzelstaaten und Kommunen fur gro¨ßere Investitionen im o¨ffentlichen Sektor verausgabt zu werden. Auch diesbezuglich zeigen sich in historischer Perspektive verschiedene Phasen (Zimmerman 2006; siehe auch Kincaid 2013; Welz 2007; McKay 2013, S. 70–74). Wahrend vor 1916 Bundestransfers insgesamt nur eine sehr marginale Rolle spielten, fuhrte der Federal Aid Road Act von 1916 zu einem ersten starken Anstieg gebundener Transferzahlungen auf durchschnittlich 100 Millionen Dollar pro Jahr zwischen 1918–1930. Zielsetzung war eine Starkung der Landwirtschaft durch den massiven Ausbau o¨ffentlicher Infrastruktur. Unter Roosevelt's New Deal stiegen die gebundenen Transferzahlungen dann massiv auf ca. 10 % des nationalen Budgets an und setzen vor allem im Bereich der Sozialpolitik starke Anreize zur Orientierung einzelstaatlicher Initiativen an nationalen Politiken. Dabei waren die zweckgebundenen Bundeszuweisungen im Sinne des kooperativen Fo¨deralismus bis in die 1960er Jahre noch stark auf die einzelstaatlichen Bedurfnisse zugeschnitten. Zwischen den 1960er und 1980er Jahren kam es dann neben dem weiteren Anstieg der Transfers zu qualitativen Veranderungen. Zum einen waren die Zielsetzungen von Johnson's Great Society – Bekampfung von Armut und Rassendiskriminierung – pragend fur die Gestaltung der Bundesprogramme. So wurde neben einem weiteren Infrastrukturausbau in Großstadten massiv in die Bereiche der Sozial- und Gesundheitspolitik investiert. Zum anderen wurden die Transfers verstarkt direkt an Burger statt an die Einzelstaaten oder Kommunen ausgezahlt (McKay 2013, S. 72–75). Den Einzelstaaten kam damit immer mehr die Rolle zu, ihre Politik innerhalb eines Rahmens verpflichtender und optionaler Bundesvorgaben zu gestalten. Zwar waren seit den spaten 1960er Jahren und insbesondere mit den unter Nixon eingefuhrten revenue-sharing grants (1972–1987) auch Anstrengungen zu verzeichnen, der kritisch beaugten Reduktion einzelstaatlichen Handlungsspielraums etwas entgegenzusetzen (Zimmerman 2006, S. 124–126). Diesen Bestrebungen waren jedoch in den spaten 1970er angesichts der wirtschaftlichen Rezession und veranderter politischer Rahmenbedingungen zunehmend Grenzen gesetzt. Spatestens mit der Prasidentschaft Reagans zeigte sich ein differenzierter Wandel. Einerseits wurden allein 1981 83 Programme gebundener Transfers in 6 politikfeldbezogene block grants umgewandelt (McKay 2013, S. 76). Andererseits stieg der Anteil jener Transfers, die an individuelle Burger statt an subnationale Ko¨rperschaften ausgezahlt werden, allein zwischen 1980 und 1990 von 35,5 % auf 57,4 % (Executive Office of the President of the United States 2013). In Verbindung mit der erheblich reduzierten Gesamtsumme an Transfers verloren die Einzelstaaten somit an Einfluss uber die Politikgestaltung und die intergouvernementalen Beziehungen wurden zu einem „titanic struggle over defense, debt, and dependency“ (Kincaid 1990, S. 147). Seit den 1990er Jahren blieb der Charakter der Transfers dann trotz des erneuten Anstiegs der Transfersumme weitgehend unverandert. Einzelnen Erho¨hungen des Handlungsspielraums durch die Umwidmung gebundener in ungebundene Blocktransfers – etwa durch den Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act im Jahr 1996 – stehen umfangreiche Programme gebundener Transfers entgegen, welche die Einzelstaaten de facto zu ausfuhrenden Organen nationaler Politik machen.

Zusammengenommen lasst sich im Zeitverlauf eine zunehmende finanzielle Abhangigkeit der Einzelstaaten von den Transferzahlungen des Bundes ausmachen. Dabei erscheinen diese mit Blick auf den Implementationsspielraum der Einzelstaaten als zweischneidiges Schwert. Einerseits ermo¨glichen ungebundene Transfers eine subnationale Priorisierung politischer Vorhaben und auch gebundene Transfers ko¨nnen ein Niveau der Bereitstellung o¨ ffentlicher Guter auf einzelstaatlicher Ebene ermo¨ glichen, das aus eigener Kraft erst gar nicht zu stemmen ware. Andererseits spiegeln sich in der amerikanischen Debatte (Zimmerman 2006, S. 119–121) um die intergouvernementalen Beziehungen im Allgemeinen und gebundene Transfers im Besonderen viele Argumente der finanzwissenschaftlichen Literatur, welche die negativen Effekte vertikaler Imbalanz betonen (Oates 2005; Weingast 2009). So reduzieren gebundene Transfers die Fahigkeit der Einzelstaaten, politische Programme an regionale Gegebenheiten anzupassen. Sie ko¨nnen zu einer U¨ berbereitstellung o¨ffentlicher Guter fuhren und die Zuordnung politischer Verantwortlichkeiten erschweren. Zugleich ko¨nnen besonders kleine Einzelstaaten an den teils sehr komplexen Anforderungen zum Erhalt der Bundesgelder scheitern, wahrend es sich andere finanzstarke Einzelstaaten leisten ko¨nnen, einzelne Bundesprogramme aus politischen Grunden erst gar nicht in Anspruch zu nehmen. Eine hohe Varianz in der Bereitstellung o¨ ffentlicher Guter ist die Folge, deren Effizienz in wohlfahrtso¨konomischer Perspektive zumindest fragwurdig ist. Wahrend die amerikanische Erfahrung somit Parallelen zu jener in anderen Fo¨deralstaaten aufweist (siehe etwa Biela et al. 2013 zum schweizerischen und o¨sterreichischen Fall), ist zu bedenken, dass weder in der amerikanischen Verfassung noch in der politischen Kultur des Landes die normative Leitidee einer Angleichung oder gar Gleichheit der Lebensverhaltnisse besteht. So spiegelt sich in der Debatte um grants-in-aid Programme vielmehr auch jene „deep ambiguity on the proper role of government“ (McKay 2013, S. 3) wider, die pragend fur die amerikanische politische Kultur ist. Demnach kollidiert eine grundlegende Sehnsucht nach einem limitierten und wenig regulierenden Staat regelmaßig angesichts drangender sozialer Konflikte mit dem Wunsch nach Lo¨sungen nationaler Natur (Sbragia 2006, S. 246).

  • [1] Bei block grants ist der Aufgabenbereich nur grob zugeschrieben (z. B. bildungspolitische Vorhaben), die unter Nixon eingefuhrten und 1986 wieder abgeschafften revenue-sharing grants werden hingegen ganz ohne Zweckbindung oder Auflage vergeben. Daruber hinaus existieren project grants, die spezifischen Vorhaben, z. B. der Forschungsfo¨rderung, dienen.
 
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