Die Genese der Einwanderungspolitik: Die nation

of immigrants als Referenzrahmen und Reibungspunkt

Die Grundung der USA als Einwanderernation, als nation of immigrants, ist zu einer Metapher des US-amerikanischen Selbstverstandnisses geworden. Der Verweis auf den Ursprung der Nation als eine Kolonie von Emigranten, die sich per Unabhangigkeitserklarung und Krieg ihres repressiven Mutterlandes entledigten, durchzieht auch heute noch die US-amerikanische Gesellschaft und Kultur, aber auch die Politik. Das Nation-Building als eine freie, unabhangige Gemeinschaft von Menschen aus verschiedenen Teilen der Erde bildet die Grundlage dafur, wie sich die USA nicht nur zuhause, sondern auch in der Welt definieren.

Der darauf begrundete US-amerikanische Exzeptionalismus, die Treibkraft einer Außenpolitik, die je nach weltpolitischer und innenpolitischer Lage eher isolationistische oder eher interventionistische Elemente aufweist, sto¨ßt jedoch immer wieder auf Argwohn außerhalb der Grenzen der Vereinigten Staaten, bis hin zu radikaler Ablehnung. Die Ambivalenz der internationalen Gemeinschaft – einerseits Skepsis gegenuber der US-amerikanischen Dominanz in ihrer Mitte, andererseits der Wunsch nach einem wohlwollenden Hegemon, der sich dann international engagiert, wenn andere nicht wollen oder ko¨ nnen – spiegelt sich in einer Ambivalenz der USA gegenuber den Neuanko¨mmlingen im Land. Die in der Kultur der USA allgegenwartige Metapher Immigration, die als Selbstreferenz dient, bricht sich mit einem weniger klaren politischen Bekenntnis zur Einwanderung als standiger Selbsterneuerungsquelle der Nation. Damit bleibt auch das politische Herangehen an das Thema Immigration zwiegespalten.

Vor diesem Hintergrund verwundert es wenig, dass das rechtliche System zur Regulierung der Einwanderung in die USA, das im 20. Jahrhundert entstanden ist, so komplex wie kompliziert ist. Die Zustandigkeit fur die entsprechende Gesetzgebung liegt auf Bundesebene; jedoch versuchen einzelne Bundesstaaten immer wieder durch eigene politische Initiativen die Einwanderungspolitik gemaß ihrer Vorstellungen zu modifizieren. Ein Beispiel dafur ist der außerst umstrittene Support Our Law Enforcement and Safe Neighborhoods Act (kurz SB 1070), der es Polizeibeamten im Bundesstaat Arizona erlaubt, den Aufenthaltsstatus einer Person aus einem nicht naher begrundeten Verdacht heraus zu uberprufen. Kritiker monieren, das Gesetz aus dem Jahre 2010 lade zur Diskriminierung aufgrund von Hautfarbe und Sprachkenntnissen ein. Der Oberste Gerichtshof der USA bestatigte jedoch die Rechtmaßigkeit des Verfahrens, wenngleich er andere Teile des Gesetzes kippte (American Civil Liberties Union 2014).

Das rechtliche Fundament der aktuellen Einwanderungspolitik auf bundesstaatlicher Ebene ist der bereits genannte Immigration and Naturalization Act aus dem Jahre 1952. Er erlaubt momentan 675.000 Personen pro Jahr, legal in die USA einzuwandern. Hinzu kommt noch eine bestimmte Zahl von Fluchtlingen, deren Ho¨ he der jeweilige US-Prasident festlegt. Drei Prinzipien bilden die Grundlage der Politik: die Familienzusammenfuhrung, die Anwerbung von Immigranten mit einem Mehrwert fur die Volkswirtschaft der USA und der Schutz von Fluchtlingen (American Immigration Council 2010). Die aktuelle Rechtslage erfullt diese Prinzipien jedoch nur unzureichend. Sie hat sich der aktuellen Zusammensetzung und Lage der sogenannten foreign-born population, der im Ausland geborenen Bevo¨lkerung, nicht ausreichend angepasst. Insbesondere der Umgang mit den elf Millionen undokumentierten Einwanderer stellt das aktuelle System vor eine bislang ungelo¨ ste Herausforderung. Die Grunde fur diese hohe Zahl sind umstritten. Einige Stimmen in der Debatte sind der Meinung, der in den 1990er Jahren verscharfte Grenzschutz habe zu einem „Kafigeffekt“ (caging effect) gefuhrt. Demnach wurde das zuvor fließende Kommen und Gehen von mexikanischen Saisonarbeitern gebremst, da die Chancen auf eine Ruckkehr, hat man einmal die USA verlassen, gesunken beziehungsweise nun mit hohen Kosten und Risiken verbunden sind. Andere Stimmen fuhren an, dass das Angebot an Visa (und damit die Mo¨glichkeiten eines regularen Aufenthalts) die Nachfrage bei weitem ubersteige (Wasem 2012, S. 14–15).

Auch wenn die Wege zur Legalisierung undokumentierter Immigranten (und daruber hinaus die Bedingungen fur eine Einburgerung) nach wie vor politisch

außerst umstritten sind, fußt das US-amerikanische Einwanderungsrecht doch auf einer festen Grundlage, was die Anerkennung im Land geborener Personen als Staatsburger betrifft. Anders als beispielsweise in Deutschland, wo das ius sanguinis, das Abstammungsprinzip, vorherrschend ist, gilt in den USA das ius soli, das Geburtsprinzip. Demnach erhalt jede Person, die auf dem Territorium der USA geboren wird, automatisch die Staatsburgerschaft der Vereinigten Staaten. Jedoch reibt sich das gegenwartige Einwanderungsrecht mit dieser Grundlage, was zu erheblichen sozialen Problemen fuhrt. Denn wahrend Kinder undokumentierter Einwanderer sich nicht nur legal im Land aufhalten durfen, sondern sogar den besonderen Schutz als Staatsburger genießen, ko¨nnen ihre Eltern jederzeit abgeschoben werden.

Diese Ambivalenz der US-amerikanischen Einwanderungspolitik zieht sich seit der Staatsgrundung durch die Geschichte des Landes. Die kulturelle Selbstreferenz als Einwanderernation wurde bereits beim Entwerfen der Verfassung auf bestimmte Gruppen und Formen der Immigration eingegrenzt. Die Grundungsvater der USA waren allesamt europaischer Abstammung. In ihren Augen war Einwanderung gleichzusetzen mit Einwanderung aus Europa. Zwar betrachteten sie eine radikale Abkehr vom kolonialen Mutterland als notwendig, um den neugegrundeten Staat effektiv gestalten und leiten zu ko¨nnen. Um eine zu enge Bindung ans Heimatland zu verhindern, legten sie sogar in der Verfassung fest, dass nur jemand Prasident der USA werden ko¨nne, der auch im Land geboren ist (Gabaccia 2012, S. 52–53). Jedoch akzeptierten sie auch nur Einwanderer europaischer Herkunft als legitime Mitglieder der Gesellschaft des jungen Landes. Dies zeigt sich in der Zwangsimmigration von Afrikanern durch Versklavung. Von der Grundung der Republik bis zum Ende des Burgerkriegs war dies eine verfassungskonforme Form der Migration, die eindeutig rassistischen Kriterien folgte. Die afroamerikanischen Sklaven besaßen keine Burgerrechte und wurden von der weißen Mehrheitsbevo¨lkerung nicht als Teil der US-amerikanischen Gesellschaft betrachtet.

Im 19. Jahrhundert setzte zusatzlich zur Migration aus Europa und Afrika auch Zuwanderung aus Mexiko und China ein. Wahrend viele Mexikaner dadurch ins Land kamen, dass Teile des mexikanischen Territoriums im Krieg und durch Verkauf an die USA fielen, kamen chinesische Migranten vor allem als Arbeiter ins Land. Der Bau der transkontinentalen Eisenbahn, welche die Ost- und die Westkuste der USA miteinander verbinden sollte, erforderte zahlreiche und insbesondere sehr belastbare Arbeiter. Ein bilateraler Vertrag mit China regelte daher die freie Einreise. Als der Eisenbahnbau vollendet war, blieben viele Chinesen im Land und stellten dort plo¨tzlich eine Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt dar, da die 1870er Jahre von hoher Arbeitslosigkeit gepragt waren. Um weißen US-Amerikanern Vorteile bei der Jobsuche zu verschaffen, verabschiedete der US-Kongress daher 1882 das erste Gesetz, das explizit Angeho¨rige einer bestimmten Nation von einer Einwanderung in die USA ausschloss, den Chinese Exclusion Act. Folgegesetze zielten außerdem darauf ab, bereits immigrierte Chinesen nach Heimatbesuchen an einer Ruckkehr zu hindern und weiteten den betroffenen Personenkreis auf andere asiatische Staaten aus (Martin 2011, S. 93–96).

Auch im 20. Jahrhundert sorgte die Einwanderungsgesetzgebung immer wieder fur die Ausgrenzung von Gruppen bestimmter nationaler Herkunft. Die Immigration Acts der 1920er Jahre zeigen, dass auch nicht alle europaischen Einwanderer stets willkommen waren. Die diskriminierenden Gesetze wurden verabschiedet, als Immigranten aus Sudeuropa, aber auch Ungarn und Russland, immer gro¨ßere Anteile der Neuanko¨mmlinge ausmachten. Und obwohl die dann festgelegte Quote fur Zuwanderung aus Deutschland in den 1930er Jahren genugend Spielraum ließ, wurde langst nicht allen judischen und sonstigen Opfer des Nazi-Regimes, die dies beantragten, Exil in den USA gewahrt (Martin 2011, S. 6).

In den 1940er Jahren, insbesondere aber in den durch die Burgerrechtsbewegung gepragten 1960er Jahren, verschwand die Diskriminierung einzelner Gruppen aus der Einwanderungsgesetzgebung. Ersetzt wurde sie allerdings durch eine zunehmende Regulierung der Einwanderung im Allgemeinen durch Visakontingente und, insbesondere seit den 1990er Jahren, durch strengere Grenzkontrollen. Ausgangspunkt fur diesen Trend zur Liberalisierung einerseits (hinsichtlich der Herkunft der Immigranten) und zur Regulierung andererseits (hinsichtlich des Bestrebens, die Migrationsstro¨me in ihrer Starke und Form besser zu kontrollieren) war das bracero-Programm aus dem Jahr 1942. Im Rahmen dieses Gastarbeiterprogramms wurden bis Kriegsende fast 220.000 Mexikaner in der Landwirtschaft der USA eingesetzt. 1950 umfasste das Programm fast 200.000 Arbeiter pro Jahr, darunter auch ehemals illegale Einwanderer, deren Aufenthalt zu diesem Zweck legalisiert worden war. Dennoch stellte eine Kommission im selben Jahr fest, dass die 200.000 registrierten braceros nur ein Funftel aller landwirtschaftlichen Arbeiter mit Migrationshintergrund darstellten. Der Rest hielt sich illegal im Land auf und war damit rechtlich (vor allem arbeitsrechtlich) deutlich schlechter gestellt. Bereits damals fand also illegale Einwanderung statt, die durch Arbeitsmo¨glichkeiten in den USA (und einen Mangel an vergleichbaren Mo¨ glichkeiten in Mexiko) motiviert war. Das bracero-Programm fuhrte dazu, dass billige mexikanische Arbeitskrafte eine Grundlage der Landwirtschaft in den USA wurden. In den 1950er Jahren machten sie beispielsweise ganze 70 % der Saisonarbeiter im Bundesstaat New Mexico aus und druckten in bestimmten landwirtschaftlichen Zweigen wie der Baumwollproduktion das Lohnniveau. Das bracero-Programm endete erst im Jahr 1964 im Zuge der Reform der Einwanderungspolitik (Martin 2011, S. 167–174).

Das Problem der undokumentierten Einwanderung blieb jedoch bestehen. Der einzige umfassende politische Versuch, diesem zu begegnen, erfolgte im Jahr 1986. Mithilfe von Interessengruppen der Industrie, Gewerkschaften und Kongressabgeordneten lateinamerikanischer und afrikanischer Herkunft beschloss Prasident Ronald Reagan eine umfassende Amnestie fur undokumentierte Immigranten (LeMay 2006, S. 175). Der Immigration Reform and Control Act (IRCA) verhalf fast 2,7 Millionen von ihnen zu einer Aufenthalts- und Arbeitsgenehmigung und ebnete ihnen gleichzeitig einen Weg zum Erlangen der Staatsburgerschaft. Antragsberechtigt waren alle, die vor dem Jahr 1982 in. Land gekommen waren, sowie Arbeiter in der Landwirtschaft. Die Zahl der undokumentierten Zuwanderer fiel in der Folge zwischen 1986 und 1988 von 3,2 auf 1,9 Millionen (Wasem 2012, S. 1–2).

Da das Gesetz jedoch eine einmalige Amnestieaktion darstellte, wuchs die Zahl der illegalen Einwanderer schnell wieder an (im Jahr 1990 auf 3,5 Millionen) und erreichte im Jahr 2007, kurz vor Einsetzen der Finanz- und Wirtschaftskrise in den USA, den Ho¨chststand von 12,4 Millionen (Wasem 2012, S. 3–4). Durch die zeitliche Begrenzung der IRCA-Maßnahmen wurde die illegale Einwanderung also nur vorubergehend gedammt; die Push- und Pull-Faktoren der Immigration blieben unverandert und gewannen bis zum Ho¨chststand der Zahlen 2007 offenbar sogar noch an Attraktivitat. Gleichzeitig stieg auch die Zahl der Fluchtlinge infolge einer Reform im Jahr 1980. Der Refugee Act etablierte Mechanismen, die Fluchtlingen und Asylbewerbern einen Weg zur Erlangung einer regularen Aufenthalts- und Arbeitsgenehmigung ero¨ ffneten. Waren zwischen 1966 und 1980 insgesamt

718.000 Fluchtlinge ins Land gekommen, stieg diese Zahl nach der Verabschiedung des Gesetzes auf 1,6 Millionen im Jahr 1995 (Wasem 2013a, S. 2). Gemaß der Kalten-Kriegs-Logik wurden Fluchtlinge aus kommunistischen Staaten wie Kuba und der Sowjetunion bevorzugt; Fluchtlinge aus Staaten, die geografisch nah bei den USA liegen und Quelle illegaler Einwanderung gewesen waren, wie Haiti, El Salvador oder Guatemala, wurden gro¨ßtenteils abgewiesen (Martin 2011, S. 249).

 
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