Finanzmarktpolitik: Fu¨ r die nachste Krise gewappnet?

4.1 Die Reform der Finanzmarktregulierung und -aufsicht geho¨ rt neben der Gesundheitsreform zu einer der großen Erfolge der Obama Administration

„Die Finanzkrise war vermeidbar“ – zu diesem Urteil kam Anfang 2011 die vom US-amerikanischen Kongress ins Leben gerufene, zehnko¨pfige Financial Crisis Inquiry Commission (FCIC) in ihrem Bericht „Final Report of the National Commission on the Causes of the Financial and Economic Crisis in the United States“. Die Krise sei durch „menschliche Taten und Tatenlosigkeit verursacht worden“. Ihre Ursachen seien ein „enormes Versagen“ von Regierung und Finanzaufsicht sowie ein „rucksichtsloses Risikomanagement“ der Geldindustrie gewesen (Financial Crisis Inquiry Commission 2011, xvii ff.). Nicht nur seien Politiker auf die Krise schlecht vorbereitet gewesen. Die seit Jahren sichtbaren Risiken wurden entweder ignoriert oder unterschatzt. Zu den Warnsignalen geho¨rten laut dem Bericht unethische Kreditvergabepraktiken, eine dramatisch steigende Verschuldung der privaten Haushalte und ein exponentielles Wachstum des Finanzsektors, insbesondere des Handels der wenig regulierten Finanzderivate. Die Frage nach den Ursachen der Krise wird sich wohl nie ganz abschließend beantworten lassen. Klar ist jedoch: die Krise war sowohl einem Marktals auch Staatsversagen geschuldet. Zu ihren Ursachen geho¨ren eine zu laxe Geldpolitik und hohe Kapitalzuflusse in die USA genauso wie eine ungenugende Regulierung und Aufsicht der Finanzmarkte. Die Krise deckte zahlreiche Mangel in der Finanzmarktregulierung (Regeln) und-aufsicht (Aufsichtsarchitektur und Beho¨rden) der USA auf: Erstens war die Aufsicht stark fragmentiert, es mangelte ihr an einer zentralen Regulierungsinstanz mit uberspannender Verantwortung zur Identifizierung und Beseitigung systemischer Risiken. Der O¨ konom David Singer nannte die Finanzregulierung daher zu Recht eine „Buchstabensuppe von Regulierungsbeho¨rden mit uberlappenden Zustandigkeiten“ (Singer 2009, U¨ bers. d. Verf.). Zweitens konzentrierte sich die Regulierung auf die Mikroebene (micro-prudential regulation), also die Kontrolle einzelner Banken in dem Glauben, dass dadurch auch die Stabilitat des gesamten Finanzsystems gewahrt ware. Drittens kam hinzu, dass wichtige Finanzmarktakteure (darunter auch Ratingagenturen) und -instrumente (allen voran mit Hypotheken hinterlegte Wertpapiere und Derivate) nicht ausreichend, mitunter uberhaupt nicht, reguliert wurden. Dass weder die Fed noch die US-Finanzaufsicht fruhzeitig korrigierend in die Markte eingriffen, lag unter anderem am unerschutterlichen Glauben an die Selbstregulierung und die Selbstheilungskrafte der Markte. Viertens fehlte es an Instrumenten fur das Krisenmanagement, insbesondere um das Too Big To Fail-Problem (TBTF) in den Griff zu bekommen, also große, systemisch relevante Finanzinstitute ohne verheerende Auswirkungen auf die Finanzmarkte geordnet abzuwickeln. Schließlich spielte auch Finanzbetrug eine zentrale Rolle sowohl im Vorfeld als auch im Verlauf der Krise.

Damit Finanzmarkte effektiv funktionieren, beno¨tigen sie klare Regeln. Die Reform der Finanzmarktregulierung und -aufsicht geho¨ rte daher neben der Gesundheitsreform und dem Richtungswandel in der Klima- und Energiepolitik zu den großen Regierungsvorhaben der Obama-Administration. Den Auftakt monatelanger schwieriger Verhandlungen mit dem Kongress bildete das White Paper: Financial Regulatory Reform, das der damalige Finanzminister Timothy Geithner zusammen mit Obama am 17. Juni 2009 vorlegte (White House 2009). Zusammen mit Larry Summers, dem damaligen Regierungsberater und Vorsitzenden des National Economic Council (NEC), begrundete Geithner die geplanten Maßnahmen wie folgt: „Der Rahmen unserer Finanzregulierung ist voller Lucken, Schwachen und sich uberschneidenden Zustandigkeiten und leidet unter einem veralteten Verstandnis von Risiko“ – ganze Markte und ihre Akteure seien praktisch ohne Kontrolle, seit die Innovationen auf den Finanzmarkten den Aufsichtsbeho¨rden davongelaufen sind (Geithner und Summers 2009, U¨ bers. d. Verf.). Rund ein Jahr spater, nach muhsamen Verhandlungen und zahllosen Kompromissen, verabschiedete der Kongress schließlich den Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act (kurz: Dodd-Frank Act) und leitete damit die umfassendste Finanzmarktreform in den USA seit den 1930er Jahren ein, als unter anderem mit dem Glass-Steagall Act von 1933 eine Trennung von Geschafts- und Investmentbanken fur mehr Stabilitat im Bankensystem sorgen sollte.

Der Dodd-Frank Act konzentriert sich auf vier Bereiche: 1. die Reform des institutionellen Regulierungs- und Aufsichtsrahmens, 2. die Regulierung von Banken und anderen Finanzinstitutionen, 3. Regelungen zum Verbraucherschutz und 4. die TBTF-Problematik. Durch eine strengere Aufsicht sollten nicht nur die Markttransparenz verbessert und Marktexzesse verhindert werden, uberdies sollten die Anleger und Verbraucher auch vor unlauteren Geschaftspraktiken geschutzt werden (Kern 2010, S. 1; Gollmer 2010).

Trotz institutioneller Reformen gibt es in den USA jedoch nach wie vor keine zentrale Bankenaufsicht. Eine Verschmelzung der Bo¨rsenaufsicht Securities Exchange Commission (SEC) mit der fur die Rohstoffmarkte zustandigen Commodity Futures Trading Commission (CFTC) scheiterte. Auch eine schlagkraftige bundesstaatliche Regulierungsbeho¨rde fur das Versicherungswesen wurde nicht gegrundet. Dafur wurde eine Reihe anderer Institutionen ins Leben gerufen: das Consumer Financial Protection Bureau (CFPB, Verbraucherschutzbeho¨ rde), der ubergeordnete Financial Stability and Oversight Council (FSOC, Rat zur U¨ berwachung der Finanzstabilitat), das im Finanzministerium angesiedelte Federal Insurance Office (FIO, Buro fur Versicherungswesen) und das ebenfalls zum Finanzministerium geho¨rende Office of Financial Research (OFR, Buro fur Finanzanalyse).

Der FSOC ist sowohl mit der makroals auch mikroprudenziellen Aufsicht betraut (Masera 2010). Seine Aufgabe ist somit zum einen, das gesamte Finanzsystem auf systemische Risiken hin zu uberwachen. Zum anderen soll er einzelne systemrelevante Finanzinstitute, deren Schieflage die Stabilitat des gesamten Systems zu gefahrden droht, besonders ins Visier nehmen (Cooley und Walter 2011). Der FSOC besitzt zwar keine eigenen Durchsetzungsbefugnisse, kann aber Empfehlungen an die Regulierungsagenturen aussprechen und große Institute der Kontrolle der Fed und strengeren Regeln zu Offenlegung, Kapitalausstattung und Liquiditat unterwerfen. Dabei soll er eine Reihe von Faktoren berucksichtigen, unter anderem die Kapitalausstattung und Liquiditat der betreffenden Institution, außerbilanzielle Risiken (Positionen in Zweckgesellschaften) und die Verflechtung mit anderen Finanzakteuren (Pepper Hamilton LLP 2011; Open Congress 2010). Im Extremfall kann der Rat Großbanken abwickeln. So soll er helfen, das TBTF-Problem – die implizite Staatsgarantie fur systemrelevante Finanzakteure – in den Griff zu bekommen. Die neue Verbraucherschutzbeho¨rde, das CFPB, ist fur Kreditkarten, Hypotheken und andere Finanzprodukte und deren sachgerechte Handhabung zustandig. Der Dodd-Frank Act ermachtigt das CFPB, Maßnahmen gegen unfaire, irrefuhrende und missbrauchliche Handlungen oder Praktiken im Bereich des Finanzverbraucherschutzes zu ergreifen (Dodd-Frank Act: Sec. 1031). Es hat Regelsetzungs-, U¨ berwachungs- und Durchsetzungsbefugnisse uber alle Marktteilnehmer, die mit Finanzprodukten oder -dienstleistungen befasst sind. Das CFPB ist zwar innerhalb der Fed angesiedelt und wird von dieser finanziert, gilt aber als autonome Beho¨rde.

Neben den institutionellen Reformen geht der Dodd-Frank Act zahlreiche Lucken in der Regulierung der Finanzmarkte (besonders die außerbo¨rslichen Derivategeschafte und Hedgefonds) sowie Anreizstrukturen (Bonuszahlungen, Corporate Governance, Rating-Agenturen) an. Das Gesetz etabliert eine umfassende Regulierung fur die Derivatemarkte. Eine weitere Neuerung im Rahmen des Dodd-Frank Acts ist die strengere Kontrolle von Hedgefonds und Private-EquityGesellschaften. Das Gesetz stellt uberdies ho¨ here Anforderungen an Eigenkapital, Verschuldung und Risikostandards: Banken sollen fortan mehr und qualitativ besseres Eigenkapital aufweisen, um fur den Krisenfall besser gewappnet zu sein. Auch Ratingagenturen (die Nationally Recognized Statistical Rating Organization, NRSRO) werden durch den Dodd-Frank Act kunftig strengeren Kontrollen und Transparenzpflichten unterworfen.

Wie steht es um die Umsetzung des Gesetzes? Der 848 Seiten umfassende DoddFrank Act ist ein außerst komplexes Regulierungsrahmenwerk. Die konkreten Regeln mussen erst noch von den Aufsichtsbeho¨rden wie der SEC erarbeitet werden. Der Gesetzestext sieht 398 Durchfuhrungsmaßnahmen vor. Von diesen wurden bis Mai 2014 207 (52 %) finalisiert. Dass noch nicht alle Vorschriften ausgearbeitet sind, uberrascht nicht angesichts des Regulierungsumfanges. Grundsatzlich stellen die im Dodd-Frank Act angestoßenen Reformen einen Schritt in die richtige Richtung dar. Allerdings wird sich erst noch zeigen mussen, ob sie ausreichen, um die nachste Krise zu verhindern. So werden Finanzmarktakteure auch in Zukunft versuchen, Regulierungen zu umgehen. Wie in der Vergangenheit durften sie dabei den Regulierern immer einen Schritt voraus sein.

 
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