Organisierte Interessen, Hyperlobbyismus und politischer Entscheidungsprozess: Ausdruck von Pluralismus oder unequal heavenly chorus?

5.1 Interessengruppentheorien

Es stehen sich zwei Narrative zur Rolle von Interessengruppen in der amerikanischen Demokratie gegenuber. Das Narrativ des Pluralismus geht in einer fruhen Version auf James Madison bzw. auf Alexis de Tocqueville zuruck. Madison glaubte, dass es die schiere Gro¨ße eines fo¨deralen Flachenstaates ist, die verhindert, dass die Politik der gesamten Nation von einem noch so starken Interessenverband, damals faction genannt, gekapert werden ko¨nnte, da es immer wieder zu Gegenmachtbildung kame. Doch selbst wenn es einem Partikularinteresse gelange, nationale Bedeutung zu erlangen, so stehe die Gewaltenteilung einer kompletten Machtubernahme aller nationalen Institutionen durch ein Partikularinteresse entgegen. Die moderne Form des Pluralismus bei Arthur Bentley und David Truman geht davon aus, dass eine Vielzahl von im Wettbewerb stehender Gruppen versuchen, ihre Interessen bestmo¨ glich zu verwirklichen (Bentley 1908, Truman 1951). Dabei wird unterstellt, dass alle Interessen organisierbar sind sowie eine weitgehende Chancengleichheit fur alle beteiligten Interessen besteht. Nach der von Truman und Robert H. Salisbury entwickelten ‚Theorie der Unruhe' (disturbance theory) bestehen auf dem Markt der Interessengruppen prinzipiell keinerlei Eintrittsbarrieren fur neue Interessen, die sich immer dann grunden, wenn in der Gesellschaft Unruhe herrscht und Verwerfungen auftreten, die von neuen technologischen, wirtschaftlichen oder soziopolitischen Entwicklungen ausgelo¨ st werden ko¨nnen (Salisbury 1969). Abwesende Interessenverbande deuten nach Bentley und Truman somit darauf hin, dass fur das nicht vertretene Anliegen nicht genugend Relevanz besteht.

Das neopluralistische Credo eines freien Spiels der Krafte auf dem Markt der Interessen lo¨ ste mehrere Gegennarrative aus, insbesondere von

E.E. Schattschneider und Mancur Olson. Schattschneiders Einwand war empirisch fundiert, indem er zeigte, dass die Interessengruppenlandschaft der USA nach dem Zweiten Weltkrieg von Gruppen dominiert wurde, welche die Interessen der Wohlhabenden und der Wirtschaft vertraten, wahrend die schwacheren Teile der Gesellschaft bei den fuhrenden Interessenverbanden stark unterreprasentiert waren. Daruber hinaus stellte Schattschneider fest, dass die Vertretung o¨ ffentlicher Interessen in der Praxis daran hakte, dass nur sehr wenige Menschen der Vertretung o¨ffentlicher Interessen absolute Prioritat einraumten. „Der Scho¨nheitsfehler im Himmelreich der organisierten Interessen besteht darin, dass der himmlische Chor mit einem starken Oberklasse-Akzent singt“, lautete der beruhmte Einwand Schattschneiders gegen allzu naive pluralistische Vorstellungen von der Chancengleichheit aller Interessenlagen (Schattschneider 1961, S. 35). Schattschneiders Befund eines ‚verzerrten Pluralismus' (biased pluralism) wurde jungst durch die empirischen Untersuchungen Martin Gilens und Benjamin I. Page bestatigt. Auch sie fanden, dass die politischen Entscheidungen sehr haufig die Wunsche von Unternehmen sowie Wirtschafts- und Berufsverbanden berucksichtigen und seltener auf die Bedurfnisse von massenbezogenen Interessengruppen und Durchschnittsburgern eingehen (Gilens und Page 2014, S. 567).

In den 1960er-Jahren raumte der eher theoretisch arbeitende O¨ konom Mancur

Olson mit der Vorstellung auf, dass Verbraucher, Arbeiter, Studenten und einfache Burger durch Bildung freiwilliger Vereinigungen ohne weiteres in der Lage waren, sich zu schlagkraftigen organisierten Interessen zu formieren, wie es die Pluralismustheorie unterstellte (Olson 1965). Olson zeigte, weshalb ‚kollektives Handeln' von großen gesellschaftlichen Gruppen nur schwer oder gar nicht in Gang kommt. Den potenziellen Mitstreitern z. B. von Verbrauchergruppen, Burgerinitiativen, aber auch Frauen- und Studentenverbanden fehlte meist der individuelle Anreiz, sich fur das gewunschte Kollektivgut zu engagieren, denn der Gemeinwohlgewinn ware bei Erreichen des kollektiven Ziels zwar vorhanden, doch bliebe der eigene Gewinnanteil eher klein. Bei einer solchen Kosten-Nutzen-Abwagung des Engagements kamen viele Individuen zu dem Schluss, dass sich der Aufwand des Engagements entweder nicht lohne oder man das Ziel ja auch dann erreicht, wenn andere sich engagieren und den Gewinn in Form ho¨herer Lo¨hne, sauberer Luft, besserer Studienbedingungen etc. erstreiten. Organisationen, die große und heterogene Mitgliederinteressen zu vertreten versuchen, sind nach Olson unweigerlich mit dem Trittbrettfahrersyndrom ( free-riding) konfrontiert, das sie nur umgehen ko¨nnen, wenn sie weitere, nicht direkt in der Zielerreichung liegende, selektive Anreize fur Mitgliedschaft und Engagement aussenden ko¨nnten wie Rechtsbeistand fur Gewerkschaftsmitglieder, Geld aus der Streikkasse, oder diverse andere Vergunstigungen. Durch selektive Anreize lasse sich das Trittbrettfahrerproblem zumindest zuruckdrangen. Bei kleineren und homogeneren Gruppen seien die Mitglieder leichter zu motivieren fur das gemeinsame Interesse zu kampfen, da der direkte Gewinnanteil deutlicher sichtbar sei und das Trittbrettfahren mangels Anonymitat schlechter mo¨glich sei. Jungere Forschungen zur Organisierbarkeit vermeintlich ‚schwacher' Interessen kommen mit Olson zu dem Ergebnis, dass die Schwierigkeiten der Mobilisierung breiter und heterogener Interessen zwar real sind, argumentieren aber gegen Olson, dass die Anreize zur U¨ berwindung dieser Herausforderungen haufig noch gro¨ ßer sind als die Hindernisse selbst. So stellt etwa Gunnar Trumbull fest, dass diffuse Interessengruppen wie Rentner, Patienten oder Verbraucher immer wieder von den politischen Entscheidungstragern der USA berucksichtigt wurden, haufig gegen den Widerstand vermeintlich leicht organisierbarer Industrieinteressen. (Trumbull 2012, S. 2–3).

5.2 Der Einfluss organisierter Interessen und Lobbys auf den Entscheidungsprozess

An der enormen Gro¨ße und Kraft des amerikanischen Interessengruppen- und Lobbysektors kann genauso wenig ein Zweifel bestehen wie an der Gro¨ ße, Breite und sehr guten finanziellen Ausstattung von anderen Akteuren der Einflussnahme und der Politikberatung wie Think Tanks und operativ arbeitenden Stiftungen und

NGOs. Die populare politische Folklore schließt aus der schieren Macht von K Street sowie aus der Prasenz gut finanzierter Think Tanks, dass die Entscheidungsfindung der amerikanischen Politik ganz wesentlich von Lobbyinteressen und intransparenten Netzwerken beeinflusst und mitgestaltet wird. Diesbezuglich Beispiele zu finden, wie insbesondere gut ausgestattete wirtschaftliche Interessen die Gesetzgebung in ihrem Sinne beeinflussen, ist nicht schwer.

Bei einer systematischeren Herangehensweise, die sich weniger auf anekdotische Evidenz als auf methodisch sauber ausgesuchte Fallanalysen stutzt, differenziert sich das populare Bild vom allgegenwartigen Einfluss des Lobbyismus und der interessenorientierten Politikberatung. Interessengruppen und Lobbyisten sind im politischen Entscheidungsfindungsprozess der USA omniprasent, sie versuchen politische Entscheidungen zu beeinflussen und deren Umsetzung zu formen, aber sie sind nicht in jedem Fall erfolgreich in dem Sinne, dass ihr Anliegen gesetzgeberische und administrative Berucksichtigung findet. Die umfangreichste empirische Studie zur Frage, wie erfolgreich oder erfolglos Lobbyarbeit ist, stammt von Baumgartner und Kollegen (2009). Anhand von 98 Fallstudien zu politischen Entscheidungen in den USA zeigen die Autoren, dass private Interessengruppen zwar sehr aktiv und kraftvoll zur Entscheidungsfindung beitragen, aber weniger einflussreich sind als allgemein angenommen. Was die Studie insbesondere in Frage stellt, ist der direkte Zusammenhang von finanziellem Engagement – sowohl in Form der Politik- und Kandidatenfinanzierung durch PACs als auch in Form der finanziellen Starke des von der Lobby vertretenen Interesses – und Lobbyerfolg. Folgt man dieser Argumentation, dann ist im Streit der Interessen nicht diejenige Seite erfolgreich, welche sich besonders stark in der Politik- und Kandidatenfinanzierung uber PACs engagiert, sondern diejenige Seite, der es gelingt, mo¨ glichst viele Regierungsvertreter und hohe Regierungsbeamte von ihrem Anliegen zu uberzeugen bzw. mo¨ glichst viele ehemalige Vertreter dieser Gruppe fur die Interessenvertretung einzuspannen (Baumgartner et al. 2009, S. 208).

Um Lobbyerfolg und Lobbymisserfolg zu verstehen, reicht es nicht, einzelnen Interessenverbande und Lobby-Organisationen aufzulisten und ihre Ressourcen zu messen. Genauso wenig ist es ausreichend, den Einfluss von Think Tanks alleine oder primar nach ihrer medialen Sichtbarkeit und ihrer Ressourcenstarke zu beurteilen. Baumgartner und Kollegen benutzen das Bild vom Wolfsrudel. Lobbyisten und Interessenvertreter in Washington DC sind keine einsamen Wo¨lfe, sondern Rudeltiere oder – modern ausgedruckt – Netzwerker. Der Weg zur erfolgreichen Interessenvertretung besteht darin, eine mo¨ glichst große und vielfaltige Gruppe von Akteuren zu mobilisieren, die ein gemeinsames politisches Ziel unterstutzen. Die Beweggrunde einzelner Akteure, sich einem Themennetzwerk als Themenanwalte anzuschließen und das gemeinsame Ziel zu unterstutzen mo¨gen sehr unterschiedlich sein, denn haufig hat die unterstutze Maßnahme auf verschiedene Wahlkreise, Wahlergruppen, Branchengruppen und Regionen unterschiedliche Auswirkungen. Wenn der Befund der Studien von Baumgartner und Kollegen zutrifft, dass das Finden von Verbundeten im Regierungsapparat und zum Teil im Kongress zentral fur den Lobbyerfolg ist, dann sind Regulierungspflicht fur Lobbyisten, Transparenznormen und Ethikregeln per se kein Hindernis fur eine vitale Lobbykultur, da sie sich leicht umgehen lassen. Ist es z. B. Regierungsvertretern untersagt, sich von Lobbyisten direkt auf deren Veranstaltungen einladen zu lassen, so werden neutrale Foren gefunden, zu denen sich sowohl Regierungsvertreter, Kongressmitarbeiter, aber auch Lobbyvertreter legal anmelden und zwangslos austauschen ko¨nnen.

Interessengruppenaktivitaten und deren Einfluss unterscheiden sich ferner nach der Art des Politikfelds. In den Bereichen der distributiven und regulativen Politik scheinen die Entscheidungsnetzwerke geschlossener als im Bereich der redistributiven und emotional-symbolischen Politik. Da die Struktur der Entscheidungsnetzwerke insbesondere bei stark emotional besetzten sowie bei ideologisierten Themen zunehmend lockerer wurden, ließen sich schwacher ausgestattete nicht-o¨ konomische Interessen weniger leicht aus den issue-Netzwerken ausschließen als in den geschlossenen Entscheidungszirkeln (Leech und Baumgartner 1998).

Generell zielen die erdachten oder bestehenden Regulierungsmaßnahmen in den USA darauf ab, Lobbying nicht zu unterbinden, sondern Abhangigkeitsverhaltnisse offenzulegen und die Schieflage im Krafteverhaltnis zwischen o¨ konomischen und nicht-o¨konomischen Interessen durch institutionelle Reformen zu mildern. Jungere Forschungen haben gezeigt, dass in solchen amerikanischen Bundesstaaten, in denen die Mo¨glichkeit besteht, Gesetzes- und/oder Verfassungsinitiativen auf direktdemokratischem Wege einzubringen, die Zahl der als Lobbyisten registrierten Interessengruppen gro¨ßer ist als in Bundesstaaten ohne oder mit sehr restriktiven direktdemokratischen Mo¨glichkeiten. Dies deutet zunachst auf die Verstarkung des Lobbyismus durch Direktdemokratie hin und birgt die Gefahr der Kauflichkeit von Referendumskampagnen in sich. Interessant wird diese Beobachtung jedoch durch einen zweiten Befund: in Einzelstaaten mit Volksinitiativen ist der Anteil von nicht-o¨konomischen Interessengruppen im Vergleich zu o¨ konomischen Interessen-

gruppen deutlich ho¨her als in den ubrigen Bundesstaaten (Boehmke 2002). Die aus diesem Befund abgeleitete Hypothese, die der weiteren empirischen U¨ berprufung bedarf, postuliert daher, dass direkte Demokratie zumindest zu einem Ausgleich der

Schieflage innerhalb der Interessengruppen und Lobbylandschaft beitragen kann. Ob dadurch der politische Prozess demokratischer und reprasentativer wird, bleibt dahingestellt. Bereits James Madision hat in seinem beruhmten 10. Federalist-

Artikel festgestellt, dass man dem U¨ bel der Interessengruppen nur durch zwei

Mittel beikommen ko¨nnte: entweder durch massive Freiheitseinschrankungen, was das U¨ bel noch vergro¨ßere oder durch die Ausbalancierung der unterschiedlichen Interessen.

 
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