Die soziale Integrationsfunktion des Bildungswesens unter fo¨ deralen, finanziellen, politischen und judiziellen Aspekten

Das amerikanische Bildungssystem erfullt bedeutende Funktionen der sozialen Integration. Hierbei spielt insbesondere der Aspekt der fo¨ deralen Machtverteilung eine Rolle, insbesondere der wachsende Einfluss der Zentralregierung im Bildungsbereich. Auch politische und gerichtliche Maßnahmen sowie finanzielle Verteilungsmechanismen des Staates ko¨nnen sich gravierend auf die Bildungschancen unterschiedlicher Bevo¨ lkerungsgruppen auswirken, wie das Beispiel der sog. affirmative action zeigt. Ein weiterer zentraler Faktor ist die Interessengruppenpolitik, die sich besonders auf die gesellschaftliche Integrationsfahigkeit des Hochschul- und Sekundarbildungswesens der USA auswirkt.

3.1 Erweiterung zentralstaatlicher Kompetenzen im Bildungsbereich

Im dezentralen und heterogenen amerikanischen Bildungswesen bleiben – trotz wachsender zentralstaatlicher Interventionsmo¨glichkeiten – die faktischen bildungspolitischen Entscheidungskompetenzen auf einzelstaatlicher und lokaler Ebene verankert. In der US-Verfassung werden dem Bund keine bildungspolitischen Entscheidungskompetenzen zugeschrieben. Nach dem Zweiten Weltkrieg gewann dieser jedoch an Einfluss, zumindest auf die Finanzierung von Bildung. Mit der GI-Bill unterstutzte die Bunderegierung die Aus- und Weiterbildung der aus dem Krieg zuruckgekehrten Soldaten – vor allem mit dem Ziel, eine befurchtete Massenarbeitslosigkeit zu verhindern (Mettler 2005). Diese zentralstaatlichen Maßnahmen befo¨rderten die weitere Expansion und Diversifizierung des Bildungssystems, insbesondere im universitaren Bereich. Es kam beispielsweise zu Neugrundungen von Hochschulen (z. B. sog. community colleges), die nicht nur die privilegierte Elite bedienten, sondern besonders die gesellschaftlichen Mittel- und Unterschichten (Cohen und Brawer 2008).

Nachdem die Sowjetunion als erstes Land einen Sputnik-Satelliten ins Weltall geschickt hatte, wuchsen Zweifel an der technologischen U¨ berlegenheit der USA.

Versuche, das amerikanische Bildungssystem grundlegend zu reformieren, gingen erneut mit einem schleichenden Ausbau der Kompetenzen des Zentralstaats einher. Konkret wurden bildungspolitische Fo¨ rdermittel zum Bestandteil verschiedener federal-aid-Programme, die die Lehrerausbildung verbessern und neue Schul- und Hochschuleinrichtungen finanzieren sollten. Dabei legte man einen starkeren Fokus auf die naturwissenschaftliche Grund- und Weiterbildung als bisher. Im Zuge dessen ersetzten die zustandigen Entscheidungstrager beispielsweise die angewandte berufliche Bildung an Schulen und anderen Bildungseinrichtungen durch Kurse in Mathematik, Physik und Chemie. Bei gleichzeitiger Aufstockung der Mittel fur die Geistes- und Gesellschaftswissenschaften erho¨hte der Zentralstaat die Gelder fur die naturwissenschaftlich orientierte National Science Foundation. Parallel wurden zur Unterstutzung sozial benachteiligter Personen neue Stipendien vergeben und zusatzliche Ressourcen fur allgemeinbildende o¨ffentliche Fernsehsendungen aufgebracht – mit der Hoffnung, bislang unentdecktes Potential der sozial schwacheren Schichten starker auszuscho¨ pfen (Dobbins und Martens 2010).

3.2 Das Ende der ‚rassischen' Segregation

In diesem Zeitraum setzte der Oberste Gerichtshof der Zwangssegregation schwarzer und weißer Schulen mit dem Brown vs. Topeka Board of Education-Urteil (1954) ein Ende. Dies untermauerte die Rolle des Zentralstaats in der Bildungspolitik, da die Zulassungspraktiken der lokalen Schulen aufgrund der Aufhebung der Rassentrennung nunmehr unter standiger Beobachtung der Bundesregierung standen. Spatestens seit diesem Urteil gilt Bildung in den USA nicht nur als Fo¨rderungsinstrument des Humankapitalpotentials, sondern auch der sozialen Integration. In diesem Zusammenhang verstarkte der Bund auch seine Bemuhungen, Kindern aus landlichen Gegenden den Zugang zu Bildung zu ermo¨glichen. Besonders nennenswert in diesem Zusammenhang ist die busing-Praxis. Hier urteilte der Oberste Gerichtshof (Swann vs. Charlotte-Mecklenburg Board of Education, 1971), dass Bundesgerichte befugt sind, Kinder aus ethnisch und sozioo¨konomisch benachteiligten stadtischen Schulbezirken mit Bussen in andere Bezirke zu transportieren, um den Abbau der de facto existierenden Rassentrennung zu fo¨ rdern. Dies hatte jedoch zur Folge, dass sozial starkere weiße Familien aus den Großstadten in die Vororte (suburbs) zogen oder ihre Kinder an Privatschulen anmeldeten, was die ethnische Trennung verfestigte. Spater wurden auf regionaler Ebene Versuche unternommen, sozial schwachere Kinder vorwiegend afroamerikanischer Herkunft aus den Großstadten zu Schulen in die Vorstadte zu bringen, was jedoch nur in Einzelfallen das Problem der ungleichen Bildungschancen lindern konnte (Wells et al. 2005).

3.3 Bildung als „Ersatz-Sozialpolitik“

Im Gegensatz zu den Bildungssystemen deutschsprachiger Lander verstarken einige strukturelle Eigenschaften des Systems die integrative Funktion von Bildung in den USA. Statt der vertikalen Differenzierung in unterschiedliche Schultypen wie Gymnasien, Realschulen und Hauptschulen nach deutschem Modell wurden in den USA die high schools als Gesamtschulen ausgebaut. Mit diesem integrativen Bildungsverstandnis versuchten die Entscheidungstrager, Schulkinder unterschiedlicher Lernbegabung und sozioo¨ konomischen Hintergrunds bis zum Ende der Regelschulzeit gemeinsam zu unterrichten. Im Gegensatz zum deutschen und zu anderen kontinentaleuropaischen Schulsystemen werden Kinder mit besonderem Betreuungsbedarf außerdem nicht an gesonderten Fo¨rderschulen betreut, sondern in allgemeinen Schulen (Powell 2009). Ein zusatzlicher nicht zu unterschatzender, integrativer Faktor ist die Tatsache, dass die Schulen selbst extracurriculare Aktivitaten (z. B. Sport, Musik) organisieren.

Die integrative Funktion des amerikanischen Bildungswesens wird durch einen weiteren wichtigen Umstand untermauert: das Fehlen eines gut ausgebauten sozialen Sicherungsnetzes. Bildung erlangte fruh den Status eines Burgerrechts – zumindest fur Weiße – und Mittels zum sozialen Aufstieg (Busemeyer 2007). Die mit der mangelnden politischen und administrativen Kapazitat des Zentralstaats verbundenen Schwierigkeiten hatten zur Folge, dass Bildungspolitik und insbesondere Bildungsinvestitionen sowohl von Seiten des Zentralstaats und der Bundesstaaten als auch von Seiten der privaten Haushalte weitgehend als „Ersatz-Sozialpolitik“ fungierten. Dies manifestiert sich vor allem in den sehr hohen – vorwiegend privaten – Bildungsausgaben und vergleichsweise extrem niedrigen o¨ffentlichen Sozialausgaben im internationalen Vergleich (Allmendinger und Nikolai 2010). So hatten Bildung und Bildungsausgaben in den USA schon seit jeher den Charakter einer praventiven Investition, die die individuelle Anpassungsfahigkeit an

Marktschwankungen gewahrleisten sollte. In diesem Zusammenhang spricht der amerikanische Bildungsforscher Trow (1997, S. 157) von einer fast religio¨sen Zuversicht der Amerikaner hinsichtlich der positiven Wirksamkeit der kostspieligen Hochschulausbildung auf ihre Zukunftsmo¨glichkeiten. Auch Hochschild und Scovronek (2003, S. 9) vertreten die These, dass das staatliche (Sekundar-) Bildungswesen die amerikanische Antwort auf den europaischen Wohlfahrtsstaat darstelle. Diese Ersatz-Funktion von Bildung zeigt sich einerseits im o¨ffentlichen und privaten Bildungsausgabenniveau der USA im internationalen Vergleich (siehe Abb. 1) und andererseits – trotz der beispiellos hohen Studiengebuhren – in dem hohen Anteil der Bevo¨ lkerung, der ho¨here Bildung erlangt.

3.4 Finanzielle Verteilungsmechanismen im Bildungswesen

Die wichtigsten bildungspolitischen Entscheidungskompetenzen liegen auf einzelstaatlicher und lokaler Ebene. Der 1965 verabschiedete Elementary and Secondary Education Act (ESEA) ermo¨ glichte es der Bundesregierung, Finanzmittel fur Primar- und Sekundarbildung zur Verfugung zu stellen, verbot jedoch explizit die Entwicklung eines nationalen Curriculums. Die vom Zentralstaat gewahrten Mittel, die in erster Linie fur die professionelle Entwicklung der Lehrkrafte und die Verbesserung der Ressourcenausstattung von Schulen in finanzschwachen Gegenden eingesetzt wurden, sollten vorwiegend zur Gewahrleistung gleicher Bildungschancen beitragen. Zwar erweiterte sich mit der Grundung des Department of Education im Jahr 1979 der Wirkungsbereich der Zentralregierung. Allerdings dient die Beho¨rde vorwiegend als Informationsplattform fur bildungspolitische Angelegenheiten und verfugt somit uber nur sehr eingeschrankte „harte“ Entscheidungsbefugnisse (Bieber et al. 2014).

Die Grundfinanzierung o¨ffentlicher Schulen wird in den meisten Bundesstaaten sowohl aus deren Haushalt als auch uber die lokale Immobiliensteuer (Grundsteuer) bestritten. Diese Praxis fuhrt zu erheblichen Ungleichheiten hinsichtlich der

finanziellen und damit personellen und sachlichen Ausstattung der Bildungseinrichtungen, da Schulen, die sich in wohlhabenden Gegenden befinden, durch das ho¨here Immobiliensteueraufkommen privilegiert werden. Schulen in wohlhabenden Kommunen mit vielen Besitzern von (gro¨ßeren) Hausern profitieren somit direkt vom ho¨ heren Immobiliensteueraufkommen, wahrend Schulen in sozial schwachen Gegenden in der Regel finanziell wesentlich schlechter gestellt sind. Dieses Missverhaltnis wird durch die hohe Entscheidungsautonomie amerikanischer Schulen verstarkt: Im Gegensatz zu den meisten europaischen Landern, in denen die Einstellung des Lehrpersonals staatlich geregelt ist, verfugen die amerikanischen Schulen uber eine hohe Personalautonomie und ko¨nnen somit ihr eigenes Personal einstellen. Infolgedessen ko¨nnen im o¨ffentlichen Schulwesen finanziell besser gestellte Schulen besser ausgebildeten Lehrkraften ho¨here Gehalter und attraktivere Arbeitsbedingungen bieten, was haufig zu einer ungleichen Verteilung der Lehrerschaft fuhrt. Damit geho¨ren die USA zu den wenigen Landern, in denen Schulen, die primar sozioo¨konomisch privilegierte Kinder bedienen, uber mehr Ressourcen verfugen als diejenigen, die sozial schlechter gestellte Schulerinnen und Schuler betreuen (Porter 2013).

Diese ungleiche Verteilung der Finanzmittel an Schulen untergrabt die integrative Funktion von Bildung. Das soziale Gefalle wird dadurch verstarkt, dass die Wahl des Wohnorts in den USA haufig nach ‚rassischen' bzw. ethnischen Kriterien erfolgt. Wie Uslaner (2012) zeigen konnte, ziehen finanziell gut gestellte Familien vorzugsweise in wohlhabende Vororte, wahrend die Innenstadte generell von sozial schwachen Familien bewohnt werden. Diverse neuere Untersuchungen konnten belegen, dass „weiße“ und „schwarze“ Kinder sehr haufig noch de facto segregierte Schulen besuchen. Beispielsweise besucht der durchschnittliche weiße Schuler eine Schule, in der rund 20 % der Schulerschaft unter der Armutsgrenze lebt, wahrend der durchschnittliche Latino-Schuler eine Schule besucht, in der 44 % der Schulerschaft unter der Armutsgrenze lebt. Diese Tendenz nahm in den letzten Jahren sogar dahingehend zu, dass immer weniger afroamerikanische Schulerinnen und Schuler eine uberwiegend „weiße“ Schule besuchen (Orfield 2001, S. 391). Seit vielen Jahren gibt es allerdings diverse, von Bundesregierung und einzelstaatlichen Regierungen gefo¨rderte Maßnahmen, um des Problems der Bildungsungleichheit Herr zu werden. Ein nennenswertes Beispiel ist das Teach for America-Programm von 1990, das besonders aussichtsreiche junge Hochschulabsolventen als Lehrpersonal fur einen Zeitraum von zwei Jahren in einkommensschwachen Gegenden platziert.

Die oben angesprochene Erblast der Rassentrennung wird folglich trotz diverser integrativer Elemente des US-Bildungssystems (z. B. Gesamtschulen, community colleges) durch den Finanzierungsmechanismus auf einzelstaatlicher Ebene verstarkt. In den Bundesstaaten existieren zwar unterschiedliche Mechanismen, die zum Ausgleich der Finanzierungsbedingungen einzelner Schulbezirke und Schulen beitragen sollen. Beispielsweise sind die meisten einzelstaatlichen Regierungen dazu verpflichtet, eine finanzielle Mindestgrundsicherung fur sozial schwache Schulbezirke zu gewahrleisten. In den letzten Jahren gibt es allerdings insbesondere von rechtskonservativen Gouverneuren Bestrebungen, staatliche Ausgaben fur den o¨ffentlichen Bildungsbereich zu verringern, was eine lange Reihe juristischer Klagen nach sich gezogen hat (Education Justice 2014).

3.5 „Affirmative action“ zur Fo¨ rderung gesellschaftlicher Integration

Ein weiteres wichtiges, jedoch sehr umstrittenes Instrument der gesellschaftlichen Integration stellen sogenannte affirmative action-Programme, also Fo¨ rdermaßnahmen zugunsten von Minderheiten, dar. Seit den 1970er Jahren wird versucht durch unterschiedliche bildungspolitische Maßnahmen, z. B. Hochschulstipendien fur sozioo¨konomisch benachteiligte Studierende oder eine Lockerung der Zulassungsbeschrankungen zum Hochschulbereich, das sozioo¨ konomische Gefalle wieder auszugleichen. Durch eine Zulassungspolitik, die nicht ausschließlich akademische und extracurriculare Leistungen, sondern auch sozioo¨ konomische und ethnische Kriterien berucksichtigt, wird ex post – d. h. erst im Tertiarbildungswesen – eine heterogenere Studierendenschaft konstruiert.

Diese Praxis der affirmative action, die auch in der Privatwirtschaft und im o¨ffentlichen Wirtschaftssektor existiert, ist immer wieder Gegenstand juristischer Streitigkeiten gewesen. Im Falle University of California Regents vs. Bakke (1978) entschied der Oberste Gerichtshof, dass manche affirmative action-Maßnahmen – jedoch nicht ‚rassenbasierte' Zulassungsquoten – verfassungskonform seien. Zwei wichtige Nachfolgeentscheidungen – Grutter vs. Bollinger und Gratz vs. Bollinger (beide 2003) – erklarten die Verfahrensweise der University of Michigan Law School, ‚Rassenkriterien' im Rahmen einer „holistischen“ Beurteilung der eingegangenen Bewerbungen mit zu berucksichtigen, fur verfassungskonform. Allerdings wurde das Punktesystem, welches Angeho¨rigen von „Minderheiten“ automatisch 20 Punkte zuweist, fur verfassungswidrig erklart. Auch bestehen unterschiedliche einzelstaatliche Regelungen, die immer wieder vor Gericht angefochten werden. Beispielsweise hat der Bundesstaat Kalifornien mit der Proposition 209 (1998) die Berucksichtigung ‚rassischer' Merkmale bei der Zulassung zu seinen o¨ffentlichen Hochschulen per Referendum verboten. Im Jahr 2009 entschied ein Bundesgericht im Falle einer weißen Bewerberin an der Universitat Texas, die sich aufgrund der vermeintlichen Bevorzugung von Minderheiten diskriminiert fuhlte, zugunsten der Universitat, die ‚rassische' und sozioo¨konomische Kriterien bei der Zulassung Studierender mitberucksichtigt. Drei Jahre spater entschied der Oberste Gerichtshof jedoch erneut, dass sowohl o¨ ffentliche als auch private Hochschulen, deren affirmative action-Maßnahmen eine Form ‚rassischer' Diskriminierung darstellen, ihren Anspruch auf Bundesfinanzmittel verlieren ko¨nnten. Letzteres Urteil verdeutlicht sehr klar, wie verflochten die bildungspolitische Arena trotz ihres dezentralen Charakters in Wirklichkeit ist.

Diese Reihe von Urteilen zeigt, dass die Rechtslage im Hinblick auf affirmative action noch nicht endgultig geklart ist. Generell kann jedoch konstatiert werden, dass in den USA derzeit ein Ruckgang solcher Maßnahmen zu beobachten ist. Dies hangt damit zusammen, dass die Forschungsergebnisse zu den Wirkungen von

affirmative action nicht eindeutig sind. Einerseits kann argumentiert werden, dass das Vorhandensein einer gro¨ßeren kulturellen und sozioo¨ konomischen Vielfalt an Hochschulen eine intellektuelle Horizonterweiterung und bessere Vorbereitung auf eine globalisierte Welt zur Folge hat. Andererseits fallen die Befunde zu den konkreten Effekten von affirmative action auf die Zulassungspolitik und die daraus entstehende Studierendenschaft gemischt aus. Beispielsweise zeigen Antonovic et al. (2013), dass die Teilnahmeraten von Minderheiten an den Studiengangen der University of California seit dem Verbot der Fo¨rdermaßnahmen (1998) keineswegs abgenommen haben. Hinrichs (2012) argumentiert dagegen ebenso am Beispiel Kaliforniens, dass das Verbot in der Tat zu einem Ruckgang der Teilnahmeraten „unterreprasentierter“ Studierender gefuhrt hat und Minderheiten zunehmend dazu tendieren, Hochschulen mit einer selektiven Zulassungspolitik zu vermeiden und nun vermehrt Hochschulen mit lockeren Zulassungsbedingungen besuchen.

3.6 Bildungspolitik als Interessengruppenpolitik

Im Einklang mit der Tradition des Pluralismus und der zahlreichen politischen Einflusskanale ist das Bildungssystem der USA ho¨ chst „durchdringbar“ fur die Interessen externer, nichtstaatlicher Akteure und kann als Arena fur Konflikte zwischen Interessengruppen gelten. So zeigen beispielsweise Opfer et al. (2008,

S. 197), dass in den letzten 30 Jahren die Ausgaben von Lobbygruppen fur bildungspolitische Angelegenheiten enorm angestiegen sind.

Im Vordergrund stehen Bestrebungen religio¨ ser Gruppen, den „Kreationismus“ – das Festhalten an einer wo¨rtlichen Auslegung des biblischen Scho¨pfungsberichts – als Unterrichtsfach zu verankern und die Mo¨glichkeiten fur das homeschooling (das Unterrichten von Kindern zuhause, haufig aus religio¨sen Grunden) zu erweitern. Zu den wichtigsten ideologisch gepragten Reizthemen geho¨ ren zudem die sogenannten school vouchers sowie die Ero¨ffnung von charter schools. School vouchers beziehen sich auf staatlich subventionierte Bildungsgutscheine, die es Eltern ermo¨glichen, die Schule fur ihre Kinder frei auszuwahlen. Allerdings finden die Bildungsgutscheine keine so große Anwendung wie von Gegnern befurchtet und beschranken sich noch vorwiegend auf regionale Pilotprogramme (Klitgaard 2008). Ein weiterer wichtiger Faktor in diesem Zusammenhang sind die amerikanischen Lehrerverbande (American Federation of Teachers, National Education Association), die im Gegensatz zu den eher schwach und fragmentierten Arbeitnehmergewerkschaften außerst einflussreich sind und grundsatzlich fur die Aufrechterhaltung des o¨ffentlichen Schulsystems und gegen die Einfuhrung weiterer marktorientierter Mechanismen (z. B. leistungsbasierte Bezahlung, Entlassung ineffektiven Lehrpersonals, school vouchers) aussprechen (Moe 2011). Charter schools als formal o¨ffentliche Schulen sind von lokalen und staatlichen Regulierungsmaßnahmen befreit und ermo¨glichen die direkte Mitwirkung von Eltern, lokalen Fuhrungskraften (community leaders), Unternehmen und anderen Akteuren an bildungspolitischen Entscheidungsprozessen. Dabei steht das Ziel im Vordergrund, Bildungsangebote an den individuellen Bedurfnissen der Schulerinnen und Schulern auszurichten und die Rechenschaft der Bildungstrager hinsichtlich einer hohen Qualitat unter verantwortungsvoller Verwendung der (zum Teil privaten) Finanzmittel zu gewahrleisten. Dagegen wird jedoch eingewendet, dass die finanzielle Grundlage o¨ffentlicher Schulen und damit die integrative Funktion von Bildung wieder unterminiert werden ko¨nnte.

 
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