Fiskalpolitik: Zankapfel zwischen Demokraten und Republikanern

Die Demokraten und Republikaner sind sich darin einig, dass das Niveau der Verschuldung nicht tragfahig ist. Tritt der Staat als Kreditnehmer auf die Kapitalmarkte, treibt er durch seine zusatzliche Nachfrage die Kreditzinsen nach oben. In der Folge kann private Investitionstatigkeit verdrangt werden, wie in den 1980er Jahren in den USA zu beobachten war. Da staatliche Investitionen oft ineffizienter sind als private Investitionen, kann der sogenannte „crowding out“-Effekt langfristig niedrigeres Wachstum bedingen. Zudem stellen die stetig steigenden Zinszahlungen eine ausgesprochen unproduktive Verwendung von Kapital dar. Zukunftige Generationen werden belastet, auch weil nicht ausreichend in Bildung, Forschung und Entwicklung sowie Infrastruktur investiert werden kann. Hinzu kommt schließlich, dass die USA zur Finanzierung ihrer Schulden auf das Ausland angewiesen sind. Im Dezember 2013 lag der im Ausland gehaltene Anteil an den gesamten US-Staatsanleihen (US-Treasuries Dezember 2013: 17,4 Billionen USD) mit einem Wert von 5.793 Milliarden USD bei etwa 33 %. Davon entfielen allein auf China 1.270 Milliarden USD (knapp 22 % aller im Ausland gehaltener US-Staatsanleihen) (U.S. Department of the Treasury 2014a, b).

Beide Parteien wollen den Schuldenberg (Stand Mai 2014: 17,6 Bio. USD) abbauen. Nicht einig sind sie sich hingegen uber den besten Weg, wie dies erreicht werden kann. Wahrend die Demokraten das Defizit gro¨ßtenteils durch Steuererho¨hungen abbauen und Kurzungen im Sozialbereich begrenzen wollen, lehnen die Republikaner ho¨here Steuern kategorisch ab und setzen auf konsequentes Sparen. Sie wollen gerade die Sozial- und Gesundheitsprogramme wie Medicaid kurzen. Auch die Mittel fur Regulierungsbeho¨ rden wie die Umweltbeho¨rde oder auch die jungst gegrundete Consumer Protection Agency wollen sie deutlich reduzieren.

Auch wenn Ende 2013 ein Kompromiss erzielt werden konnte, zeigt sich in keinem Politikfeld die Polarisierung der Parteien so sehr wie in der Haushaltspolitik. Seit Jahren ist es dem Kongress nicht mehr gelungen, einen Haushalt rechtzeitig zu verabschieden. Vielmehr stand die Regierung wiederholt vor einem government shutdown. Das erste Mal war dies im Sommer 2011 der Fall. Nur in letzter Minute konnte mit dem Budget Control Act verhindert werden, dass die USA zahlungsunfahig werden. Mit diesem Gesetz wurde die Schuldenobergrenze von 14,29 Billionen auf 16,4 Billionen USD gehoben. Im Gegenzug sollten zeitlich gestaffelte Ausgabenkurzungen in den nachsten zehn Jahren 917 Milliarden USD einsparen. Diese betreffen Ermessensausgaben, insbesondere Infrastrukturentwicklung, Energiepolitik, Bildung und Forschung sowie Gesundheit. Pflichtausgaben wie die Gesundheitsprogramme Medicare und Medicaid wurden zunachst nicht angetastet. Zudem wurde ein paritatisch besetzter Ausschuss beauftragt, bis Ende November 2011 Sparvorschlage in Ho¨he von weiteren 1,2 Billionen USD zu erarbeiten. Die Mitglieder zerstritten sich allerdings derart, dass sie noch vor Ablauf der Frist ihre Verhandlungen abbrachen. Und auch die im Falle eines Scheiterns drohenden automatischen Pauschalkurzungen bei allen Haushaltstiteln (inklusive der Sozialprogramme und des Verteidigungsetats) (der sogenannte Sequester) reichte nicht, um die no¨tige Kompromissbereitschaft unter den Parteien herzustellen. Anfang Marz 2013 setzte der Sequester schließlich ein.

Im Herbst 2013 scheiterte der Kongress, einen Kompromiss zu finden: Am

1. Oktober musste die Regierungstatigkeit temporar eingestellt werden, da sich Demokraten und Republikaner weder auf einen Haushalt fur das Haushaltsjahr 2014 noch auf einen U¨ bergangshaushalt einigen konnte. Denn laut der Verfassung

der Vereinigten Staaten darf der Staatskasse (des Bundes) Geld „nur aufgrund gesetzlicher Bewilligungen entnommen werden“ (Art. I, Abs. 9).

Gut 800.000 von insgesamt rund zwei Millionen Staatsbediensteten wurden aufgrund des government shutdown in den Zwangsurlaub geschickt, Nationalparks, staatliche Zoos und Museen blieben geschlossen. Das letzte Mal hatte es dies unter Prasident Clinton gegeben, als es drei Wochen – vom 16. Dezember 1995 bis zum

6. Januar 1996 – dauerte, bis eine Einigung erzielt wurde und die Verwaltung ihre Arbeit wieder aufnehmen konnte. Die Situation 2013 war besonders brenzlig, da den USA gleichzeitig die Zahlungsunfahigkeit drohte. Denn die Regierung hatte die gesetzlich festgeschriebene Schuldenobergrenze bereits uberschritten. 1917 hatte der Kongress erstmals mit dem Second Liberty Bond Act eine gesetzliche Schuldengrenze fur die einzelnen Schuldenkategorien der USA eingefuhrt. Seit 1939 gilt ein Limit fur die Gesamtschulden der USA. Seitdem wurde die Grenze wiederholt temporar ausgesetzt und/oder angehoben. Die Schuldengrenze wurde zwar bereits mehrmals uberschritten. Bislang konnte das Limit jedoch stets rechtzeitig angehoben werden, bevor die Regierung tatsachlich zahlungsunfahig wurde. So auch im Jahr 2013. Ein vorlaufiger Haushaltskompromiss beendete den government shutdown am 16. Oktober 2013. Zudem wurde die gesetzliche Schuldenobergrenze vom 17. Oktober 2013 bis zum 7. Februar 2014 ausgesetzt. Die Zahlungsfahigkeit der USA war damit gesichert.

Wie lauft der Haushaltsprozess grundsatzlich ab? Zu Beginn jeden Jahres erarbeitet das zur Administration geho¨rende Office of Management and Budget (OMB) in enger Absprache mit dem Prasidenten einen Entwurf des Haushalts, der traditionell am ersten Montag im Februar vorgelegt wird. Dieser Vorschlag ist weder ein Gesetzesvorschlag noch in anderer Weise verbindlich, setzt aber wichtige Rahmendaten fur die Entscheidungsfindung im Kongress.

Daraufhin beginnt die zweite Phase des Budgetprozesses: Die standigen Ausschusse im Senat und Reprasentantenhaus beraten den prasidentiellen Haushaltsentwurf und erstellen einen unverbindlichen Plan fur die finanzielle Ausgestaltung der Programme in ihren Zustandigkeitsbereichen. Die Haushaltsausschusse der beiden Kongresskammern entwickeln dann jeweils eine Gegenvorlage zum Entwurf des Prasidenten, die Haushaltsresolution (budget resolution). Unterstutzung dabei erhalten sie vom Congressional Budget Office (CBO). Die Vorlagen der zwei Kammern werden in einem Vermittlungsausschuss angeglichen. Wie der Haushaltsentwurf des Prasidenten besitzt auch die budget resolution keinerlei legislative Autoritat, sondern dient vielmehr als Rahmen fur die konkreten Einnahmen- und Ausgabengesetze. Im dritten Schritt wird uber die konkreten Ausgaben verhandelt. Diese ko¨nnen in zwei Kategorien unterteilt werden: die Ermessensausgaben (discretionary spending) und die Pflichtausgaben (mandatory spending). Etwa 35 % des gesamten US-Staatshaushalts mussen jahrlich neu genehmigt werden.

U¨ ber die Ermessensausgaben entscheidet der Kongress jahrlich, zumeist in zwei

Schritten: Zuerst werden in der authorization der Inhalt eines Ausgabenprogramms festgelegt und Aussagen zur notwendigen Finanzierungsho¨he getroffen. Dann wird den Programmen ein Geldbetrag zugewiesen (appropriation). Die zwo¨lf appropriation bills werden zunachst vom Reprasentantenhaus vorgelegt und dann an den Senat weitergeleitet, der eigene Vorschlage entwickelt. Eine Angleichung findet daraufhin im Conference Committee statt. Wie jedes andere Gesetz durchlaufen die appropriation bills den gesamten legislativen Prozess, mussen also auch vom Prasidenten einzeln unterzeichnet werden. Der Prasident hat die Mo¨glichkeit, die Gesetze mit einem Veto zu belegen; einzelne Abschnitte blockieren (line item veto) kann er nicht. Dieser Prozess soll Ende Juni eines jeden Jahres abgeschlossen werden. Die gesetzlich festgelegten Pflichtausgaben (darunter die Rentenversicherung, Social Security, und die Gesundheitsprogramme Medicare und Medicaid) werden in so genannten permanent laws (auch authorization legislation genannt) geregelt; uber sie wird nicht jedes Jahr neu entschieden. Beinhaltet die budget resolution jedoch eine reconciliation directive, also eine Anweisung zur Abstimmung, mussen entsprechend Pflichtprogramme (Ausgaben- und Einnahmen) von den zustandigen Ausschussen modifiziert werden. Mit der reconciliation sollen die Ausgaben mit den in der Budgetresolution gesetzten Limits in Einklang gebracht werden. Dies geschieht uber Zusatze zu den bestehenden Gesetzen. Fur die Verabschiedung reicht eine einfache Mehrheit in beiden Kammern (Mildner und Dretzka 2010).

Ist mit dem Haushaltskompromiss vom Dezember 2013 nun der Streit zwischen den beiden Parteien beigelegt? Zumindest einigten sich die beiden Parteien auf einen Haushalt fur die folgenden zwei Jahre, der einen erneuten government shutdown zunachst einmal verhindert. Der erzielte Minimalkompromiss enthalt eine Deckelung der Ausgaben fur 2014 und 2015 auf jeweils gut eine Billion USD. Zudem nahm er einige der automatischen Ausgabenkurzungen zuruck. Beide Seiten mussten dafur Zugestandnisse machen: Wahrend die Demokraten beispielsweise auf die Erho¨hung der Steuern fur Wohlhabende verzichten mussten, gaben die Republikaner ihre Kurzungsplane in der Sozialversicherung auf. Ein nachhaltiges Sparprogramm enthalt dieser Kompromiss jedoch nicht.

Trotz dieser Eskapaden straften die internationalen Finanzmarkte die USA kaum ab. Der Grund hierfur liegt in der besonderen Rolle der USA in der Weltwirtschaft. Das Land wird nach wie vor als sicherer und attraktiver Standort fur Investitionen

bewertet. Zudem hat der US-Dollar eine Sonderstellung im internationalen System. Er ist die weltweite Leitwahrung, die USA zahlen ihre Importe in Dollar und verschulden sich in ihrer eigenen Wahrung. Anders als Landern wie Griechenland droht den USA daher so bald keine Zahlungsbilanzkrise – zumindest solange das Vertrauen in den Dollar nicht grundsatzlich erschuttert wird (Mildner und Howald 2014).

 
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