Die aktuelle Einwanderungspolitik und ihr Reformbedarf

Die letzte gro¨ßere Reform der Einwanderungsgesetzgebung fand im Jahr 1990 statt. Der Immigration Act of 1990 erweiterte die Mo¨glichkeiten der Einwanderung. Ziel war es, insbesondere hochqualifizierte Personen anzuwerben, um so positive Effekte fur die Volkswirtschaft der USA herzustellen. Gleichzeitig verbesserte das Gesetz die Mo¨glichkeiten, langfristig die Staatsburgerschaft zu erlangen. Es erho¨hte die Zahl neu erteilter Greencards auf 675.000 pro Jahr und legte Quoten fur Visa zur Familienzusammenfuhrung und Arbeitsvisa mit Arbeitgeberunterstutzung fest (Wasem 2013a, S. 2; Martin 2011, S. 217–219). Als Anfang der 1990er Jahre die illegale Zuwanderung wieder deutlich zunahm, trubte dies die einwanderungsfreundliche politische Stimmung, die zur Verabschiedung des Gesetzes gefuhrt hatte. Auch innerhalb der US-amerikanischen Gesellschaft, vor allem in den Grenzregionen zu Mexiko, wuchs der Unmut uber den Zuwachs der Bevo¨lkerung ohne Aufenthaltserlaubnis. Offiziellen Schatzungen zufolge nahm deren Zahl jedes Jahr um etwa 300.000 Personen zu. Die meisten von ihnen gingen nach Kalifornien; danach folgten Texas, New York, Florida und Illinois.

Besonders drastisch brachten die Burger des Bundesstaats Kalifornien ihre Ablehnung der neuen Mitburger zum Ausdruck. 1994 sprachen sie sich in einem Volksentscheid dafur aus, illegalen Einwanderern den Zugang zu o¨ffentlichen Dienstleistungen wie Bildung und medizinische Betreuung (jenseits der Notfallmedizin) zu sperren. Damit widersprach die Proposition 187 einem Urteil des Obersten Gerichtshofes der USA aus dem Jahr 1982, demzufolge alle sich in den USA befindlichen Kinder, egal ob Burger oder undokumentierte Einwanderer, ein Recht auf Schulbildung haben. Das politische Signal, das Kalifornien mit der Proposition 187 nach Washington sendete, war jedoch eindeutig (Martin 2011,S. 253–254).

Mitte der 1990er Jahre reagierte die Regierung der USA auf den geringen Erfolg ihrer Strategie, die Zunahme der undokumentierten Einwanderung vor allem durch Sanktionen von Arbeitgebern einzudammen. Grund fur den ausbleibenden Erfolg war, dass es relativ einfach war, die fur eine legale Beschaftigung erforderlichen Dokumente zu falschen. Der Kongress setzte daher eine Expertenkommission ein, die Vorschlage fur eine Reform der Einwanderungspolitik formulieren sollte. Die

U.S. Commission on Immigration Reform forderte in ihrem Bericht 1994 ein elektronisches System zur Identifikation legal registrierter Arbeitnehmer. Ziel ihrer Handlungsempfehlungen war es, nicht nur die illegale Einwanderung einzudammen, sondern gleichzeitig auch die legale Einwanderung zu fo¨rdern beziehungsweise bereits im Land befindliche Immigranten zu legalisieren.

Die Empfehlungen zur illegalen Einwanderung wurden durch Maßnahmen der Exekutive weitgehend umgesetzt; die zur legalen Einwanderung fanden keine Anwendung (Martin 2011, S. 255–257, 263–264). Stattdessen verabschiedete der

US-Kongress im Jahr 1996 mehrere Gesetze, welche den Status von Immigranten mit einem legalen und langfristig angelegten Aufenthaltsstatus verschlechterten – und damit viele Forderungen des kalifornischen Burgerentscheids aufgriffen. Der Kongress schrankte beispielsweise den Zugang zu staatlichen Fo¨rderprogrammen ein. Gleichzeitig bewilligte er aber auch mehrere Gastarbeiterprogramme, um die Nachfrage der rasch wachsenden Volkswirtschaft der USA zu bedienen (Martin 2011, S. 266–267; LeMay 2006, S. 195–196). Immigranten wurden also immer noch als Teil der volkswirtschaftlichen Wertscho¨ pfungskette willkommen geheißen, aber weniger als Mitglieder der US-amerikanischen Gesellschaft.

Zugleich stiegen die Bemuhungen um eine bessere Abriegelung und Kontrolle der Grenze zwischen den USA und Mexiko. Die Grundlage dafur hatte der eigentlich einwanderungsfo¨rdernde Immigration Act of 1990 gelegt (Martin 2011, S. 219). Das Personal an der Grenze wurde verstarkt (Rosenblum et al. 2013, S. 3) und die Zahl der Abschiebungen wuchs von 1996 auf 1997 um ganze 60 % (U.S. Department of Homeland Security 2010). Auch wenn seit den 1970er Jahren der Kampf gegen den ansteigenden Drogenhandel eine bedeutende Motivation gewesen war, den Grenzschutz zu verscharfen, und in den 1990er Jahren die Sorge um den Terrorismus hinzukam (insbesondere infolge des Bombenanschlags in Oklahoma City 1993), war die Eindammung der illegalen Einwanderung in all diesen Jahren die wichtigste Aufgabe des Grenzschutzes.

Mit den Terroranschlagen in New York und Washington am 11. September 2001 ruckte das Ziel, das Staatsgebiet vor Terroristen zu schutzen, jedoch in den Vordergrund. Unter Prasident George W. Bush wurde die Einwanderungspolitik durch weitreichende gesetzliche und institutionelle Veranderungen darauf fokussiert, auslandische Terroristen an einem Betreten der Vereinigten Staaten zu hindern. Beispielsweise erfordert die Ausstellung eines Visums nun ein perso¨nliches Interview in einem Konsulat oder einer Botschaft der USA; ein neues elektronisches Datenerfassungssystem registriert jeden Neuanko¨mmling bei der Einreise in die USA; die Kriterien fur eine Einreiseerlaubnis wurden verscharft; und der rechtliche Spielraum fur Abschiebungen erweitert. Insbesondere Personen arabischer Herkunft und/oder muslimischen Glaubens waren von den neuen Regelungen betroffen, was zu heftiger Kritik fuhrte.

Die Grundlage dieser Reformen bildete der USA Patriot Act, den der US-Kongress nur wenige Wochen nach den Terroranschlagen verabschiedete (Martin 2011, S. 271–277; Gabaccia 2012, S. 197). Ein Jahr spater folgte der Homeland Security Act, der eine umfassende institutionelle Umstrukturierung begrundete. Die Zustandigkeit fur Immigrationsfragen wurde vom Justizministerium gro¨ ßtenteils an das neugeschaffene Department of Homeland Security (DHS), das Heimatschutzministerium, ubertragen, das im Marz 2003 seine Arbeit aufnahm (U.S. Department of Homeland Security 2014). Die seit fast hundert Jahren fur Einwanderungspolitik zustandige Beho¨rde Immigration and Naturalization Service wurde aufgelo¨st und mit neuem Namen und neuer Struktur Teil des DHS. Visafragen obliegen nun den U.S. Citizenship and Immigration Services; fur die Umsetzung der einwanderungsrechtlichen Bestimmungen sind hingegen zwei verschiedene Einheiten zustandig. Customs and Border Protection verantwortet den Grenzschutz und Immigration and Customs Enforcement die Einhaltung der entsprechenden Gesetze innerhalb der Landesgrenzen (LeMay 2006, S. 9–10; Martin 2011, S. 277–278). Mit der Schaffung des DHS erhielt der Schutz vor Terroristen politische und administrative Prioritat vor Einwanderungsfragen. Dies macht der Name der neuen Beho¨rde deutlich, denn homeland security (Heimatschutz) bedeutete genau dies – das Territorium der USA vor weiteren Angriffen durch Terroristen zu bewahren (LeMay 2006, S. 10).

Gleichzeitig erkannte Prasident George W. Bush, der zuvor als Gouverneur den Bundesstaat Texas an der Grenze zu Mexiko regiert hatte, dass die Einwanderungspolitik der USA stark reformbedurftig war. Anders als die meisten seiner republikanischen Parteikollegen, die ihn im Prasidentenamt beerben wollten, nahm er die Interessen der im Ausland geborenen Bevo¨lkerung, insbesondere die der Latinos ernst, was u.a. auch daran lag, dass er ihren Einfluss als Wahlerblock nicht unterschatzte. Dies zeigte sich beispielsweise in seinen – wenn auch oft als unbeholfen und sprachlich fehlerhaft belachelten – Versuchen, im Wahlkampf LatinoWahler auf Spanisch anzusprechen (Trende 2013).

In seiner zweiten Amtszeit machte Prasident Bush daher, wohl auch um sich angesichts seiner zunehmend in die Kritik geratenen Außen- und Sicherheitspolitik anderweitig politische Lorbeeren zu verdienen, die umfassende Reform der Einwanderungspolitik zu einer seiner obersten politischen Prioritaten. Sein wichtigstes Anliegen war hierbei, die illegale Einwanderung in den Griff zu bekommen. Seine Reformvorschlage sahen einerseits eine weitere Verstarkung des Grenzschutzes vor. Andererseits forderte er aber auch eine umfassende Reform des Visasystems fur Gastarbeiter, die Ausweitung der legalen Einwanderung sowie und A¨ nderungen des Prozesses, mit dem bestimmt wurde, welche auslandischen Arbeiter besonders gebraucht wurden (Wasem 2013b, S. 1).

Unterstutzung erhielt er im Senat durch seinen Parteikollegen John McCain, Senator des an Mexiko angrenzenden Bundesstaats Arizona, der 2008 als Prasidentschaftskandidat gegen Barack Obama antreten sollte. Ein Gesetzesentwurf, den McCain gemeinsam mit seinem demokratischen Kollegen Senator Ted Kennedy aus Massachusetts propagierte, scheiterte aber 2007 im Kongress. Der Entwurf hatte ein neues umfassendes Gastarbeiterprogramm, mehr Visa fur hochqualifizierte Personen sowie einen Weg zur Legalisierung fur undokumentierte Einwanderer vorgesehen – allesamt Forderungen, die auch im Jahr 2014 die Debatte um eine Reform der Einwanderungspolitik bestimmten (Gabaccia 2012, S. 208).

Die Einwanderungspolitik von Prasident Barack Obama zeichnet sich einerseits durch eine neue Harte, andererseits aber auch durch ein klares Bekenntnis zur Einwanderung als Grundprinzip der US-amerikanischen Gesellschaft nicht nur in der Vergangenheit, sondern auch in der Gegenwart aus. Dementsprechend setzte Barack Obama sich bereits in seinen Prasidentschaftswahlkampfen 2008 und 2012 fur eine umfassende Reform ein. Sein Ziel war es dabei vor allem, den undokumentierten Immigranten einen Weg zur Staatsburgerschaft, zumindest aber einen legalen Aufenthaltsstatus zu gewahrleisten. A¨ hnlich wie sein Vorganger George W. Bush machte er die Einwanderungspolitik zu einem der wichtigsten legislativen Projekte seiner zweiten Amtszeit.

Mit diesem Engagement konnte er in beiden Prasidentschaftswahlen den zunehmend wichtigen Block der Latino-Wahler fur sich gewinnen. Zwei Drittel (67 %) gaben Barack Obama 2008 ihre Stimme, 2012 waren es sogar 71 % (Lopez und Taylor 2012, S. 4). Auch wenn die Mehrheit der Latinos sich traditionell dem Lager der Demokratischen Partei zuordnet, stimmten bei diesen zwei Wahlen doch deutlich weniger fur die republikanischen Kandidaten als fur George W. Bush, der 2004 immerhin 40 % der sogenannten latino vote gewann (Suro et al. 2005,

S. 15). Prasident Obama konnte 2012 bei dieser Wahlergruppe vor allem deshalb punkten, weil sie ihm beim Thema Wirtschaft, das ihr laut Umfragen am wichtigsten war, mehr Kompetenz und soziale Gesinnung zusprach als seinem Herausforderer Mitt Romney. Zwar waren Latinos uberproportional stark von den Folgen der Rezession und Wirtschaftskrise in den USA betroffen, erholten sich aber auch

uberdurchschnittlich rasch wieder davon. Auch bei ihrem zweitwichtigsten Thema, der Bildung, welches mit der Chance auf soziale Mobilitat gleichzusetzen ist, erhielt Obama die besseren Umfragewerte (Rytz 2012b, S. 5–6).

Sorge bereitete vielen Latino-Wahlern allerdings die Abschiebungspolitik der Obama-Administration, wenngleich das ihr Wahlverhalten offenbar nicht maßgeblich beeintrachtigte. In einer Umfrage des Pew Research Center vom Herbst 2013 zeigte sich uber die Halfte der befragten Latinos besorgt, ein Familienmitglied oder ein enger Freund ko¨nne abgeschoben werden (Lopez und Brown 2014). Denn unter Prasident Obama stieg die Zahl der Abschiebungen deutlich an. Im Haushaltsjahr 2013 (Oktober 2012 bis September 2013) wurden beispielsweise knapp 370.000 Immigranten ausgewiesen. Als Reaktion auf diese Sorgen reduzierte Prasident Obama den Kreis derjenigen, die abgeschoben werden ko¨ nnen. Dieser umfasste nun vor allem kriminell gewordene Einwanderer (im Haushaltsjahr 2011 betraf fast die Halfte aller Abschiebungen diese Gruppe) (Wasem 2013a, S. 17); andere Gruppen sollten mo¨glichst gar nicht mehr abgeschoben werden, zum Beispiel Eltern minderjahriger Kinder (Washington Times 2013).

Die wichtigste rechtliche Neuerung in diesem Zusammenhang war jedoch die Ausnahmeregelung fur die sogenannten Dreamers. Dabei handelt es sich um junge illegale Immigranten, die ihre Schulbildung oft komplett in den USA erhalten oder dort sogar ein College besucht haben. Sie sind also nicht nur im Land fest verwurzelt, sondern der Staat hat auch bereits viel Geld in sie investiert. Jahrelang wurde ein Gesetz namens DREAM Act (Development, Relief, and Education for Alien Minors), das dieser Gruppe eine Amnestie ermo¨glicht hatte, immer wieder in den Kongress eingebracht, diskutiert und schließlich verworfen. Im August 2012 gewahrte nun Prasident Obama den Dreamers eigenhandig Amnestie. Im ersten Jahr nach Inkrafttreten der Regelung wurden fast eine halbe Million Antrage auf Ausnahme von einer Abschiebung bewilligt (U.S. Citizenship and Immigration Services 2013). Zwar muss die Bewilligung nach zwei Jahren erneuert werden, aber sie erlaubt es den jungen Leuten, in dieser Zeit aus dem Schatten der Illegalitat zu treten, sich beispielsweise einen Fuhrerschein (wichtig auch als Ausweisdokument in den USA) zuzulegen oder ein Bankkonto zu ero¨ffnen (Singer und Svajlenka 2013).

Diese Regelungen sind fur die Obama-Administration jedoch nur U¨ ber-

bruckungsmaßnahmen bis der Kongress eine umfassende Reform der

Einwanderungspolitik beschließt. Mit der Forderung nach einer Reform ist sie Teil einer Koalition von Interessengruppen der Wirtschaft, Immigrantenverbanden und Abgeordneten im Kongress, die hauptsachlich der demokratischen Partei angeho¨ren. Ihre Argumentation beruht hauptsachlich auf drei Elementen: der Verweis auf (1) makroo¨ konomische Interessen, (2) den großen burokratischen Aufwand und die hohen Kosten der aktuellen Politik und (3) die nicht angemessene Erfullung des Ziels der Familienzusammenfuhrung (festgelegt im Immigration and Naturalization Act aus dem Jahr 1965) (Greenstone et al. 2012).

Erstens fuhren sie auf verschiedene Studien an, die zeigen, dass eine Legalisierung der illegalen Einwanderer und ein Ausbau der legalen Einwanderung positive Effekte fur die Volkswirtschaft der USA hatten. Das Bruttoinlandsprodukt (BIP) wurde zwischen 0,3 und 0,8 % pro Jahr wachsen, das Steueraufkommen steigen und die wirtschaftlichen Aktivitaten der Immigranten zunehmen (Enchautegui et al. 2013, S. 2). Zweitens verweisen sie auf die hohen Kosten fur alle Beteiligten des Einwanderungsprozesses, die Einwanderer selbst, die beteiligten Beho¨rden und die Arbeitgeber. Diese ließen sich durch eine Reform deutlich reduzieren. Um sich durch den rechtlichen Dschungel bis hin zur Greencard oder Einburgerung zu kampfen, sind Immigranten haufig auf die Unterstutzung von auf Einwanderungsrecht spezialisierten Anwalte angewiesen (Greenstone et al. 2012, S. 3). Zudem sind die Gerichte der hohen Zahl von Abschiebungsverfahren nicht gewachsen. Pro Fall werden durchschnittlich nur sieben Minuten im Gerichtssaal verwendet. Drittens schatzen die Reformbefurworter Familienzusammenfuhrungen unter den jetzigen Bedingungen als zu langwierig ein. Die Wartezeiten betragen nach Antragstellung mindestens sieben Jahre, außer bei Ehepartnern und Eltern (Washington Post 2014).

Kritiker dieser Forderungen furchten hingegen erho¨ hte Sozialausgaben. Zwar liegen bereits jetzt die Steuereinnahmen durch Immigranten uber den entstehenden Kosten fur Schulbesuche oder die medizinische Versorgung, doch sind Staaten mit einem besonders hohen Migrantenanteil tatsachlich uberproportional stark belastet. Die renommierte Brookings Institution forderte daher einen Lastenausgleich zwischen den Bundesstaaten der USA (Greenstone et al. 2012, S. 5–6).

Die verschiedenen Reformvorschlage, die in Washington diskutiert werden, umfassen meist ein starkeres staatliches Durchgreifen (also besseren Grenzschutz und bessere Umsetzung des Einwanderungsrechts), eine bessere U¨ berprufung des

Aufenthaltsstatus potentieller Arbeitnehmer durch die Arbeitgeber, eine bessere Regulierung der legalen Einwanderung sowie eine Strategie zum Umgang mit den undokumentierten Einwanderern im Land. Differenzen gibt es insbesondere beim letzten Punkt: Sollten alle Illegalen legalisiert werden oder nur bestimmte

Gruppen? O¨ ffnet eine Legalisierung automatisch auch einen Weg zur Staatsburger-

schaft? Welche Voraussetzungen waren dafur jeweils von den Betroffenen zu erfullen? Und sollte zunachst der Grenzschutz verstarkt werden, oder ko¨nnte dies parallel zur Legalisierung laufen? Prasident Obamas eigener Vorschlag sieht eine sogenannte earned citizenship, eine verdiente Staatsburgerschaft, vor. Demnach sollen undokumentierte Einwanderer langfristig nur eingeburgert werden ko¨nnen, wenn sie bestimmte Kriterien erfullen. Sie sollen beispielsweise ein Bußgeld zahlen, ausstehende Steuerschulden begleichen und bei der Bearbeitung ihrer Antrage keine Sonderbehandlung erfahren (Weißes Haus 2014).

 
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