Vom dualen zum kooperativen zum neuen Fo¨ deralismus

Wachsende stadtische Probleme fuhrten seit dem New Deal in den 1930er Jahren zur Restrukturierung der Beziehungen zwischen den staatlichen Ebenen, als deren wichtigstes Resultat die Etablierung direkter Beziehungen zwischen der Bundesregierung und den lokalen Regierungen gelten kann. Im Zuge der Weltwirtschaftskrise und angesichts hoher Arbeitslosigkeit sowie anderer von der Krise ausgelo¨ster gesellschaftlicher Probleme, die uber die Einzelstaaten nicht in den Griff zu bekommen waren, umging man mit dieser Unmittelbarkeit bei der Umsetzung antizyklischer politischer Maßnahmen den sperrigen Zwischenschritt uber die Einzelstaaten. Ermo¨glicht wurden die direkten Beziehungen zwischen fo¨deraler und kommunaler Ebene vor allem durch eine der Konjunktur geschuldete wechselseitige Abhangigkeit: beno¨tigten Stadte finanzielle Unterstutzung seitens des Bundes, baute man auf fo¨deraler Ebene auf die Unterstutzung der kommunalen Verwaltungen, um Notprogramme des New Deal mo¨ glichst effizient in die Tat umzusetzen. Die Gliedstaaten ließen sich auch deshalb auf die Restrukturierung des Fo¨deralismus ein, weil es ihnen Rechte einraumte, kommunale Verwaltungen bei der Umsetzung von bundesstaatlichen Programmen in den Bereichen Bildung, Gesundheit und Sozialhilfe zu uberwachen (Berman 2003, S. 23–24).

Infolgedessen kam es zu einem enormen Anstieg der Bundeszuweisungen sowohl an die Einzelstaaten als auch an lokale Gebietsko¨rperschaften. In diesen Entwicklungen sahen manche die Abkehr von einem hierarchischen dreigliedrigen fo¨deralen System, in dem Kommunen lediglich den untersten Rang einnahmen und damit Befehlsempfanger waren, hin zu einem kooperativen Fo¨deralismus (cooperative federalism), der intergouvernementale Beziehungen auf Augenho¨he ermo¨glichte (z. B. Reagan und Sanzone 1981, S. 3). Im Laufe der 1940er und 1950er Jahre vereinfachte sich wie fur Stadt- und Gemeindeverwaltungen auch fur Schuldistrikte, Counties und andere kommunale Verwaltungsbeho¨rden der Zugang zu Bundesmitteln. Vor allem infolge der stadtischen Unruhen der 1960er Jahre erfuhr das Verhaltnis zwischen kommunaler und fo¨deraler Ebene durch massive Sozialprogramme des Bundes (Great Society) eine Starkung (Lammert und Grell 2013, S. 89–93). In diesem Kontext wurde auch das Bauministerium der Vereinigten Staaten (United States Department of Housing and Urban Development, HUD) im Jahre 1965 gegrundet, welches staatliche Impulse in der Stadtentwicklung und im sozialen Wohnungsbau setzen sollte. In den Jahren 1965 und 1966 wurden 130 neue grant-Programme initiiert, was bis 1968 insgesamt zu einer Erho¨hung der intergouvernementalen Bundeszuweisungen auf 19 Mrd. USD fuhrte (Welz 2007, S. 76).

Auf Druck der Kommunen und mit dem Ziel, den Fo¨deralismus anpassungsfahiger zu gestalten, wurde 1972 unter der republikanischen Nixon Administration das general revenue sharing eingefuhrt, mit dem fo¨derale Steuereinnahmen von der Bundesebene mit den Gliedstaaten und der kommunalen Ebene geteilt wurden. Besonders beliebt war diese Form der intergouvernementalen Zuwendung, weil sie nahezu ohne Auflagen und nicht zweckgebunden verteilt wurde. Ferner kam es unter Nixon zu einer Verschiebung von categorical grants hin zu block grants. die von den Kommunen und Einzelstaaten flexibler eingesetzt werden konnten. Insgesamt standen die 1970er Jahre allerdings im Zeichen eines tiefgreifenden Wandels, der Folge eines technologisch ermo¨glichten und politisch gewollten o¨konomischen Umstrukturierungsprozesses war, sich in stadtischen Krisen außerte und zu einer Umkehr in der Stadtpolitik fuhrte. Der Bankrott New York Citys von 1975 gilt in Teilen der Stadtforschung als beispielhaft, da dort auch erstmals die wirtschaftsnahe Neuorientierung der Stadtentwicklung politische Form annahm. Unter anderem auch Konsequenz einer erodierenden Steuerbasis aufgrund nationaler und globaler o¨konomischer Umstrukturierungsprozesse und der Suburbanisierung wurde jene Fiskalkrise New York Citys jedoch im politischen Diskurs nicht auf diese breiteren gesellschaftlichen Dynamiken zuruckgefuhrt, auf welche man politisch ja auf verschiedenen fo¨deralen Ebenen hatte Einfluss nehmen ko¨nnen. Vielmehr ruckten Medien und fuhrende Politiker den Verfall der Innenstadte sowie die Krawalle der spaten 1960er (urban riots) in den Fokus der Debatte, weshalb statt etwa uber eine neue, affirmierende Industrieoder Sozialpolitik nachzudenken, New York City's Staatsbankrott insbesondere in konservativen Kreisen als Sinnbild eines dysfunktionalen Wohlfahrtsstaats und Schlusspunkt der industriellen A¨ ra interpretiert wurde. Neue Prioritat erhielten nach der Krise – nicht nur in New York – unternehmerische Stadtentwicklungsstrategien, die darauf abzielten mit einem neuen, postindustriellen Image die Stadt fur Investoren attraktiv zu machen (Greenberg 2008).

Obgleich die Politik Nixons von vielen als Fortsetzung des kooperativen Fo¨deralismus verstanden wurde, zeichnete sich mit der Verlagerung administrativer Funktionen an regionale Ko¨rperschaften (devolution) bereits ein Kernelement des neuen Fo¨ deralismus der Reagan-Jahre ab. Einige sehen deshalb das Jahr 1972 und die mit ihm einsetzende Reduktion bundesstaatlicher Mittel und lokaler Steuereinkunfte als Geburtsstunde der unternehmerischen Stadt und des urban entrepreneurialism (z. B. Judd und Ready 1986; Peterson 1981; Leitner 1990). Gemeint ist eine die US-amerikanische Tradition des urban boosterism unter Konditionen der fiskalen Austeritat fortsetzende Stadtpolitik, die sich von ihrem wohlfahrtstaatlichen Auftrag verabschiedete, um das Heil der Stadt im Wirtschaftswachstum zu suchen. Vornehmliche Aufgabe der unternehmerischen Stadt, die zur Einnahme zusehends auf neue, globale Investoren, das Zuziehen großer Wirtschaftsunternehmen und Tourismusstro¨me setzte, wurde damit die Herstellung eines wirtschaftsfreundlichen Umfeldes, beispielsweise durch Steueranreize und ein attraktives und sicheres Wohnklima fur die neuen Eliten der Dienstleistungsgesellschaft (Harvey 1989; Jessop 1998).

Die Prasidentschaft Jimmy Carters kann in diesem Sinne ruckblickend als episodenhafter Ruckfall betrachtet werden. Er setzte ab 1976 mit seinem New Partnership to Preserve America's Communities noch die intergouvernementale Politik des kooperativen Fo¨ deralismus fort, intensivierte sie sogar. Sein letztlich gescheiterter Versuch, eine nationale Stadtpolitik einzurichten (national urban policy), markierte jedoch das Ende eines Prozesses, den manche als rapide „Intergouvernementalisierung“ (galopping intergovernmentalization) gefurchtet hatten und zum Schreckgespenst uberho¨hten (Hovey 1989, S. 164): 1978 waren 28 % aller Bundesmittel direkt an lokale Regierungen gegangen, gegenuber lediglich 13 % im Jahr 1970. Zwischen 1960 und 1980 war die Zahl fo¨deraler Programme von 132 auf 540 und die damit verbundene finanzielle Unterstutzung von 7 Milliarden auf uber 80 Milliarden USD gestiegen (Berman 2003, S. 25). Wer sollte sich diesen Luxus angesichts des steigenden internationalen Wettbewerbs in den Arbeitsmarkten und der ohnehin effizienteren, transparenteren und gerechteren Bereitstellung o¨ffentlicher Guter mittels des Marktmechanismus noch leisten wollen?

Ein klarer Bruch folgte. Seit der Reagan-Administration gab es einen Trend zur Reduzierung von Bundesausgaben fur die Stadte und eine Tendenz weg von der Unterstutzung o¨konomisch, fiskalisch und sozial belasteter Munizipalitaten. Der

New Federalism der Reagan-Administration stellte die in der A¨ ra des kooperativen

Fo¨deralismus gestarkten Beziehungen zwischen dem Bundesstaat und den Lokalstaaten damit klar in Frage. Wahrend sich Demokraten und sogar weite Teile der Republikaner in den 1960er und 1970er Jahren noch darum bemuht hatten, ihre wohlfahrtsstaatliche Sozialpolitik mittels intergouvernementaler Lo¨sungen umzusetzen, drang die Republikanische Partei nun darauf, politische Verantwortung von der fo¨deralen Ebene auf die lokale und Einzelstaatenebene zu ubertragen, gleichzeitig aber die Mittel hierfur nicht aus staatlichen Kassen bereitzustellen, sondern auf die U¨ berlegenheit der Markte zu bauen. Dass Ideen des new public management und eines verscharften Marktliberalismus besonders in den USA Anklang fanden, hangt mit einer politischen Tradition zusammen, die oftmals als staatsskeptisch und freiheitsliebend charakterisiert – und karikiert – worden ist. Es entstand ein neoliberales Modell der Stadtentwicklung und Kommunalpolitik, das spater auch in anderen politischen Kontexten zur Anwendung gekommen ist.

Das unter Nixon eingefuhrte revenue sharing wurde 1986 abgeschafft und durch kleinere zweckgebundene block grants ersetzt. Im Gegensatz zu Carter setzte die Reagan-Administration nicht auf fo¨derale Subventionen zur o¨konomischen Wiederbelebung der Kommunen. Bereits in einer fruhen Version des President's National Urban Policy Report fasste man die neue Perspektive auf die Kommunalpolitik ohne Umschweife zusammen: „Stadten ist kein ewiges Leben beschieden“ (zitiert in Ross und Levine 2006, S. 453). War bereits unter Nixon von Dezentralisierung und Devolution die Rede gewesen, sah Reagan nunmehr von jeglicher staatlichen Intervention ab, gleich von welcher Ebene. Block grants dienten hierbei vor allem als Mittel des U¨ bergangs bei dem Versuch, staatliche Eingriffe zu eliminieren. Unter Reagan wurden Mittel fur den sozialen Wohnungsbau um drei Viertel gekurzt, der Neubau von Sozialwohnungen komplett eingestellt. Verbunden mit der neuen Betonung privatwirtschaftlicher Prinzipien und der Eigenverantwortlichkeit subnationaler Regierungen erho¨ hte diese Politik in der Folge lokale Ungleichheiten. In seinem letzten Regierungsjahr beendete Reagan schließlich das Urban Development Action Grant (UDAG) Programm, ein Instrument zur Revitalisierung von Innenstadten, das dafur in Kritik geriet, zu sehr vom Staat und damit von ‚oben nach unten' (top-down) zu funktionieren (Ross und Levine 2006, S. 454).

Konsequenz dieser neuen Politik war ein deutlicher Ruckgang fo¨deraler Zuwendungen. Stellten bundesstaatliche Fo¨rderprogramme 1979 noch 22 % der gliedstaatlichen und kommunalen Einnahmen dar, fiel diese Zahl bis 1989 auf 16 %. Zwar erho¨ hten die Gliedstaaten im Gegenzug ihre Unterstutzung fur die kommunale Ebene – von 1980 bis 1986 stieg diese Unterstutzung von 83 Millionen auf 130 Millionen USD – allerdings reichte dies nicht aus, um die Umkehr der nationalen Politik aufzufangen, so dass kommunale Gebietsko¨ rperschaften sich im Sinne der bereits erlauterten unternehmerischen Stadt auf die Suche nach neuen Einnahmequellen begeben mussten (Berman 2003, S. 27). Unter der Regierung von George H. W. Bush stiegen zwar erneut die Mittel, die von der Bundesregierung an die Glied- und Lokalstaaten flossen. Jedoch kam es wegen der enormen Defizite der Reagan-Jahre zu Verdrangungseffekten, so dass in diesem Zeitraum kaum neue Programme fur Stadte ins Leben gerufen wurden. Zudem wurden auch durch eine restriktivere Haushaltsplanung des Kongresses die fo¨deralen Ausgaben fur Kommunen beschnitten (Ross und Levine 2006, S. 454). So stellte Demetrios Caraley im Jahre 1992 in seinem viel beachteten Aufsatz mit dem Titel „Washington Abandons Cities“ den Administrationen Reagans und Bushs fur ihre innen- und, im Speziellen, kommunalpolitischen Maßnahmen des New Federalism ein verheerendes Zeugnis aus,

[da er] zu einer Kurzung fo¨deraler Zuschusse an lokale und einzelstaatliche Regierungen fuhrte, die ehemals dafur genutzt wurden, armen Bevo¨lkerungsteilen und bedurftigen Stadtbezirken zu helfen. Diese Kurzungen haben das Abdriften der großen Stadte beschleunigt, insbesondere jener im Osten und Mittleren Westen. Diese Stadte werden zunehmend zu verwahrlosenden, von Gewalt beherrschten, von Crack-Sucht befallenen, von Obdachlosigkeit heimgesuchten Slum Ghettos, die am Bankrott entlangschlittern. (Caraley 1992, S. 1; U¨ bers. d. Verf.)

Unter Bill Clinton, dem ersten Demokraten im Amt des Prasidenten seit den 1970er Jahren, kam es keineswegs zu einer klaren Abkehr von Reagans New Federalism. Clintons Politik des dritten Weges, die dem Markt ohnehin einen hohen Stellenwert einraumte, fuhrte zu einer gewissen Kontinuitat der politischen

Ideologie; das Scheitern seiner Gesundheitsreform und seine Niederlage bei den Kongresswahlen von 1994 schrankten daruber hinaus seine politischen Handlungsspielraume deutlich ein, auch in den gesellschaftlichen Bereichen, in denen die Administration dem Staat einen ho¨heren Interventionsanteil beigemessen hatte. Anstelle einer Ruckkehr zur Idee der national urban policy entschied sich die Clinton Administration deshalb fur eine Politik der kleinen Schritte, die eher indirekt Einfluss auf die Kommunalpolitik nahm, beispielsweise durch Zuschusse fur das Bildungswesen, das Gefangnissystem und zur Revitalisierung von Industriebrachen. Eine Reform des HUD nach der Wahlschlappe von 1994 fuhrte zu einer weiteren Dezentralisierung der Stadtpolitik sowie zur Einfuhrung leistungsabhangiger Zuschusse. Teil dieser heimlichen Stadtpolitik (stealth urban politics) unter Clinton war auch die Ausweitung der Berechtigungen auf Anspruch fur den Earned Income Tax Credit (EITC), welcher vor allem der arbeitenden Bevo¨ lkerung in Stadten als Lohnauffullung zugutekommen sollte. Der EITC genießt bis heute große Beliebtheit und ist seither gewachsen, da er als Steuergutschrift geringen burokratischen Aufwand verursacht – der Wohlfahrtsstaat also gewissermaßen unsichtbar wird. Gleichwohl ist er wegen seiner Leistungsabhangigkeit weit vom Ideal einer sozialen Staatsburgerschaft (social citizenship) entfernt. Diesem naherte man sich, zumindest fur gewisse Bevo¨lkerungsteile, in der Zeit des kooperativen Fo¨deralismus an, als man staatliche Sozialdienstleistungen auch auf kommunalpolitischer Ebene nicht als Almosen, sondern Anrecht interpretierte. In einer dem EITC ahnlichen Logik waren empowerment zones und enterprise communities Versuche, Fo¨rderungen bei der Zusammenarbeit von Stadtverwaltung, der Wirtschaft und lokalen Gemeindegruppen an das Leistungsprinzip zu koppeln – auch wenn diese Programme die in sie gesteckten hohen Erwartungen nicht erfullten (Ross und Levine 2006, S. 456).

Dieser Trend hin zur Leistungsbindung war auch wahrend der Regierung George

W. Bushs erkennbar, unter der es aber nach dem Amtsantritt von 2001 angesichts hoher Defizite zu weiteren Einschnitten in der Kommunal- und Sozialpolitik kam. Mit den enormen Ausgaben fur den Irakkrieg und den Krieg gegen den Terror geriet die Finanzierung staatlicher Sozialprogramme auf kommunaler Ebene weiter unter Druck. Wenn auch mit der Bildungsreform und glaubensbasierten Initiativen ( faith-based initiatives) Spuren eines sozialpolitischen Programms erhalten blieben, forcierte die Bush-Regierung massive Kurzungen bei Bundeszuweisungen fur die kommunale Ebene. So blieben zwar community development block grants und Steuergutschriften fur Niedrigverdiener erhalten, andere auf lokaler Ebene wirkende Sozialprogramme kamen jedoch massiv unter Beschuss. Bei den Bemuhungen, Bundesausgaben zu begrenzen, griff die Bush-Administration wieder vermehrt auf block grants zuruck unter gleichzeitiger Forcierung von Voucher-Programmen in der Bildungs- und Sozialpolitik.

Unter Barack Obama kam es tendenziell zu einer erneuten Veranderung des Fo¨deralismus. Ob dies nun der Aufbruch zu einer neuen Form ist, der den New

Federalism und seine Variationen der 1980er, 1990er und 2000er Jahre ablo¨ st, bleibt abzuwarten. Anzeichen fur eine gewisse Gegenreaktion gegenuber der U¨ berhand unkontrollierter Markte in vielen Lebensbereichen lassen sich zumindest

erkennen – und ko¨nnten sich mittelfristig auch auf kommunaler Ebene auswirken. Insbesondere die Reform des Gesundheitswesens (health care reform), sowie die Konjunkturpakete in Reaktion auf die Finanzkrise stellten Eckpfeiler der gro¨ ßten Reformversuche seit der Great Society unter Lyndon B. Johnson dar. Der Recovery Act stellte alle fruheren Konjunkturmaßnahmen der Nachkriegszeit in den Schatten. Entsprechend verzeichnete die erste Obama-Administration auch den gro¨ ßten Anstieg von Bundeszuweisungen an einzelstaatliche und lokale Regierungen seit den 1970er Jahren: von 461 Mrd. USD im Jahr 2008 auf geschatzte 624 Mrd. USD 2011 (Conlan und Posner 2011, S. 424). Hier lasst sich in der Tat, trotz aller Kontinuitaten, ein gewisser Bruch mit der Bush-Administration erkennen. Gleichwohl musste Obama in einem politischen Klima der Konfrontation und Blockade seine Programme derart kompromittieren, dass die kommunalpolitischen Effekte seiner Sozialpolitik ungewiss bleiben.

 
< Zurück   INHALT   Weiter >