Rechtspolitik zwischen Recht und Politik

2.1 Der Attorney General im politischen Gefu¨ ge

Die Position des Attorney General (Baker 1992; Clayton 1992) wurde, wie erwahnt, bereits 1789 geschaffen, das dazugeho¨rige Ministerium jedoch erst 1870. Wie ist dies mo¨glich? Diese Ungleichzeitigkeit deutet auf einen Funktionswandel hin, und in der Tat war die Aufgabe des Attorney General zunachst deutlich eingeschrankter,

als sie es heute ist. Bereits die Bezeichnung deutet darauf hin, denn analog zum Department of Justice ware eigentlich die Amtsbenennung Secretary of Justice sinnvoll, was im ubrigen auch dem Sprachgebrauch aller anderen Ministerien entsprache. Bei der Schaffung des Amtes war seine Funktion auf die Prozessvertretung der Bundesebene beschrankt – die Aufgabe, die seit 1870 und bis heute der Solicitor General innerhalb des Justizministeriums erfullt (Black und Owens 2012). Der Judiciary Act von 1789 hielt als Aufgabe des Attorney General fest, „to prosecute and conduct all suits in the Supreme Court in which the United States shall be concerned, and to give his advice and opinion upon questions of law when required by the President of the United States, or when requested by the heads of any of the departments“ (sec. 35). Symbolisch ausgedruckt wird dies in dem Motto, das man uber dem 1935 erbauten Gebaude des Ministeriums findet, das heute nach einem seiner bekanntesten Minister als Robert F. Kennedy Department of Justice Building bezeichnet wird. Das Motto lautet Qui Pro Domina Justitia Sequitur, also „Der fur die Herrin Gerechtigkeit Prozessiert“.

Neben der Prozessfuhrung ist es also die Rechtsberatung fur den Prasidenten und die anderen Departments, die die hauptsachliche Aufgabe des Attorney General war. Es ist bezeichnend fur den ursprunglichen Stand der Dinge in der Bundesadministration, dass hierfur tatsachlich nur ein einziger Beamter mit einem zunachst winzigen Stab vorgesehen war. Eine eigenstandige Rechtspolitik, also das Nachdenken uber neue Gesetzgebung oder auch Verfassungsanderungen war in der Beho¨rdenstruktur nicht vorgesehen. Wenn so etwas uberhaupt auf Bundesebene erfolgte, dann war es die Aufgabe des Kongresses, von sich aus aktiv zu werden.

Gleichwohl wuchs selbst in dieser beschrankten Aufgabendefinition die Rolle des Attorney General nach und nach, bis die rechtlichen Schwierigkeiten nach der Beendigung des Burgerkrieges nicht mehr von einem einfachen Amt bewaltigt werden konnten, sondern ein regulares Ministerium no¨tig machten.

Wenn der Attorney General und sein Ministerium also kaum Rechtspolitik im

europaischen Sinne betreiben, worin liegen dann ihre Aufgaben? Zunachst einmal gibt es naturlich sehr wohl auch wichtige Rechtsbereiche, deren Durchsetzung dem Attorney General obliegen. Dazu geho¨rt etwa die Durchsetzung der von der Bundesverfassung garantierten Grundrechte, zu deren weiterem Bereich auch wichtige Gesetze wie der Civil Rights Act (1964) oder der Voting Rights Act (1965) geho¨ren. Auch die Aufgabe als oberster Anwalt der USA ist wesentlich umfangreicher, als dies fur die entsprechenden Beho¨rden in Deutschland, also das Amt des Generalbundesanwalts, der Fall ist. Als Rechtsvertreter der USA vor den Gerichten des Landes steht der Attorney General einem weitverzweigten System von Bundesanwalten vor, die in allen Regionen der USA als Anklagebeho¨ rden fungieren, soweit es sich um die Einhaltung von Bundesgesetzen handelt. Allerdings reichen diese Aufgaben noch nicht aus, um zu erklaren, warum das Justice Department in der Finanzierung der 15 amerikanischen Bundesministerien einen Mittelplatz einnimmt, und gemessen an der Zahl der Mitarbeiter nach den drei gro¨ßten Ministerien Defense, Veterans Affairs und Homeland Security sowie nach Treasury sogar den funften Platz einnimmt. Zum Verstandnis muss man sich die Organisation des Ministeriums ansehen.

2.2 Zur Organisation des Ministeriums

Die innere Struktur entspricht der Aufgabenstellung des Ministeriums. Die Fuhrungsebene besteht außer dem Attorney General aus seinem Stellvertreter, dem Deputy Attorney General, sowie dem Associate Attorney General, der fur burgerliches Recht, o¨ffentliche Sicherheit und die Bundespolizei zustandig ist, und dem Solicitor General, also dem eigentlichen Prozessvertreter der US-Regierung, der vor allem vor dem Supreme Court die Rechtsauffassung der Regierung darlegt. Alle diese Fuhrungspositionen werden von politischen Beamten besetzt, die vom Prasidenten nominiert werden und die der Bestatigung durch den Senat bedurfen. Die weitaus gro¨ßte Menge der weiteren Mitarbeiter des Hauses besteht allerdings aus Berufsbeamten, die ihre Arbeit neutral und apolitisch verstehen.

Die Organisationsstruktur unterhalb der Fuhrungsebene ist zunachst in acht Abteilungen gegliedert, die den Zustandigkeitsbereich sehr gut umreißen:

1. Antitrust Division

2. Civil Division

3. Civil Rights Division

4. Criminal Division

5. Environment and Natural Resources Division

6. Justice Management Division

7. National Security Division

8. Tax Division

Letztere ist nicht die gefurchtete Steuerfahndung des Internal Revenue Service (der in die Zustandigkeit des Department of the Treasury geho¨rt), sondern die zivil- und strafrechtliche Verfolgung von Vergehen gegen die Steuergesetzgebung auf Bundesebene. Die einzelnen Abteilungen, die zu unterschiedlichen Zeiten entstanden sind, umfassen wesentlich die burgerliche, burgerrechtliche und strafrechtliche Zustandigkeit des Bundes im amerikanischen Rechtssystem. Aber die weite Mehrheit der Mitarbeiter des Ministeriums ist in den law enforcement agencies, den verschiedenen Abteilungen der Bundespolizei, angesiedelt (als U¨ berblick: Bumgarner et al. 2013). Anders als in Deutschland, wo eine relativ ubersichtliche Bundespolizei dem Innenministerium untersteht, handelt es sich in den USA um einen enorm umfangreichen Apparat, der eben nicht dem Department of Interior, sondern dem Department of Justice angesiedelt ist.

Im Einzelnen sind die wesentlichen Strafverfolgungsbeho¨rden wie folgt

gegliedert:

1. United States Marshals Service

2. Federal Bureau of Investigation

3. Federal Bureau of Prisons

4. Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms, and Explosives

5. Drug Enforcement Administration

6. Office of the Inspector General

Abgesehen von letzterem Amt, das sich auschließlich mit der Untersuchung internen Fehlverhaltens im Justizministerium beschaftigt, sind die anderen Abteilungen alle mit der Strafverfolgung im engeren Sinne beschaftigt. Das reicht von normaler Polizeiarbeit uber die Bundesgefangnisse bis hin zu quasi-militarischen Aufgaben, die vor allem von ATF und DEA wahrgenommen werden. Die alteste Abteilung ist der United States Marshal Service (USMS), der auf den Judiciary Act von 1789 zuruckgeht. Das duale Rechtssystem der USA, das neben dem Bundesrecht einen intensiven einzelstaatlichen Rechtsko¨rper aufweist, verlangt auch nach getrennten Strafverfolgungsbeho¨rden. Dem Laien und auslandischen Betrachter wird dieser Unterschied vor allem aus amerikanischen Filmen und Fernsehserien deutlich. Der Sheriff ist bis heute der lokale, gewahlte Vertreter von Recht und Ordnung, wahrend der Marshall seine fur das Bundesrecht zustandige Erganzung darstellt – und damit sind nicht nur auf dem Bildschirm, sondern oft genug auch im realen Leben Kompetenzkonflikte vorgezeichnet. Auch auf Bundesebene gibt es ahnliche Konflikte, denn langst nicht alle polizeilichen und polizeiahnlichen Beho¨rden unterstehen dem Justizministerium. Der Secret Service, der fur den Personenschutz des Prasidenten und anderer Spitzenpolitiker verantworlich ist, geho¨rte bis 2003 aus historischen Grunden, die mit seiner Entstehung 1865 zur Sicherung der Wahrung vor Falschungen zu tun haben, zur Zustandigkeit des Finanzministeriums. Heute untersteht er dem 2002 gegrundeten Department of Homeland Security, das auch fur den Grenzschutz, die Kustenwache und die Verkehrssicherheitsbeho¨rde zustandig ist.

Die bekannteste und von der Personalausstattung her umfangreichste Abteilung im Justizministerium ist sicherlich das 1908 gegrundet Federal Bureau of Investigation, oder FBI, das von seinem langjahrigen Chef J. Edgar Hoover zum Kern der Bundespolizei entwickelt wurde. Vereinfacht gesagt, ist das FBI fur die Aufrechterhaltung und Durchsetzung aller Gesetze auf Bundesebene zustandig. Einzelne Dienststellen verteilen sich quer uber das ganze Land, und ihre Zustandigkeit reicht so weit, wie die Rechtsordnung der USA reicht. Das ist sehr weit, aber gleichwohl nicht allumfassend. Bereits mehrfach ist in diesen Zeilen auf den Gegensatz von Bundesbeho¨rden und lokalen oder einzelstaatlichen Beho¨ rden hingewiesen worden, und damit letztlich auf das Verhaltnis von Bund und Einzelstaaten. Dem Fo¨deralismus und seiner Bedeutung fur das Justizministerium mussen wir uns daher jetzt zuwenden.

2.3 Bundeskompetenz und Fo¨ deralismus

Die Justiz, und damit auch die Rechtspolitik und die Rechtsdurchsetzung, ist in den USA in einem europaische Verhaltnisse bei weitem ubersteigenden Maß durch lokale und staatliche Regelungen gekennzeichnet.

Es beginnt bei den Gesetzen. Wahrend der deutsche Fo¨deralismus wesentlich ein Verwaltungsfo¨deralismus ist, in dem Gesetze und Verordnungen der Bundesebene in den Landern und Kommunen umgesetzt werden, ist der amerikanische Fo¨deralismus eindeutig ein Regelungsfo¨deralismus, in dem die unteren Ebenen ihre eigenen Vorschriften setzen und diese auch selbstandig – wenn auch im Rahmen der Bundesverfassung – in die Realitat fuhren. Diese weitreichende Eigenstandigkeit, die sich so in keinem europaischen fo¨derativen System finden lasst, hangt einerseits mit der Entwicklung des amerikanischen politischen Systems zusammen und der Grundung von immer neuen Staaten auf dem Weg nach Westen, zum zweiten mit dem normativen Freiheits- und Demokratieverstandnis, zum dritten aber auch schlicht mit der enormen Gro¨ße und Vielfalt des Landes. Rein praktisch kann es einem Burger in Maine ziemlich egal sein, welche Strafgesetze in Oregon herrschen, da er mit ihnen vermutlich niemals im Leben in Beruhrung kommen wird. Der Staat Montana, in dem ca. eine Million Menschen leben, ist ungefahr 20.000 qkm gro¨ßer als die Bundesrepublik und kommt ihr damit unter allen amerikanischen Staaten in der Flache am nahesten. Aber daneben gibt es eben noch 49 weitere Staaten, von denen etwa Texas so groß ist wie Deutschland, das Vereinigte Ko¨nigreich und Irland zusammengenommen – unter diesen geographischen Bedingungen lassen sich uneinheitliche Lebensbedingungen einfach ertragen.

Die weitaus meisten Bestimmungen der Burgerlichen Gesetzbuches wie auch der Strafgesetze sind in den USA einzelstaatlich festgelegt. Dementsprechend erfolgt auch der Großteil der Rechtsprechung, ca. 90 Prozent, lediglich auf einzelstaatlicher Ebene. Die Bundesgesetze und damit auch die Bundesgerichte bis hin zum Supreme Court bleiben von diesen Entscheidungen komplett unberuhrt. Erst dann, wenn durch ein einzelstaatliches Gesetz eventuell Bestimmungen der ubergeordneten Bundesebene oder Grundrechte gemaß der Bill of Rights oder dem Vierzehnten Amendment verletzt sind, ergibt sich uberhaupt eine Zustandigkeit der Bundesgerichtsbarkeit. So ist, um ein Beispiel zu nennen, die Rechtslage zur Abtreibung wesentlich durch das grundlegende Urteil in Roe v. Wade, 410 U.S. 113 (1973), bestimmt. Aber Ausfuhrungsgesetze auf Bundesebene gibt es hierzu nicht, und fast alles, was seither als Gesetz erlassen wurde, ist auf einzelstaatlicher Ebene erfolgt – in vielen Fallen mit der klaren Intention, die Rechtslage des Bundes auszuhebeln und so weit wie mo¨glich einzuschranken. Bundesgerichte wiederum greifen nur dann ein, wenn sie einen Verstoß gegen die Rechtsprechung des Supreme Court vermuten.

Die Gesetzgebungskompetenz der Einzelstaaten entspricht beinahe der eines souveranden Nationalstaates. Sie umfasst vor allem beinahe das gesamte Strafrecht, bis hin zur Frage, ob ein Staat die Todesstrafe vorsieht oder eben nicht. Wenige Meter, die zwischen Orten von Straftaten liegen mo¨gen, gewinnen damit lebenswichtige Bedeutung.

Was fur die Gesetzgebung gilt, gilt auch fur die Wahrung des Rechtsfriedens und die Durchsetzung von Recht und Ordnung. Von der Bundespolizei gibt es uber die Landespolizei, die Polizeibeho¨rden des dem deutschen Landkreis vergleichbaren County bis hin zu lokalen Polizeibeho¨ rden jede Menge miteinander konkurrierende Einheiten, die fur jeweils uberlappende territoriale Einheiten zustandig sind. Als ware dies noch nicht genugend Konfusion, ko¨nnen auch spezielle Einheiten wie etwa Flughafen oder Universitaten ihre eigenen Polizeiabteilungen haben, die in der Regel recht klein sind, aber trotzdem uber die ganze Bandbreite der

Polizeikompetenzen verfugen. Auch die Bezeichnung „lokale Polizeibeho¨ rde“ ist irrefuhrend, denn das reicht von kleinsten Kommunen mit nur einem Beamten bis hin zur Polizei von Millionenstadten mit bis zu 30.000 Mitarbeitern. Ca. 60 Prozent der Polizeibeamten arbeiten fur lokale Beho¨rden, und ungefahr die Halfte aller Polizeibeho¨ rden hatten weniger als 10 Beamte. Die Bundespolizei machte weniger

als ein Zehntel aller Polizisten in den USA aus (Reaves 2011). U¨ brigens ist der

Beruf des Polizisten in den USA, aller offensichtlichen Gefahren zum Trotz, sehr begehrt und gut bezahlt. Polizisten geho¨ ren im Schnitt zum oberen Drittel von Lohnempfangern in den USA.

2.4 Exekutive und Legislative

Den exekutiven Ministerien entsprechen in der Regel korrespondierende Ausschusse in beiden Hausern des Kongresses. So ist es auch hier; dem Department of Justice stehen gegenuber das Senate Committe on the Judiciary (seit 1816) und das House Committe on the Judiciary (seit 1813). Beide Ausschusse nehmen in gleichem

Maße U¨ bersichts- und Aufsichtsfunktionen gegenuber dem Justizministerium und

dem gesamten Rechtsapparat auf Bundesebene wahr. Auch etwaige Verfassungs-

anderungen gehen durch diese Ausschusse, wie auch alle Aspekte des Bundesstrafrechts, der Immigrationsgesetze, der Privatheit im Internet und weiterer Rechtsbereiche.

Mitgliedschaft in den Justizausschussen war lange Zeit eine der prestigereicheren Zuordnungen im Kongress, aber das hat sich seit einigen Jahrzehnten geandert. Heute sind die beiden Ausschusse zu einem guten Teil mit kontroversen Gesetzgebungsvorhaben beschaftigt (etwa Immigration oder Abtreibung), die viele Mitglieder des Kongresses lieber umgehen. Wahrend die Zustandigkeiten beider Ausschusse in der Regel identisch sind, gibt es doch auch zwei gewichtige Unterschiede. Zunachst ist lediglich das Reprasentantenhaus fur alle Impeachment-Verfahren zur Amtsenthebung von Bundesrichtern oder Bundesbeamten verantwortlich (Gerhardt 2000). Die Anklage hierzu muss vom Justizausschuss des Hauses erhoben werden. Verhandelt wird dann im Plenum des Senates, wobei einige Mitglieder des Hauses als Anklagevertreter auftreten. Der Senat kann dann mit Zweidrittelmehrheit die Entfernung des Amtstragers anordnen. Die Impeachment-Verfahren gegen die Prasidenten Andrew Johnson (1868) und Bill Clinton (1998) gingen diesen Gang bis zum Freispruch des Prasidenten, wahrend Richard Nixon (1974) zurucktrat, bevor formell Anklage erhoben werden konnte. Amtsenthebungsverfahren gegen den Prasidenten sind extrem selten, gegen andere Amtstrager und vor allem gegen Bundesrichter (in der Regel wegen Korruption) sind sie etwas haufiger – bei insgesamt 19 Verfahren seit 1797 kann man allerdings kaum von einer Anklagewelle sprechen.

Wichtiger ist die exklusive Kompetenz des Justizausschusses im Senat, nach der prasidentiellen Nominierung von Bundesrichtern bis hin zum Supreme Court Anho¨rungen vorzunehmen und Empfehlungen an den gesamten Senat auszusprechen (Sollenberger 2011). Mit der zunehmenden Polarisierung in der amerikanischen Politik hat diese Kompetenz zu erheblichen Auseinandersetzungen zwischen den Parteien gefuhrt, und die extrem umstrittene A¨ nderung der Filibuster-Regeln im Senat erfolgte nicht zuletzt deshalb, weil sich die Republikanische Minderheit weigerte, richterliche Nominierungsverfahren behandeln zu lassen. Gerade bei Anho¨ rungen von Kandidaten fur den Supreme Court ist das Verfahren vor dem Justizausschuss inzwischen zu einem Medienzirkus geworden, der von den großen Fernseh-Nachrichtensendern live und in voller Lange ubertragen wird. Dies entspricht kaum den Vorstellungen der Verfassungsvater, ist aber inzwischen politische Realitat.

Die Rechtspolitik in den USA unterscheidet sich also in Umfang, Zuschnitt und Zustandigkeiten erheblich von europaischen Begriffen. Das gilt fur die Innenpolitik erst recht, jedenfalls dann, wenn man das Department of Interior betrachtet.

 
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