Handelspolitik: Handel fu¨ r Wirtschaftswachstum

Seit Jahrzehnten ist der Anteil der USA am weltweiten Handel zuruckgegangen. Im Jahr 2013 wurden die USA als weltweit gro¨ßte Handelsnation von China uberholt. Haupthandelspartner der USA war im Jahr 2012 die Europaische Union, gefolgt von Kanada, China, Mexiko und Japan. Insgesamt wickelten die USA zwischen Dezember 2012 und Dezember 2013 29,6 % ihres Handels – 27 % ihrer Importe und 33,3 % ihrer Exporte – mit Kanada und Mexiko ab, mit denen seit 1994 ein Freihandelsabkommen (North American Free Trade Agreement, NAFTA) besteht (U.S. Census 2014a).

Seit Jahren haben die USA ein hohes Handelsbilanzdefizit, wie Abb. 3 zeigt. Das Defizit in der Guterbilanz betrug im Jahr 2013 insgesamt 688,4 Milliarden USD (U.S. Census 2014c). Positiv auf die Handelsbilanz wirken sich derzeit die

sinkenden Energieimporte aus. Sollten sich die USA – wie von vielen Analysten erwartet – zu einem großen Exporteur von Gas entwickeln, durfte dies den positiven Trend weiter verstarken. Das Handelsbilanzdefizit der USA konzentriert sich auf wenige Lander. Wahrend sie seit 2009 Defizite im Handel mit vielen ihrer Partner abbauen konnten, vergro¨ ßerte sich das Guterbilanzdefizit mit China noch. Allein das Defizit mit China belief sich 2013 auf 318,4 Milliarden USD (U.S. Census 2014b).

Die USA haben einen riesigen Binnenmarkt mit einer kauffreudigen Bevo¨lkerung. Anders als kleine Lander wie Deutschland, die auf Exportmarkte angewiesen sind, spielen Ausfuhren somit fur Unternehmen eine geringere Rolle. Zudem ko¨nnen sich die Vereinigten Staaten die hohen Einfuhren leisten. Wenn die USA mehr importieren als exportieren, bedeutet dies, dass sie mehr ausgeben als sie selbst erwirtschaften. Dies ist nur mo¨glich, weil Kapital aus anderen Landern in die USA stro¨ mt.

Speziell im bilateralen Handel mit China spielt auch eine Rolle, dass viele US-amerikanische Unternehmen die Produktion – oft auch nur die Montage der Einzelteile – aufgrund der niedrigen Lohnkosten nach China verlegt haben. Trotzdem gelten Produkte, die dort hergestellt und weiter in die USA und den Rest der Welt verschifft werden, als chinesische Exporte. Das große Handelsbilanzdefizit mit China ist also auch auf regionale Produktionsnetzwerke in Asien zuruckzufuhren. In den kommenden Jahren ko¨nnte das Handelsdefizit mit China allerdings zuruckgehen, denn die chinesische Regierung will kunftig von exportorientiertem auf ein starker konsum- und damit importorientiertes Wirtschaftswachstum umschwenken, auch um die Nachfrage der wachsenden chinesischen Mittelschicht zu befriedigen. China ist schon jetzt einer der am starksten wachsenden Exportmarkte fur US-amerikanische Guter.

Die jungste Krise hat gezeigt, dass die Starke des Binnenkonsums auch eine der großen Schwachen der USA ist. Bricht dieser weg, rutschen die USA schnell in eine Rezession; der Außenhandel kann dies nicht abfangen. Barack Obama hat sich daher vorgenommen, die US-amerikanischen Exporte von 2010 bis 2015 zu verdoppeln. Ein Ziel dieser Handelsstrategie ist der Abschluss von Handels- und Investitionsabkommen mit einer Reihe von pazifischen Anrainern (Trans-Pacific Partnership, TPP) und mit der Europaischen Union (Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP). Wie in anderen Bereichen der Wirtschaftspolitik auch, ist jedoch die Kompetenz des Prasidenten in der Handelspolitik eingeschrankt. Sie liegt nach Artikel I, Abschnitt 8 der Verfassung eindeutig beim Kongress: „Der Kongress hat das Recht: Steuern, Zo¨lle, Abgaben und Akzisen aufzuerlegen und einzuziehen [und] den Handel mit fremden Landern, zwischen den Einzelstaaten und mit den Indianerstammen zu regeln“. Abkommen mussen vom Kongress – beiden Kammern, dem Reprasentantenhaus und dem Senat – ratifiziert werden. Der Kongress hat somit die Mo¨glichkeit, Vertrage zu verandern oder, im Extremfall, ganz abzulehnen. Der Kongress kann jedoch einen Teil seiner Handelskompetenz an den Prasidenten delegieren. Er tat dies erstmals 1934 mit dem Reciprocal Trade Agreement Act (RTAA). 1974 wurde der RTAA durch die Fast Track Authority abgelo¨st. Im Jahr 2002 erfolgte eine erneute Modifikation des Handelsmandats durch die Trade Promotion Authority (TPA). Mit der TPA verpflichtete sich der Kongress, Gesetzesentwurfe zur Ratifizierung von Handels- ubereinkunften beschleunigt anzunehmen oder abzulehnen, ohne einzelne Passagen abzuandern. Dafur ist der Prasident an Konsultations- und Notifizierungspflichten gebunden. So sicherte sich der Kongress einen gewissen Einfluss auf die Gestaltung der Handelsabkommen vor deren Unterzeichnung. Mitte 2007 lief das Handelsmandat aus.

Die USA haben neben dem Abkommen zur Grundung der Welthandelsorganisation (WTO) mit 20 Staaten bilaterale und plurilaterale Freihandelsabkommen abgeschlossen. Unter Prasident George H. W. Bush wurde im Jahr 1992 NAFTA unterzeichnet, das am 1. Januar 1994 in Kraft trat. Ein Freihandelsabkommen ( free trade agreement, FTA) bestand vorher schon zwischen den USA und Kanada; durch NAFTA wurde dieses Abkommen um ein weiteres Land, Mexiko, erweitert. Gerade unter Prasident George W. Bush spielten bilaterale Freihandelsabkommen in der Außenwirtschaftspolitik eine zunehmend wichtige Rolle, um Markte im Ausland fur US-Waren und Dienstleistungen zu o¨ffnen. So gingen die USA bilaterale Freihandelsabkommen mit Jordanien, Singapur, Chile, Australien, Marokko, Bahrain, Oman, Peru, Kolumbien, Panama und Sudkorea ein. Außerdem unterzeichneten die USA 2004 das plurilaterale Dominican Republic-Central America-United States Free Trade Agreement (CAFTA-DR) mit funf zentralamerikanischen Landern – Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras und Nicaragua – und der Dominikanischen Republik.

Die USA fuhren zurzeit zwei große Handelsverhandlungen: uber die TPP und TTIP. TPP umfasst neben den USA noch elf Pazifikanrainer (Australien, Brunei, Chile, Japan, Malaysia, Neuseeland, Peru, Singapur, Vietnam, Kanada und Mexiko). Zusammengenommen sind die TPP-Lander der viertgro¨ßte Markt fur US-amerikanische Industrieguter- und Dienstleistungsexporte. Die Ursprunge der TPP liegen in der Trans-Pacific Strategic Economic Partnership (TPSEP). Auch

„P4-Abkommen“ genannt, wurde diese von 2002 bis 2005 zwischen Chile, Neuseeland, Singapur und spater auch Brunei verhandelt, und trat im Mai 2006 in Kraft. Der P4-Vertrag enthalt eine Klausel, welche die zukunftige Erweiterung um neue Mitglieder vorsieht. Im Februar 2008 verkundete der damalige US-Prasident George W. Bush, dass sich die USA an den Verhandlungen beteiligen wurden. Im Marz 2010 nahmen die USA dann zum ersten Mal an den Verhandlungen zur TPP teil (Mildner et al. 2014). Neben dem Abbau von Zo¨llen soll das Abkommen nichttarifare Handelshemmnisse beseitigen; die Markte fur gegenseitige Investitionen o¨ffnen; Investitionsschutz gewahrleisten; geistiges Eigentum besser schutzen; die o¨ffentlichen Vergabemarkte starker liberalisieren; und Regeln fur fairen Wettbewerb schaffen. Das Abkommen ist in den USA umstritten: Gewerkschaften, Verbraucher- und Umweltschutzer befurchten, dass die gegenseitige Markto¨ffnung mit Landern wie Malaysia oder auch Vietnam den Produktionsstandort USA weiter unter Druck setzt. Sie warnen davor, dass Produktion und Arbeitsplatze ins Ausland verlagert werden und in der Folge Arbeitslosigkeit, Armut und Einkommensungleichheit in den USA steigen. Zudem furchten sie, dass durch das Abkommen Arbeits- und Sozialstandards in den USA untergraben werden.

Der Startschuss fur die TTIP-Verhandlungen fiel Mitte 2013. Bis Ende 2015 sollen die Verhandlungen abgeschlossen werden. Auch TTIP soll neben der Beseitigung von Zo¨llen vor allem auch den Abbau nichttarifarer Handelshemmnisse vorantreiben. Außerdem umfassen die Verhandlungen sogenannte Handels-PlusThemen, darunter Regeln fur die o¨ffentliche Auftragsvergabe, den Schutz geistigen Eigentums und Patente, Wettbewerb, Datenschutz, Umwelt und Soziales. Auch sollen Investitionen, die in den transatlantischen Beziehungen die Bedeutung des Handels bereits uberholt haben, weiter erleichtert werden. Einen besonders hohen Stellenwert in den Verhandlungen hat die Regulierungskooperation. Auch wenn das geplante Transatlantische Handels- und Investitionsabkommen weniger umstritten als die Transpazifische Partnerschaft ist, gibt es auch hier kritische Stimmen in den USA. Strittig ist unter anderem das Thema Agrarhandel: Seit Jahren kritisieren die USA EU-Importbeschrankungen fur genetisch veranderte Nahrungsmittel oder auch Fleisch von Tieren, die mit Wachstumshormonen behandelt wurden, als unfaire Handelsbarrieren. Sie furchten, dass auch TTIP daran nichts andern wird.

Auch ohne die Ermachtigung des Kongresses ist der Prasident befugt, mit anderen Staaten bilaterale, regionale oder multilaterale Handelsvertrage zu verhandeln und zu unterzeichnen. Fur die Ratifizierung gerade großer und umstrittener Abkommen ist die Trade Promotion Authority jedoch unabko¨mmlich. Daher bat der Prasident den Kongress bereits wiederholt um TPA. Am 9. Januar 2014 wurde ein entsprechender Gesetzesvorschlag, der Bipartisan Congressional Trade Priorities Act of 2014, im Kongress eingereicht. TPA ist jedoch umstritten. Das Mandat wird nicht nur als undemokratisch und intransparent kritisiert. Die Demokraten furchten zudem, mit einer zu offensiven Handelsstrategie wichtige Wahlergruppen zu verargern. Gerade die Transpazifische Partnerschaft ist bei ihren Wahlern und ihnen nahestehenden Interessengruppen wie beispielsweise den Gewerkschaften außerst umstritten. Schlimmstenfalls ko¨nnte ein offensives Werben fur TPA den Verlust ihrer Mehrheit im Senat bedeuten (im Reprasentantenhaus haben die Republikaner bereits eine Mehrheit). Mittlerweile rechnet kaum noch jemand damit, dass uber den Entwurf noch vor den Zwischenwahlen im November 2014 entschieden wird. Es bleibt abzuwarten, ob der Kongress nach den Zwischenwahlen einen zweiten Anlauf fur die U¨ bertragung des Handelsmandats machen wird. Prasident Obama wird sicherlich weiterhin fur die TPA werben.

 
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