Die US-amerikanischen Interessengruppenlandschaft und Think Tank-Szene: Struktur und Typologie

Unter dem Obergriff Interessengruppen versteht man freiwillige, organisierte Zusammenschlusse von Personen und Ko¨rperschaften (z. B. Verbande), die nicht demokratisch durch Volkswahl legitimiert sind, jedoch – neben anderen

Aktivitaten – versuchen, den Willensbildungsprozess der staatlichen Entscheidungstrager zu beeinflussen, um spezifische Interessen durchzusetzen. Die Strategie der direkten oder indirekten Einflussnahme auf politische Entscheidungen wird heute allgemein als Lobbyismus oder Lobbying bezeichnet. In der Wandelhalle (lobby) des britischen Parlamentes trafen sich Vertreter der einflusssuchenden Gruppierungen einst mit Abgeordneten, um uber gesetzliche Regelungen und staatliche Eingriffe zu verhandeln. Der Begriff Lobbying wurde in den USA im 19. Jahrhundert in den allgemeinen Sprachgebrauch aufgenommen, etwas spater dann auch auf dem europaischen Kontinent verwendet.

Seit dem letzten Quartal des 20. Jahrhunderts wird die Landschaft der politischen Interessen auch als Advocacy-Szene bezeichnet. Gemeint ist das Sammelsurium an Organisationen und Kampagnenorganisationen, die ein bestimmtes Sachanliegen befurworten bzw. fur Sachanliegen und/oder Personen eintreten. Die Advocacy-Szene ist sehr ausdifferenziert: Neben verbandlich organisierten Interessengruppen und Nichtregierungsorganisationen (NGOs) sind ihr auch professionelle Lobbyfirmen, public affairs-Agenturen, Buros und Spezialisten fur Regierungsbeziehungen (government relations) und politische Kampagnenorganisationen zuzurechnen. Wahrend die Masse der traditionellen Interessenverbande durchaus dezentral – also lokal und regional – organisiert ist oder als Bundesverbande zahlreiche regionale Untergliederungen aufweist, konzentrieren sich die politischen Dienstleister der Advocacy-Szene tendenziell in der Bundeshauptstadt Washington DC, mitunter auch in den Hauptstadten gro¨ßerer Bundesstaaten wie Kalifornien oder Texas sowie in einigen Wirtschaftsmetropolen der USA wie New York, Chicago, Los Angeles, Atlanta oder Houston. Da in der US-Hauptstadt die meisten Interessengruppen und Verbande sowie die Lobbyfirmen in wenigen Abschnitten der innenstadtischen Geschaftsstraße K Street und deren naherer Umgebung angesiedelt sind, wird die Interessenvertretungsszene in den USA gerne als K StreetKomplex bezeichnet (Continetti 2006). Im weiteren Sinne der Advocacy-Szene zuzurechnen sind außerdem die Think Tanks und die gemeinnutzigen Stiftungen, die sich ursprunglich primar auf wissenschaftliche Politikanalyse und Politikberatung bzw. auf Kultur- und Wissenschaftsfo¨rderung konzentrierten, heute aber immer mehr dazu ubergehen, ihre Erkenntnisse und Politikempfehlungen professionell und kampagnenartig zu vermarkten.

U¨ ber die Gro¨ße der Interessengruppenlandschaft und der Advocacy-Szene in

den USA gibt es keine genauen Zahlen. Schatzungen zufolge gibt es in den USA mindestens 24.000 Interessengruppen auf Bundesebene (Lo¨sche 2008, S. 274). Das Handbuch National Trade and Professional Associations of the United States (AssociationExecs.com) listet in seiner Ausgabe von 2014 knapp 8.000 Organisation auf Bundesebene. Eine weitere Quelle ist die Encyclopedia of Associations (Gale Directory Library 2014), die Informationen uber ein breites Spektrum von nicht-gewinnorientierten, freiwilligen Vereinigungen und burgerschaftlichen Initiativen enthalt und ca. 23.000 Organisationen auflistet. Das Washington Representatives Directory (Lobbyists.Info 2014) ist eine der wichtigsten Quellen, um sich einen U¨ berblick uber diejenigen Interessenvertretungen zu verschaffen, die in der US-Hauptstadt prasent sind (Schlozman et al. 2012, S. 621–644). Gelistet sind hier ca. 1.700 Lobbyfirmen mit knapp 20.000 beschaftigen Lobbyisten. Allerdings fehlen im Washingtoner Vertreterverzeichnis all diejenigen Organisationen, die auf der Ebene der Einzelstaaten oder der lokalen Politik aktiv sind sowie solche, die in Washington DC punktuelle Lobbyarbeit leisten, ohne dort uber eine dauerhafte Prasenz zu verfugen. Nimmt man all diese Einrichtungen dazu, ko¨nnen schatzungsweise rund 200.000 Organisationen der Advocacy-Szene zugerechnet werden.

Das Erscheinungsbild der amerikanischen Interessengruppenlandschaft ist somit ausgesprochen vielfaltig. Die Spanne reicht von den traditionellen Gewerkschaften und Arbeitgeber-, Branchen-, Berufs- und Bauernverbanden uber Gebietsko¨rperschaften und den Bund der Steuerzahler bis hin zu weltanschaulichen, sozialoder umweltpolitisch orientierten Gruppierungen. Die erste grundlegende Unterscheidung dieser vielfaltigen Landschaft ist die zwischen dem Typus der traditionell gewinnorientierten, privaten Interessen (private interests) und dem Typus der nichtgewinnorientierten o¨ffentlichen Interessengruppen (public interests). Die Unterscheidung ist keine moralische, sondern bezieht sich auf die Art des Gutes, welches die Interessengruppe anstrebt. Unter o¨ ffentlicher Interessenvertretung versteht man das Eintreten fur Themen wie o¨ ffentliche Sicherheit, Sicherheit von Konsumartikeln, sauberes Wasser und saubere Luft oder transparentes Regieren und ahnliche. Die bessere Versorgung mit Gemeinschaftsgutern kommt in der Regel allen Mitgliedern der Gesellschaft zugute, wahrend die bessere Versorgung mit privaten Gutern andere Menschen tendenziell ausschließt. Wie spater gezeigt wird, besteht das Problem der o¨ ffentlichen Interessen ganz generell darin, dass diese Ziele zwar von der breiten Mehrheit der Menschen geteilt werden, sie aber selten zu den ho¨ chsten politischen Prioritaten der meisten Menschen geho¨ ren und ein Eintreten fur diese Guter politisch selten belohnt wird.

Mehr als zwei Drittel der organisierten Interessen sind Organisationen, Institutionen oder Mitgliedschaftsverbande, deren politische Anliegen im Kern wirtschaftlicher Natur sind. U¨ ber die Dominanz o¨ konomisch orientierter Interessen herrscht in der Forschung weitgehende Einigkeit. Dabei dominieren innerhalb der o¨konomisch orientierten Interessen Firmen, Wirtschaftsverbande und berufsstandische Organisationen gegenuber Gewerkschaften oder den Vertretern von armen und der Fursorge unterliegenden Menschen (Schattschneider 1961, Imig 1996 oder Hays 2001).

Bei weitem nicht alle Interessengruppen sind Verbande mit Individualmitgliedschaft wie die Gewerkschaften, die Seniorenvereinigung AARP oder der Interessenverband der Schusswaffenbesitzer NRA. Verbande mit Individualmitgliedschaft machen nur ca. 12 % aller im Reprasentantenverzeichnis aufgefuhrten Organisationen aus. Zu den ressourcenstarksten Interessen geho¨ren institutionelle Verbande, deren Mitglieder Unternehmen, Krankenhauser, Universitaten, Spielkasinos oder o¨ffentliche Ko¨ rperschaften sind. Diese Gruppe macht 65 % aller Organisationen aus. Weitere 17 % sind Vertretungen von Berufsgenossenschaften, Gewerkschaften, Industrie- und Handelstage, Wirtschaftskammern usw. (Schlozman et al. 2012, S. 318–321). Tabelle 1 zeigt die Starke der Washington-Reprasentanz unterschiedlicher Typen von Interessengruppen und Verbanden.

2.1 Interessengruppen mit wirtschaftlichem Interesse

Mehr als die Halfte der Organisationen mit wirtschaftlichem Interesse vertreten direkt die Anliegen der amerikanischen Wirtschaft, indem sie z. B. Konzernreprasentanzen in der US-Hauptstadt unterhalten. Dazu kommen branchenspezifische Wirtschaftsverbande und die Vertretungen der mittelstandischen Wirtschaft (small business) etwa in Gestalt der US-Handelskammer. Der Hyperpluralismus der Wirtschaftsinteressen in Washington fuhrt gerade nicht dazu, dass die US-Wirtschaft insgesamt mit einer Stimme spricht. Der Chor der amerikanischen Wirtschaft ist extrem vielstimmig. In der Literatur herrscht indes keine Einigkeit daruber, ob die interne Vielstimmigkeit der Wirtschaftsinteressen diese schwacht oder nicht. Wahrend etwa Smith (2000, 2010) den Hyperpluralismus als Schwache bei der Vertretung von Wirtschaftsinteressen betrachtet, sehen Hacker und Pierson (2010) die Wirtschaftslobby dadurch nicht beeintrachtigt. Zu den weiteren Organisationen mit wirtschaftlichem Interesse geho¨ren Landwirtschaftsinteressen sowie bildungs- und gesundheitspolitische Verbande, hinter denen primar Universitaten oder Krankenhauser, Seniorenheime etc. stecken.

2.2 Gewerkschaften

Zu den wichtigsten Organisationen mit Individualmitgliedschaft zahlen berufsstandische Einrichtungen und vor allem die Gewerkschaften. Zu den Gewerkschaften amerikanischer Lesart zahlen all jene berufsspezifischen Interes-

senvertretungen, die kollektiv im Namen ihrer Mitglieder verhandeln. Insgesamt sind die berufsstandischen Vertretungen, die bestimmte Berufsgruppen wie A¨ rzte,

Anwalte, Architekten, Manager, Journalisten oder auch Soldaten vertreten und der Definition nach nicht zu den Gewerkschaften zahlen, deutlich zahlreicher, als die

klassischen Arbeitnehmervertretungen mit kollektivem Verhandlungsmandat (Schlozman et al. 2012, S. 326–327). Es ist falsch, die o¨ffentliche Meinung in den USA pauschal als gewerkschaftsfeindlich einzustufen, denn die Zustimmung zu Gewerkschaften in der Gesamtbevo¨lkerung liegt seit dem Zweiten Weltkrieg bis heute nahezu kontinuierlich bei 60–70 %. Starke Veranderungen gab es hingegen beim gewerkschaftlichen Organisationsgrad. In den USA waren in den beiden Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg ca. ein Drittel aller Arbeitnehmer gewerkschaftlich organisiert. Seit dem Beginn des 21. Jahrhunderts ist der Organisationsgrad auf einen Wert unter 15 % gefallen. Das Bureau of Labor Statistics (BLS) vero¨ffentliche Anfang 2014 die neuesten Zahlen fur das Jahr 2013: demnach sind 11,3 % der abhangig Beschaftigten gewerkschaftlich organisiert, wohingegen 30 Jahre zuvor noch 20,1 % Gewerkschaftsmitglieder waren (BLS 2014). Auffallig ist, dass der Organisationsgrad der o¨ ffentlich Beschaftigten mit 35,3 % funfmal ho¨her ist als der in der Privatwirtschaft beschaftigten Amerikaner, von denen nur 6,7 % gewerkschaftlich organisiert sind. Den ho¨chsten Organisationsgrad haben die Beschaftigten im Bildungs- und Erziehungssektor bzw. die Beschaftigten kommunaler Arbeitgeber wie Lehrer, Polizisten und Feuerwehrleute. In der Privatwirtschaft weisen Sektoren wie die Energieversorgung, Logistik, Telekommunikation und Bauwesen uberdurchschnittliche Raten gewerkschaftlicher Organisierung auf, wahrend in der Landwirtschaft, im Finanzsektor sowie in der Lebensmittelbranche der Organisationsgrad deutlich unter 2 % liegt. Nimmt man sozialstrukturelle Merkmale der Gewerkschaftsorganisation in den Blick, so zeigt sich, dass Arbeitnehmer uber 45 Jahre deutlich haufiger organisiert sind als jungere Arbeitnehmer. Der Organisationsgrad von Mannern liegt nur leicht uber dem der Frauen, wahrend schwarze Arbeitnehmer einen ho¨heren Organisationsgrad aufweisen als weiße, asiatisch-stammige oder hispanische Beschaftigte. Regional weisen die Bundesstaaten des Mittleren Atlantik und des Nordostens – insbesondere New York – sowie um die Großen Seen und entlang des Pazifi einen uberdurchschnittlichen Organisationsgrad auf, wahrend in Sudstaaten wie North Carolina, aber auch im Sonnengurtel der USA generell die wenigsten Menschen gewerkschaftlich organisiert sind. Insgesamt spaltet sich der gewerkschaftliche Organisationsgrad weiter: in 26 Bundesstaaten fallt er, wahrend er in 22 Staaten ansteigt. Die landesweiten Werte sind somit von sehr begrenzter Aussagekraft.

Die zahlreichen Berufs-, Branchen- und Spartengewerkschaften der USA sind zum gro¨ßeren Teil in Dachverbanden organisiert. Der gro¨ ßte gewerkschaftliche Dachverband ist die 1955 gegrundete American Federation of Labor and Congess of Industrial Organizations (AFL-CIO), der im Jahr 2013 59 nationale und internationale Gewerkschaften angeho¨rten und zusammen mehr als 12 Millionen Arbeitnehmer vertrat. Zwischen 1955 und 2005 vertraten die AFL-CIO Mitgliedsgewerkschaften nahezu alle gewerkschaftlich organisierten Arbeiternehmer in den Vereinigten Staaten. 2005 spalteten sich mehrere große Gewerkschaften vom AFLCIO ab und bildeten die rivalisierende Change to Win Federation. Change to Win mo¨ chte durch eine offensive Anwerbung neuer Mitglieder die schwindende Macht der Gewerkschaften starken. Bei dieser Spaltung der US-amerikanischen Gewerkschaften handelte es sich um die gro¨ßte seit den 1930er-Jahren (Greven 2006).

Change to Win vertrat 2012 rund 4,3 Millionen Arbeitnehmer. Allerdings kehrte 2013 die United Food and Commercial Workers Union, die mitgliederstarkste Einzelgewerkschaft im privaten Sektor, sowie einige mittelgroße Gewerkschaften unter das Dach der AFL-CIO zuruck, da sie sich innerhalb des gro¨ßeren Verbands mehr politisches Gewicht und Geho¨r in Washington versprachen (Tab. 2).

2.3 Think Tanks

Die USA verfugen uber die weltweit mit Abstand gro¨ßte und vielfaltigste Think Tank Landschaft. Dies gilt sowohl fur die Zahl der in den USA tatigen public policy research institutes – so die technische Bezeichnung fur Think Tanks – als auch fur deren personelle und finanzielle Ausstattung. Die Vermessung des Think Tank Sektors in den USA hangt von definitorischen Grenzziehungen ab und variiert daher je nach Quelle sehr stark. Schatzungen rangieren zwischen ca. 1.600 Instituten landesweit, wenn man universitare Forschungsinstitute und forschungsstarke NGOs miteinbezieht (Go To 2013) und ca. 350–400 Einrichtungen, wenn man engere Definitionskriterien anlegt (Rich 2004).

Als Think Tank (oder Policy Institute, Denkfabrik etc.) gilt in den USA eine Organisation, die Forschung und Interessenvertretung/Fursprache zu Themen wie Sozialpolitik, politische Strategie, Wirtschaft, Militar, Technik und Kultur betreibt. Die meisten Denkfabriken sind private und steuerbefreite Non-ProfitOrganisationen. Andere werden von Regierungsbeho¨rden, Interessengruppen oder Unternehmen gefo¨rdert oder erwirtschaften Einnahmen aus kommerzieller Beratungsoder Forschungstatigkeit. Nach wie vor geht ein Teil der amerikanischen Think Tanks eher der wissenschaftlichen Politikberatung nach oder berat die Politik bei politik-technischen Fragen nach Beauftragung durch staatliche Stellen. Die sog. ‚Universitaten ohne Studenten' oder akademischen Think Tanks ahneln strukturell in vielerlei Hinsicht universitaren Forschungsinstituten – mit den zwei wichtigen Unterschieden, dass erstens die akademische Lehre keine oder nur eine untergeordnete Rolle spielt und zweitens die Forschung nicht grundlagen-, sondern praxisorientiert ist und Forschungsthemen nach dem primaren Gesichtspunkt der politischen Relevanz ausgesucht werden. Doch ansonsten ist die Arbeit akademischer Think Tanks eher technisch-wissenschaftlich als ideologisch und parteinah angelegt. Da aber auch die eher ideologiefreien zentristischen Denkfabriken großen Wert auf mediale Prasenz und Wirkung legen, wird auch bei den akademischen Think Tanks die Grenze zwischen nuchterner Beratung in Sachfragen und fursprachlichem Eintreten fur weltanschaulich gebundene Lo¨sungsvorschlage immer undeutlicher. So lasst sich heutzutage mindestens die Halfte dem Typus des advokatischen Think Tanks zuordnen. Die meisten advokatischen Think Tanks lassen sich weltanschaulich mehr oder weniger klar verorten, manche arbeiten in bewusster Nahe zu einer der beiden großen Parteien, ohne aber organisatorisch oder finanziell mit den Parteien verbunden oder gar weisungsgebunden zu sein.

Nach der heute ublichen Definition eines Think Tanks ist das 1910 gegrundete Carnegie Endowment for International Peace die alteste und noch immer bestehende Denkfabrik in den USA. Nur wenig spater wurde im Jahr 1916 der Vorlaufer der Brookings Institution gegrundet. Andere fruhe Think Tanks in der ersten Halfte des 20. Jahrhunderts sind die Hoover Institution (1919), der Twentieth Century Fund (1919) – heute als Century Foundation bekannt –, das National Bureau of Economic Research (1920) und der Council on Foreign Relations (1920). Nach dem Zweiten Weltkrieg entstand in Zusammenarbeit mit der Douglas Aircraft Corporation und der US Air Force im Jahr 1946 der bis heute weltgro¨ßte sicherheitspolitische Think Tank, die RAND Corporation in Santa Monica, CA. Wahrend die bisher genannten Institute parteipolitisch neutral und weltanschaulich gemaßigt agieren und haufig technokratische Analysen und Empfehlungen abgeben, gelten die spaten 1960er- und fruhen 1970er-Jahre als die Geburtsphase der advokatischen Think Tanks. Zunachst schienen Anfang der 1970er-Jahre gegrundete konservative und libertare Think Tanks wie die Heritage Foundation oder das Cato Institute in punkto medialer Prasenz und o¨ffentlicher Sichtbarkeit die Oberhand zu gewinnen, doch spatestens Anfang des 21. Jahrhunderts holten linksliberale und progressive Think Tanks wie das Center for American Progress (2003) auf.

Der aus dem progressiven Lager stammende Medienmonitor Fairness & Accuracy in Reporting (FAIR) untersuchte anhand von Medienerwahnungen die wichtigsten 25 Think Tanks seit Mitte der 1990er-Jahre. Die jungste Analyse von FAIR fur das Jahr 2012 offenbart die ideologische Ausrichtung der Think Tanks (vgl. Dolny 2013): 45 % werden von FAIR als zentristisch bzw. als ideologisch nicht identifizierbar eingestuft, 35 % als konservativ oder sehr marktliberal, knapp 20 % als progressiv oder linksgerichtet.

In der Think Tank Forschung herrscht heute weitgehend Konsens, dass Think Tanks zu enorm wichtigen Akteuren im politischen Prozess der USA geworden sind, und dass sich gro¨ßere Teile der Branche in den letzten Jahren zunehmend politisiert haben und somit die Grenzen zwischen Think Tanks und Lobbyismus immer fließender wurden. Allerdings ist die ubergroße Mehrzahl amerikanischer Think Tanks und operativer Stiftungen rechtlich als gemeinnutzige und steuerbefreite

Organisationen eingestuft, was ihnen direkten Lobbyismus oder die direkte Unterstutzung von politischen Kandidaten fur o¨ffentliche A¨ mter verbietet. Um diese steuerrechtlichen Auflagen nicht zu verletzen, sind advokatische Think Tanks, wie

z. B. die Heritage Foundation oder das Center for American Progress, dazu

ubergegangen, ihre kommerziellen Tatigkeiten und ihre Lobbyaktivitaten in gewinnorientierte Teilfirmen auszulagern. Amerikanische Think Tanks sehen ihre Rolle zudem in der Versorgung der funktionalen Eliten des Landes mit Nachwuchs und personellen Alternativen. So wechselten beispielsweise alleine in den beiden ersten Jahren der Obama-Administration mehr als 60 Mitarbeiter des Centers for

American Progress auf temporare Regierungsstellen. A¨ hnliches fand bereits in den

1980er-Jahren zwischen der Reagan-Administration und Einrichtungen wie der Hoover Institution oder dem American Enterprise Institute statt. Dabei unterliegen diese Personalwechsel nicht den Regulierungen der Lobbygesetze, solange die Think Tanks als gemeinnutzige Organisationen bewertet werden.

 
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