Erscheinungsformen und Strategien der Interessenvertretung und des Lobbyismus

4.1 Direktes und indirektes Lobbying

Man kann mindestens zwei Arten des Lobbying unterscheiden (Kollman 1998, Leech und Baumgartner 1998): Unter inside-lobbying versteht man das direkte Lobbying der politischen Entscheidungstrager und ihrer Mitarbeiterstabe. Die gesetzlichen Regulierungsmaßnahmen des Lobbying, von denen spater zu sprechen sein wird, beziehen sich in der Regel ausschließlich auf diese Art des Lobbying. Indirektes oder outside-lobbying zielt dagegen auf das Umfeld der politischen Entscheidungstrager oder auf relevante Meinungsfuhrer aus anderen politikrelevanten Sektoren wie Wissenschaft, Think Tanks und Journalismus, aber auch auf Gerichte. Beim indirekten Lobbying handelt es sich haufig um eine Abstimmung von Interessen und Aktivitaten unterschiedlicher, zumeist nicht-staatlicher Akteure, bei denen der Kontakt zum politischen Entscheidungstrager nur noch ein Element einer breiteren Strategie ist. Eine immer haufiger genutzte Variante des outside-lobbying ist das sog. grassroots-lobbying. Zunachst eine Domane von public interest groups und sozialen Bewegungen, entdeckten seit den 1990erJahren kommerzielle Lobbyisten die Nutzung dieser Lobby-Strategie fur ihre o¨konomisch motivierte Klientel. Insofern die organisierten Basis-Kampagnen den Anschein von spontanem Burger-Engagement und naturwuchsiger intellektueller Diskussionsfreude erwecken sollen, ohne tatsachlich von einer sozialen Bewegung oder einem authentischen Meinungsbild gestutzt zu werden, spricht man in der Fachsprache von astro-turf-lobbying.

Zahlreiche Großunternehmen vertreten ihre Interessen nicht primar uber Verbande, sondern direkt und beauftragen zu diesem Zweck entweder hauseigene Lobbyisten oder große Anwaltskanzleien mit spezialisierten Beratern fur Regierungsbeziehungen. Nicht selten beschaftigen Großunternehmen und die fur sie tatigen Lobbyfirmen ehemalige Kongressabgeordnete, Senatoren, Minister und ehemalige hohe Regierungsbeamte als Lobbyisten. Große Konzerne und Verbande unterhalten Lobbyisten mit Kontakten zum gesamten politischen Spektrum, um gegen Regierungswechsel und fur die Konstellation des divided government gewappnet zu sein und somit stets Zugang zu beiden Parteilagern zu haben.

4.2 Politik- und Wahlkampffinanzierung

Eine Sonderform des indirekten Lobbying ist die Politik-, Wahlkampf und Kandidatenfinanzierung etwa durch die Einrichtung und Fo¨rderung von sog. Political Action Committees (PACs). Lobbyisten und ihre Klienten erhoffen sich durch diese Art der Wahlkampfhilfe die spatere Berucksichtigung des eigenen Anliegens durch den gewahlten Politiker (Graziano 2001, S. 50–84). Amerika hat eine lange Tradition, den Einfluss von Interessengruppengeldern im politischen Prozess zu regulieren. Der Tillman Act von 1907 untersagte Unternehmensspenden an Kandidaten fur politische A¨ mter. Der Smith-Connally Act von 1943 verbot Gewerkschaftsspenden an politische Kandidaten und schließlich zog das Bundeswahlkampfgesetz von 1971 enge Grenzen, was die Spendenho¨he von Individualburgern an Parteien und Wahlkampfer wahrend einer Kampagne angeht. Derzeit sind dies 2.600 USD pro Kandidat und Wahlkampfzyklus. Aufgrund der Spendenobergrenzen fur Individualpersonen haben viele Interessengruppen und Verbande PACs etabliert, um direkt in die Wahlkampfe einzugreifen. Diese Wahlkampfkomitees werden in Stellung gebracht, um mit Anzeigenkampagnen die Wahlerinnen und Wahler uber die Kandidaten und ihre Anliegen in der jeweils gewollten Weise – fursprechend oder ablehnend – zu informieren. Daruber hinaus bilden sie Wahlkampfmanager und Wahlhelfer aus und stellen den Kandidaten weitere politikbezogene Dienstleistungen aller Art zur Verfugung – von Meinungsumfragen uber die Produktion von Fernseh-Werbespots bis hin zum Online- und Social Media Wahlkampf (Lo¨sche 2008, S. 296).

Das bisher umfassendste Gesetz, das den Einfluss privater Spenden auf die Politik in Wahlkampfzeiten unterbinden sollte, war der McCain-Feingold Act von 2002. Vor 2002 konnten Parteien unbegrenzte Spenden von Einzelpersonen oder Gruppen (Unternehmen, Gewerkschaften etc.) annehmen, solange sie akzeptierten, dass sie diese ‚weiches Geld' (soft money) genannten Mittel nicht direkt fur den Kandidatenwahlkampf, sondern fur nicht naher bestimmte Zwecke der Parteientwicklung ausgaben. Das McCain-Feingold Gesetz unterband diese Mittelzuflusse fur Parteien und verbot daruber hinaus die Finanzierung indirekter Wahlkampfwerbung, die sich fur oder gegen von den Kandidaten thematisierte Inhalte positionierten. Die heimliche Koordination der indirekten Wahlkampfhelfer mit der offiziellen Kampagne der Kandidaten wurde unter Strafe gestellt.

Doch im Jahr 2010 erklarte die sog. Citizens United Entscheidung des Obersten Gerichtshofes die Beschrankungen indirekter Wahlkampfunterstutzung im McCain-Feingold Gesetz als Einschrankung der Ausdrucksfreiheit von juristischen Personen und damit als verfassungswidrig. Naturliche und juristische Personen – zu denen auch Unternehmen, Verbande, Gewerkschaften sowie gemeinnutzige Organisationen usw. zahlen – durfen Gruppierungen, die zur Wahl eines Kandidaten aufrufen oder sich fur Sachthemen einsetzen, die von den betreffenden Kandidaten vertreten werden, in unbegrenzter Ho¨ he unterstutzen. Diese Super-PACs mussen lediglich zwei Bedingungen erfullen: sie durfen sich nicht direkt mit den unterstutzten Kandidaten und deren Teams abstimmen und mussen ihre Spenderlisten offenlegen. Allerdings lasst sich diese Maßgabe u. a. dadurch umgehen, indem das Geld an gemeinnutzige Organisationen, die sich fur Kandidaten und Themen engagieren, gespendet wird, die nicht von der Bundeswahlkommission (Federal Election Comission, FEC) beaufsichtigt werden und ihre Spender nicht offenlegen mussen. Lediglich die Steuerbeho¨rde ist befugt, die gemeinnutzigen Gruppierungen zu beaufsichtigen, um ggf. einen Verstoß gegen den Gemeinnutzigkeitsstatus festzustellen. In der Praxis ist der Nachweis, dass steuerbefreite Wohltatigkeitsorganisationen hauptsachlich zum Zwecke der Wahlkampfunterstutzung gegrundet wurden, schwer zu fuhren. Was der Mehrheit der Obersten Richter als bedingungslose Durchsetzung der verfassungsrechtlich garantierten Redefreiheit gilt, halten andere fur die Kapitulation der elektoralen Demokratie der USA vor dem dark money anonymer Großspender. Ein weiteres Urteil eines unteren Gerichts entfernte jegliche Schranken fur betuchte Individuen, Gruppierungen der indirekten Wahlkampfhilfe zu finanzieren. Seitdem sind in den USA die Schleusentore indirekter Wahlkampf- und Politikfinanzierung weit geo¨ffnet: Im Jahr 2000 verbrauchten diese Gruppierung nach Angaben des Centers for Responsive Politics noch ca. 52 Millionen USD fur indirekte Kampagnen. Bis 2012 war diese Summe bis auf 1 Milliarde USD gestiegen. Im Ergebnis bedeuten die beiden Gerichtsurteile eine massive Machtverschiebung – weg von den Parteiorganisationen und ihren Funktionaren hin zu finanzstarken Personen und Organisationen, welche nun die Super-PACs genannten neuen Hilfsorgane des indirekten Wahlkampfes finanzieren. Fast uber Nacht verschoben sich traditionelle Parteifunktionen wie die Durchfuhrung von TV-Werbespots, die Einrichtung von Wahlkampforganisationen, die Errichtung und Pflege von Wahlerdatenbanken, aber selbst die Kandidatenrekrutierung und die Einstellung von Wahlkampfpersonal – mehr oder weniger offen in die externen Super-PAC Gruppierungen. Die nicht beanstandeten Teile des McCain-Feingold Gesetzes, namlich das Verbot der privaten Finanzierung der Parteiaufbauarbeit, haben den unbeschrankten Einfluss privaten Geldes auf die indirekte Wahlkampffuhrung paradoxerweise sogar noch verstarkt.

4.3 Lobbyregulierung

Der o¨ffentliche Anspruch auf Transparenz im Bereich von Interessenvertretung, Lobbyismus und Public Affairs-Kommunikation wird in den USA durch ein Potpourri aus gesetzlicher Regulierung, Ethik-Regeln und Transparenzverpflichtungen sowie durch sog. watchdog-Gruppen und institutionelle Vorkehrungen zumindest im Ansatz zu befriedigen versucht (ausfuhrlich Thunert 2003; Krick 2014). Im Ergebnis zahlen die USA im internationalen Vergleich auf Bundesebene sowie in ca. der Halfte der Bundesstaaten zu den hoch regulierten Lobbysystemen (Chari et al. 2010). So sind in den USA Lobbyisten gesetzlich verpflichtet, sich zu registrieren und uber die Adressaten ihres Handelns und ihre Aktivitaten Auskunft zu geben.

Die ersten Bemuhungen den Lobbyismus in den USA auf Bundesebene zu beschranken, reichen bis ins spate 19. Jahrhundert zuruck. Die erste umfassende gesetzliche Regulierung stammt aus dem Jahr 1938 (Foreign Agents Registration Act of 1938) und galt der Registrierungspflicht fur Lobbyisten, welche die Interessen auslandischer Machte und Interessen vertreten. 1946 wurde das erste einheimische Regulierungsgesetz (The Federal Regulation of Lobbying Act of 1946) verabschiedet. Auf Grund ungenauer Definition, welche Aktivitaten der Interessenvertretung als Lobbying zu verstehen seien und wegen zahlreicher Schlupflo¨ cher wurde das Gesetz schnell reformbedurftig. Nach mehreren fehlgeschlagenen Versuchen einer Neugestaltung wurde 1995 der Lobbying Disclosure Act verabschiedet. Das jungste Lobbyregulierungsgesetz, der Honest Leadership and Open Government Act of 2007 folgte einer Serie von Lobbyskandalen in den Jahren 2004-2006 um den mittlerweile verurteilten Lobbyisten Jack Abramoff. Das neue Gesetz prazisierte einige Bestimmungen vorangegangener Regulierungen und verscharfte die drohenden Strafen z. T. deutlich. In ubersichtlicher Form aufbereitet und fur eine breitere O¨ ffentlichkeit zur Verfugung gestellt, werden die relevanten Daten von der Website Open Secrets des Center for Responsive Politics (opensecrets.org).

Ebenfalls gesetzlich geregelt sind in den USA die Karenzzeiten fur Politiker aus Exekutive und Legislative und deren ho¨here Mitarbeiter. Vergleichbare Regeln existieren auf Einzelstaatsebene. Pauschal gesprochen, fallen die Karenzzeiten von 1–2 Jahren umso langer aus, je konkreter ein bestimmtes Thema und ein Gesetzesvorhaben, das Politiker oder hohe Beamte bearbeitet haben, mit dem Aufgabenbereich beim neuen Arbeitgeber in Verbindung gebracht werden kann und je starker die perso¨nliche Einbindung der in den Lobbyismus wechselnden Person in das Thema oder das Gesetzesvorhaben war (Maskell 2014).

Zu den Hauptlucken dieser gesetzlichen Regelungen geho¨rt, dass sie zu keiner Offenlegung des indirekten Lobbying fuhren, da etwa die Aufforderung einer Interessengruppe oder eines Verbandes an seine Mitglieder, Briefe an Abgeordnete zu schreiben so lange nicht als Lobbying angesehen werden, so lange kein direkter Kontakt zu den Entscheidungstragern hergestellt wird. Die Namen von Auftraggebern der Lobbyisten werden immer haufiger dadurch verschleiert, dass als Kunde eine namentlich nicht identifizierbare Koalition von Auftraggebern in einem Politikfeld angegeben wird.

Neben den gesetzlichen Bestimmungen setzen die in den Vereinigten Staaten zur Anwendung kommenden Regularien auf Verfahrenstransparenz. Die Lobbyisten in den USA sind hoch professionalisiert. Ein Zeichen fur Professionalisierung ist die Verabschiedung von Ethik-Kodices und Verhaltensregeln fur Lobbyisten und Public Affairs-Berater, wie sie zum Beispiel die American Association of Political Consultants (AAPC) in Gestalt des Code of Professional Ethics herausgegeben hat. Ethikkodices sind Teil der Selbstregulierungen des Berufsstandes. Sie sollen den fairen Wettbewerb innerhalb der Lobbyistenszene garantieren und das o¨ffentliche Image der Branche verbessern helfen. Sie dienen ferner dazu, gesetzgeberische Eingriffe in die Berufsausubung der Lobbyisten zu begrenzen oder zu verhindern. Einige US-Bundesstaaten nutzen strikte Ethikregeln in Verbindung mit dem Internet zu Transparenzzwecken, so dass ein Einblick in Lobbyakteure, Lobbyadressaten und Lobbyaufwendungen online jederzeit fur jede Stufe des Entscheidungsprozesses mo¨glich wird. Die gesetzlichen Offenlegungspflichten ermo¨glichen und erleichtern die Arbeit von mehreren Dutzend gemeinnutziger watchdog-Organisationen, zu deren Aufgaben die Beobachtung und o¨ffentliche Aufbereitung von Entwicklungen in Politikfinanzierung, Lobbying- und Interessengruppenszene der USA geho¨ren. Zu den wichtigsten dieser um saubere Politik kampfenden Einrichtungen zahlen das Center for Public Integrity, Common Cause oder das Center for Responsive Politics, das neben seiner Washingtoner Zentrale Filialen in nahezu allen US-Bundesstaaten besitzt.