Kommunalpolitik in den USA: Strukturen und Prozesse

Traditionell haben Gebietsko¨rperschaften in den USA eine gro¨ßere Autonomie als vergleichbare Regierungseinheiten in anderen Demokratien. Aber die Rechte der home rule sind auch hier deutlich begrenzt und variieren von Einzelstaat zu Einzelstaat erheblich. In den sogenannten home rule states gewahrt ein Verfassungszusatz den lokalen Regierungseinheiten die Mo¨glichkeit der autonomen Gesetzgebung, wahrend in anderen Staaten nur begrenzte Kompetenzen durch Parlamentsbescheid an die Lokalregierungen ubertragen wurden. Die kommunale Ebene ist außerdem integraler Bestandteil des US-amerikanischen Fo¨deralismus. Sie gliedert sich zugleich vertikal in das fo¨derale System ein, in dem die Kommunalpolitik mit gliedstaatlichen Regierungen und der Bundesregierung interagiert; als auch horizontal, im Austausch zwischen kommunalen Regierungen. In dieser komplexen Gemengelage werden Kommunen maßgeblich von politischen Entscheidungen auf einzel- und fo¨deralstaatlicher Ebene beeinflusst. Dies geschieht einerseits direkt, etwa mittels finanzieller Zuwendungen, andererseits aber auch indirekt, da beispielsweise A¨ nderungen auf Bundesebene in der Bildungspolitik oder im Transportwesen sich auf lokaler Ebene manifestieren und dort weitreichende Konsequenzen fur das gesellschaftliche Miteinander nach sich ziehen.

Trotz dieser Einschrankungen, Zwange, und wechselseitigen Abhangigkeiten sind Kommunen jedoch den Anweisungen seitens der Gliedstaaten und des Bundesstaats nicht willkurlich ausgeliefert. Zum einen profitieren sie durchaus davon, in intergouvernementalen Auseinandersetzungen auf beiden Ebenen Verhandlungspartner zu finden – was Stadten und Gemeinden nicht selten einen gewissen Handlungsspielraum verschafft, die anderen Akteure gegeneinander auszuspielen. Wenn die Politik auf kommunaler Ebene auch von anderer Stelle eingeschrankt und begunstigt werden kann, verfugen lokale Regierungen, zum anderen, uber eine betrachtliche politische Entscheidungsgewalt. Dies gilt zum Beispiel auch bei vom Bundesstaat finanzierten Initiativen, bei denen lokale Gebietsko¨rperschaften wie beispielsweise Stadtverwaltungen oftmals das letzte Wort bei der konkreten Umsetzung politischer Strategien behalten. Umgekehrt stutzen sich Regierungsverantwortliche auf fo¨ deraler Ebene erfahrungsgemaß auch auf das Wissen kommunaler Verwaltungen, um ein Gelingen politischer Maßnahmen wahrscheinlicher zu machen.

Historisch sind im fo¨deralen Prinzip die Gebietsko¨rperschaften in erster Linie dem Einzelstaat untergeordnet. Dieses Prinzip wurde in verschiedenen

Gerichtsentscheidungen im 19. Jahrhundert wiederholt bestatigt. Dillon's Rule

(Atkins v. Kansas [1903] 191 US 182)legte schließlich fest, dass Stadte die

„Scho¨pfungen, [und damit] nur politische Unterabteilungen des Staates zum Zwecke der Ausubung von Teilen seiner Macht“ seien. Dieses Prinzip regelt einerseits grundsatzlich die Abhangigkeit der lokalen Regierungen von den Einzelstaaten, andererseits beschrankt diese tief in der politischen Kultur verankerte fo¨deralistische Rechtsauslegung die Aktivitaten der Bundesregierung. Auch als dualer Fo¨deralismus (dual federalism) bezeichnet, bestimmte diese klare Trennung der Kompetenzen von Bund und Gliedstaaten bis in das fruhe 20. Jahrhundert die politische Realitat (Landy und Milkis 2008, S. 211–215).

Das bedeutet jedoch nicht, dass es im 19. Jahrhundert keine Gegenstimmen zu dieser Interpretation der fo¨deralen Aufgabenverteilung gab. Thomas M. Cooley, Richter des Obersten Gerichtshof von Michigan, hielt der Dillon's Rule 1871 entgegen: „Lokalregierungen genießen absolutes Recht; und der Staat kann ihnen dieses nicht nehmen.” (People v. Hurlbut [1871] 24 Mich 44, 95). Diese Gegentendenz beschrankte sich keineswegs auf Meinungsverschiedenheiten. Die fo¨derale Struktur ließ in der Tat eine gewisse Offenheit in der politischen Praxis zu, die unsere Auffassung vom dualen Fo¨deralismus zumindest nuancieren sollte. Auch Gary Gerstle und Kimberley Johnson schranken die gangige These eines zunehmend starken Staates im U¨ bergang vom 19. zum 20. Jahrhundert ein: Sie argumentieren, dass das fo¨ derale System des 19. Jahrhunderts zwar durch eine schwache Zentralregierung charakterisiert war, jene aber umso mehr Spielraum fur die Entstehung einflussreicher lokaler und einzelstaatlicher Regierungen ließ (Gerstle 2009; Johnson 2009).

Diese Offenheit spiegelt sich noch heute in den institutionellen Strukturen der Kommunalpolitik in den Vereinigten Staaten wider, deren frappierende Diversitat in der politischen Organisation auffallt. Sie ist generell auf die historische Tatsache zuruckzufuhren, dass die gebietsko¨ rperlichen Einheiten auf kommunaler Ebene

nach den Gesetzen in den Einzelstaaten strukturiert sind. U¨ berdies hat jeder Staat

in der Regel zumindest zwei separate Formen in der Gemeindeverwaltung: Landkreise (counties) und Kommunen (municipalities). Einige Bundesstaaten unterteilen ihre Landkreise zusatzlich in Gemeinden. Auch die Kommunen heben sich in ihren Organisationsformen, abhangig vom Bedarf und der Bevo¨lkerungsdichte, voneinander ab. Die genauen Formen variieren zwar abhangig vom Bundesstaat, aber grundsatzlich kann man Großstadte (city), Stadte (town), Bezirke (borough) und Do¨rfer (village) unterscheiden.

Die Komplexitat der kommunalen Verwaltungsebene ist auch dem Umstand geschuldet, dass die speziellen Zustandigkeiten in verschiedenen Kontexten unterschiedlich zugeteilt sein ko¨nnen. Zahlreiche landliche Regionen und auch einige stadtische Außenbezirke haben keine Kommunalregierung unterhalb der Landkreisebene. In einigen Bundesstaaten existiert sogar nur eine Ebene von Kommunalverwaltung: Hawaii hat beispielsweise keine Kommunalregierung unter der Landkreisebene und in Massachusetts, Connecticut und Rhode Island haben die Landkreise keine legislative Funktion; diese wird dort von den Stadten und Gemeinden ausgeubt. Zusatzlich existieren noch zahlreiche Sonderbezirke (special districts) fur bestimmte Aufgaben wie Wasserversorgung, Entsorgung, Feuerwehr und Straßenbau. In vielen Bundesstaaten werden die Schulen von Schulbezirken (school districts) verwaltet (Lammert 2013, S. 650). Nach den Daten des letzten Zensus (2010) existieren insgesamt 90.056 kommunale bzw. lokale Regierungseinheiten. Davon sind 38.910 sogenannte general purpose governments, also Landkreise (3031), Stadte (19.519) und Gemeinden (16.360) und 51.910 Sonderbezirke: 12.880 unabhangige school districts und 38.266 sonstige Sonderbezirke (Census Bureau 2013).

In der Struktur der lokalen Regierungsebene lassen sich besondere regionale Unterschiede aufzeigen. Im Mittleren Westen findet sich mit durchschnittlich 3332 Regierungen pro Einzelstaat die ho¨chste Dichte auf der lokalen Ebene, gefolgt vom Nordosten mit 1494, dem Westen mit 1274 und dem Suden mit 1181. Diese Unterschiede lassen sich damit erklaren, dass im Westen und im Suden keine Gemeinderegierungen und in Connecticut, Rhode Island und District of Columbia (D.C.) keine Landkreisregierungen existieren. Anderseits haben einige Einzelstaaten o¨ffentliche Schulsysteme, die den Regierungen des Bundesstaates, der Gemeinde oder des Landkreises unterstehen. D.C., Maryland, North Carolina und Hawaii verfugen nicht uber unabhangige Schulverwaltungen, wobei Hawaii der einzige Bundesstaat mit einem Schulsystem ist, das vo¨llig der einzelstaatlichen Regierung untergeordnet ist. In 16 weiteren Staaten gibt es sowohl abhangige als auch unabhangige Schulbezirke; Virginia hat beispielsweise nur einen unabhangigen Schulbezirk und 135 abhangige Schulbezirke, Louisiana demgegenuber 69 unabhangige und nur einen abhangigen Schulbezirk. Die Sonderbezirke machen mit 38.266 den Lo¨wenanteil der lokalen Regierungseinheiten aus. Die meisten Sonderbezirke finden sich mit 13.145 im Mittleren Westen, gefolgt vom Westen (11.205); dem Suden (9277); und dem Nordosten mit 4639. Die Sonderbezirke umfassen in erster Linie Brandschutz (5865), Wasserversorgung (3522), Raum- und Gemeindeentwicklung (3438) sowie Abwasser und Hochwasserschutz (3248).

Aber nicht nur regional lassen sich Unterschiede in der Strukturierung der Lokalverwaltung aufzeigen, auch uber die Zeit hinweg haben sich diese Strukturen verandert. Zwischen 2007 und 2012 ist die Zahl der lokalen Regierungseinheiten leicht um 0,6 % angestiegen. Seit 1952 hingegen ist die Zahl um 22,9 % zuruckgegangen, wobei sich in einigen Staaten die Zahl der lokalen Regierungseinheiten deutlich erho¨ht hat: in Alaska um 263 %, in Delaware um 215 %, in New Mexico um 199 % und in Florida um 168 %. Besonders interessant erscheint hier der drastische Anstieg von Sonderbezirken von 12.340 (1952) auf 38.266 (2012). Im gleichen Zeitraum ging die Zahl der unabhangigen Schulbezirke von 67.355 auf 12.880 zuruck (Census Bureau 2013).

Entstehen ko¨ nnen neue Kommunen grundsatzlich auf vier verschiedene Arten:

(1) durch Spezialgesetzgebung der einzelstaatlichen Legislative; (2) durch allgemeines Gesetz; (3) durch Gesetze, die die Erstellung einer Stadt-Charta regeln und (4) durch Prozeduren lokaler Selbstverwaltung (home rule). Hierdurch erhalt die lokale Regierung eine Art o¨rtlich gultiger Konstitution. Heute sind vor allem durch Volksabstimmung sanktionierte Inkorporierungen nach den letzten drei Methoden ublich. Die Grundung neuer lokaler gebietsko¨rperschaftlicher Einheiten hat dabeioft den Zweck der sozialen Abgrenzung und hat historisch sozialraumliche Ungleichheiten in den USA verstarkt. Eine Folge dieser Entwicklungen ist die anhaltende Diskussion um das beste Maß lokalstaatlicher Selbstverwaltung im Gegensatz zu stadtregionalen Konsolidierungsbestrebungen bei wachsenden Problemen der metropolitanen Gebiete.

Gewo¨hnlich unterscheidet man drei Arten von Gemeindeverwaltung: (1) Das council-mayor-System, in dem die Wahler in getrennten Wahlen den Stadtrat und den Burgermeister wahlen. In dieser Variante ist der Burgermeister zumeist vollbeschaftigt und hat erhebliche administrative und haushalterische Befugnisse. Abhangig von der jeweiligen municipal charter hat der Stadtrat mehr oder weniger Kompetenzen. In der strong-mayor-Variante dieses Systems bestimmt der Burgermeister uber die stadtischen Abteilungen. In der weak-mayor-Variante

ubernimmt dies der Stadtrat, der ublicherweise auch die Ausschusse stellt. Weakmayor-Regierungen findet man vor allem in kleinen Gemeinden und wenigen Großstadten (Chicago), strong-mayor-Regierungen sind in den meisten Groß- und vielen Kleinstadten ublich. (2) Das commission-System war die Reaktion von progressivistischen Reformern um die Jahrhundertwende, die der Instrumentalisierung lokaler Regierungen durch party machines im Stil des bossism einen Riegel vorschieben wollten. Diese wenig verbreitete Form (ca. 300 Stadte) konsolidiert die legislativen und exekutiven Funktionen der stadtischen Regierung in einem stadtischen Ausschuss. (3) Auch die council-manager-Form hat ihren Ursprung im Effizienzstreben stadtischer Reformer. Der von der Bevo¨lkerung gewahlte Stadtrat, der aus seiner Mitte meist einen Burgermeister wahlt, ubergibt hier die administrativen Funktionen an einen city-manager. Die zugrunde liegende Vorstellung ist die Abschottung einer geforderten rationalen Stadtverwaltung nach betriebswirtschaftlichen Prinzipien von der Politik. Diese Form findet man vornehmlich in sozial homogenen Vorstadten. County-Regierungen, die in vieler Hinsicht lediglich administrative Funktionen fur Bundesoder Staatsprogramme sind, sind zumeist politisch schwache Ausschusse oder Aufsichtsrate (boards of supervisors). Insgesamt lasst sich ein Trend aufzeigen, wonach die Unterschiede zwischen den lokalen Regierungsmodellen abnehmen. Dies lasst sich in erster Linie mit konvergenten Reaktionsmustern auf sozio-o¨konomische, demografische und politische Veranderungen auf der lokalen Ebene erklaren. Die Reformprozesse kulminieren mehr und mehr in einen spezifischen Mix innerhalb der beiden dominanten Modelle, dem council-mayor und dem council-manager Modell (Svara 2003).

Die Einnahmen der Lokalregierungen ko¨nnen grob vereinfacht in zwei Kategorien unterteilt werden: Finanztransfers vom Bund und den Einzelstaaten sowie selbst erhobene Einnahmen aus Steuern und Gebuhren. Im Jahr 2008 nahmen die lokalen Regierungen insgesamt 1,4 Billionen US-Dollar (USD) ein. Rund 38 % dieser Einnahmen kamen vom Bund und den Einzelstaaten, die restlichen 62 % verteilten sich auf Einnahmen aus der Einkommenssteuer (2 %), Umsatzsteuer (6 %), Besitzsteuer (2 %) und diversen Gebuhren (Tax Policy Center 2012). Bei den Bundeszuweisungen ( federal grants-in-aid) ist zwischen categorical grants und block grants zu unterscheiden. Der zentrale Unterschied liegt darin, wie zweckgebunden diese Mittel verwendet werden ko¨nnen. Categorical grants lassen den subnationalen Regierungsebenen wenig Handlungs- und Ermessensspielraum bei der Ausgabengestaltung; die Bundesgelder sind strikt an spezifische Programme und Ausgabenkategorien gebunden. Block grants hingegen werden den Einzelstaaten von der Bundesebene pauschal fur breiter gefasste politische Zielsetzungen (z. B. Umweltschutz, Kriminalitatsbekampfung) zugewiesen und bieten ihnen damit einen gro¨ßeren Gestaltungsspielraum bei der Verwendung der Bundesmittel. Die spezifische Ausgestaltung der Finanzzuweisungen – die Entscheidung also, fur block grants oder categorical grants – ist ein zentrales Kennzeichen der sich wandelnden fo¨deralen Ordnung: Zentralisierung geht einher mit einer starkeren Zweckbindung der Mittel, was die Ausgabenkontrolle durch die Bundesregierung starkt, wohingegen Dezentralisierungstendenzen im Fo¨ deralismus auch mit der Verlagerung der Entscheidungskompetenzen in der Ausgabenpolitik auf untere Regierungsebenen verknupft sind. Von diesen Kompetenzverlagerungen hangt auch das tatsachliche, bereits zu Beginn angesprochene demokratische Potenzial der Kommunalpolitik ab.

 
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