Aktive und passive Arbeitsmarktpolitik

Zielt passive Arbeitsmarktpolitik vor allem auf die (finanzielle) Unterstutzung von Erwerbslosen ab, verfolgt die aktive Arbeitsmarktpolitik einen eher praventiven Ansatz mit dem Zweck, die Beschaftigungsfahigkeit und die Erwerbsbeteiligung bestimmter Gruppen zu erho¨hen. Im Folgenden sollen diese zwei Formen der Arbeitsmarktpolitik in den USA diskutiert werden. Abschließend wird mit der Trade Adjustment Assistance ein arbeitsmarktpolitisches Programm in den Blick genommen, welches ausschließlich fur Personen zur Verfugung steht, die aufgrund der wirtschaftlichen Globalisierung ihre Arbeitsplatze verloren haben – und welches deshalb, angesichts fortschreitender Globalisierungsprozesse, in Zukunft an Bedeutung gewinnen ko¨nnte.

Eine bundesweite Arbeitslosenversicherung – und damit der historische Ausgangspunkt passiver arbeitsmarktpolitischer Instrumente – wurde in den USA im internationalen Vergleich relativ spat mit dem Social Security Act von 1935 eingefuhrt. Erst in Folge der Great Depression kam es in den USA zu dem dafur beno¨tigten Konsens zwischen Gewerkschaften, Regierungsparteien und Unternehmern (Munnich 2010, S. 248). Wahrend seither auf Bundesebene durch den Social Security Act (Abschnitt III, IX und XII) und den Federal Unemployment Tax Act lediglich administrative Zustandigkeiten geregelt werden, entscheiden die Bundesstaaten uber die Finanzierung, die Zugangsbedingungen sowie die Leistungsbemessung bei der Arbeitslosenversicherung.

U¨ berblicksweise lassen sich die Details der passiven arbeitsmarktpolitischen

Maßnahmen, die in den USA heute Anwendung finden, wie folgt zusammenfassen. Die Finanzierung der Arbeitslosenversicherung erfolgt in den meisten Bundesstaaten uber die Arbeitgeber, nur in drei Staaten sind auch die Arbeitnehmer verpflichtet einen Teil ihres Lohns einzuzahlen (Shaw und Stone 2011). In den meisten Bundesstaaten ko¨nnen Erwerbslose bis zu 26 Wochen Arbeitslosengeld (regular state benefits) beziehen. Nach dieser Fo¨rderdauer werden in Zeiten besonders hoher Arbeitslosigkeit oftmals „extended benefits“ gewahrt. Beispielsweise konnten im Zuge des bundesweiten Emergency Unemployment Compensation Programms von 2008 bis zu 14 zusatzliche Wochen Arbeitslosengeld bezogen werden (Shaw und Stone 2011). Die Ho¨he der Transferleistungen unterscheidet sich erheblich in den Bundesstaaten. Die wo¨chentliche Mindestunterstutzung fur Alleinstehende schwankte im Jahr 2012 zwischen 5 USD in Hawaii und 138 USD in Washington. Die ho¨chste Transferleistung variierte zwischen 235 USD in Mississippi und 653 USD in Massachusetts (U.S. Department of Labor 2012a).

Inwiefern ist diese passive Form der Arbeitsmarktpolitik geeignet, den strukturellen Herausforderungen auf dem US-amerikanischen Arbeitsmarkt zu begegnen? Der o¨konomische Strukturwandel als Folge zunehmender internationaler wirtschaftlicher Verflechtungen und technologischen Wandels ist dadurch gekennzeichnet, dass bestimmte Kenntnisse, Fahig- und Fertigkeiten weniger stark auf dem Arbeitsmarkt nachgefragt werden, wahrend die Nachfrage nach anderen Qualifikationen steigt. In diesem Zusammenhang ist die im internationalen Vergleich geringe Lohnersatzquote in den USA problematisch. Im Jahr 2011 wurden in den USA durchschnittlich 33 % des Nettolohns als Arbeitslosengeld gewahrt, wahrend der OECD Durchschnitt bei 41 % lag. Eine solche vergleichsweise geringe Orientierung am vorherigen Erwerbseinkommen fuhrt dazu, dass Erwerbslose eher gewillt sind, neue Beschaftigungen aufzunehmen – auch wenn diese nicht optimal zu ihren Kenntnissen und Fahigkeiten passen. Dies ist insbesondere problematisch, weil es einen Zusammenhang zwischen solch einem „skill switching“ und den potenziellen Einbußen bei Aufnahme einer neuen Beschaftigung zu geben scheint. Die USA zeichnen sich im OECD Vergleich entsprechend durch besonders hohe Lohneinbußen bei einer Neubeschaftigung aus (OECD 2013, S. 204–231). Insbesondere im Kontext der Arbeitsmarktpolarisierung, findet oftmals ein sogenanntes „skill downgrading“ statt: Arbeiter mit einem mittleren formalen Bildungsabschluss verlieren ihren Job und nehmen danach eine Beschaftigung auf, welche ein geringeres formales Bildungsniveau erfordert. Diese Problematik ist insbesondere bei Mannern stark ausgepragt (Autor 2010).

Generell ist die passive Arbeitsmarktpolitik darauf ausgerichtet, die negativen Konsequenzen von Arbeitslosigkeit abzufedern. Sie zielt jedoch nicht darauf ab, langerfristig die Ursachen struktureller Arbeitslosigkeit zu beseitigen. Im Rahmen des Strukturwandels in den OECD-Staaten, kam es daher seit den 1990er Jahren zu einer starkeren Betonung der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Statt die negativen Konsequenzen durch eine zeitweise – im speziellen Fall der USA ohnehin unzureichende – Kompensation abzufedern, ist das Ziel solcher aktiven Maßnahmen, langerfristig das Arbeitsangebot den veranderten Nachfragebedingungen anzupassen. Diese Form der Arbeitsmarktpolitik zielt darauf ab, Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder aber die Dauer der Arbeitslosigkeit zu verkurzen, indem Einfluss auf die Anpassungsprozesse auf dem Arbeitsmarkt genommen wird. Durch Lohnkostenzuschusse und o¨ffentliche Beschaftigungsprogramme ( job creation), berufliche Weiterbildungs- und Umschulungsmaßnahmen ( job training) oder durch Beratungsangebote uber offene Stellen und Bewerbungstrainings ( job matching) wird ein reibungsloserer Ausgleich von Arbeitsmarktangebot und –nachfrage angestrebt (Janoski 1990, S. 7).

In den meisten OECD Landern hat insbesondere der Anstieg der Arbeitslosigkeit seit den 1980er Jahren zu einer Neugewichtung arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen gefuhrt – wobei die USA diesem Trend, den oben beschriebenen neoklassischen Vorstellungen entsprechend, nur begrenzt gefolgt ist. Mit der OECD Jobs Strategy (OECD 1994) und den EU Employment Guidlines (1997) wurde die Rolle der aktiven Arbeitsmarktpolitik im Vergleich zu passiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen aufgewertet. Als Resultat haben die OECD Mitgliedsstaaten im Durchschnitt ihre Ausgaben fur solche aktiven Maßnahmen von 0,72 % des BIP im Jahr 1985 auf 0,80 % im Jahr 2000 erho¨ht. Mit einem Ausgabenanteil von 0,15 % im Jahr 2000 und damit einem sinkenden Anteil am BIP, wurden die USA auch im Bereich der aktiven Maßnahmen innerhalb der OECD nur noch von Mexiko untertroffen (Martin und Grubb 2001). Im Jahr 2011 entfiel weniger als ein Funftel aller arbeitsmarktpolitischen Ausgaben in den USA auf aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen (OECD 2014).[1]

Nichtsdestotrotz lasst sich auch in den USA eine Geschichte der aktiven Arbeitsmarktpolitik nachzeichnen. Vergleichbar zur Arbeitslosenversicherung haben aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen in den USA ihren Ursprung in Programmen zur U¨ berbruckung von wirtschaftlichen Krisen (O'Leary und Eberts 2009). O¨ ffentliche Beschaftigungsprogramme erzielten erstmals nationale Bedeutung inder Zeit des New Deals. So waren zwischen 1935 und 1943 mehr als acht Millionen Menschen in o¨ ffentlichen Beschaftigungsprogrammen angestellt (Janoski 1990, S. 68–73).

Weiterbildungs- und Umschulungsmaßnahmen wurden hingegen erst im War on Poverty bundesweit relevant. Im Gegensatz zu o¨ffentlichen Beschaftigungsprogrammen waren diese Maßnahmen auf bestimmte Zielgruppen ausgerichtet, die als auf dem Arbeitsmarkt benachteiligt angesehen wurden und zielten darauf ab, die Beschaftigungsfahigkeit und Vermittelbarkeit dieser Zielgruppen zu erho¨hen. Der Manpower Development and Training Act (MDTA) aus dem Jahr 1962 bot beispielsweise als Antwort auf die wirtschaftliche Stagnation der 1950er Jahre o¨ ffentliche Umschulungs- und Weiterbildungsmaßnahmen fur Geringverdiener und Sozialhilfeempfanger an. Die Idee war, die Kenntnisse und Fahigkeiten dieser Gruppe an die veranderte Arbeitsnachfrage insbesondere aufgrund zunehmender Automatisierung von niedrigqualifizierten Tatigkeiten anzupassen und damit die Abhangigkeit von Sozialhilfeleistungen zu verringern.[2] In dieser ersten Phase der US-amerikanischen Trainingsprogramme wurde ein sehr zentraler Organisationsansatz verfolgt. Verwaltung, Finanzierung und auch der Betrieb (operation) erfolgten auf Bundesebene (LaLonde 1995; O'Leary und Eberts 2009). Der Comprehensive Employment and Training Act (CETA) von 1973 bundelte dann die zwei Strange der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Im CETA waren sowohl Bundesmittel fur o¨ffentliche Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen als auch fur Weiterbildungsmaßnahmen vorgesehen. Durch die Zuweisung einer Kommune oder Stadt als verantwortlicher Instanz fur die Ausgestaltung, die Umsetzung und die Evaluierung der einzelnen Maßnahmen lautete der CETA jedoch zugleich auch die Dezentralisierung der aktiven Arbeitsmarktpolitik in den USA ein (O'Leary et al. 2004, S. 8).

1982 wurde der CETA durch den Job Training and Partnership Act (JTPA) ersetzt, welcher stark von konservativen Idealen gepragt war und eine Kehrtwende in der aktiven Arbeitsmarktpolitik der USA darstellte. O¨ ffentliche Beschaftigungs-

programme wurden bis auf die Ausnahme von Job Corps – einer im Rahmen des MDTAs eingefuhrten Beratung, Ausbildung und Krankenversicherungsunterstutzung fur junge Personen zwischen 16 und 24 Jahren – vollstandig von der Agenda gestrichen (LaLonde 1995). Sowohl Republikaner als auch Demokraten kritisierten zudem zunehmend die theoretische Trainingskomponente der bisherigen Programme und betonten die Relevanz praktischer Umschulungs- und Weiterbildungsmaßnahmen. Die Beteiligung privater Akteure in den regionalen Gremien sollte zu einer starkeren Ausrichtung der vermittelten Qualifikationen und Kompetenzen am „Kunden“ – also den Arbeitgebern – fuhren und finanzielle Unterstutzung wurde dementsprechend nur noch fur bestimmte Maßnahmen gewahrleistet (O'Leary und Eberts 2009). Der von Bundesstaat zu Bundesstaat variierende Konsens in solchen lokalen Gremien zwischen Reprasentanten der Arbeitnehmer, der Arbeitgeber und Politikern sorgte fur eine geringe Standardisierung des Inhalts selbst theoretischer Umschulungs- und Weiterbildungsmaßnahmen (Heckman et al. 1999, S. 1872–1875). Als Antwort auf den Strukturwandel und die Abnahme von Beschaftigungsmo¨glichkeiten im Industriesektor wurde zudem der bezugsberechtigte Personenkreis auf entlassene Arbeiter im Allgemeinen ausgeweitet. Daruber hinaus wurden im Rahmen des JTPA sogenannte „performance standards“ eingefuhrt, die eine regelmaßige Evaluierung der Maßnahmen aufgrund von Wiederbeschaftigungsraten und Lo¨hnen vorsehen (O'Leary et al. 2004, S. 9–11).

Im Zuge der Wohlfahrtsreform, des Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act (1996), wurde der Workforce Investment Act (WIA; 1998) verabschiedet, welcher den JTPA ersetzte, dessen kundenorientierte Logik aber fortsetzte. Der WIA verstarkte die Dezentralisierung des Weiterbildungssystems und ruckte zudem das „work-first-“ Prinzip ins Zentrum der Maßnahmen. Danach werden die Wiederaufnahme einer Beschaftigung als oberste Prioritat und Training- und Weiterbildungsmaßnahmen als ein „service of last resort“ angesehen (King 2004, S. 88–90; O'Leary und Eberts 2009, S. 15). Dieser „letzte Ausweg“ ist nach wie vor ein Leitprinzip der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Als Antwort auf den starken Anstieg der Arbeitslosenquote im Zuge der Wirtschaftskrise wurde im Rahmen des makroo¨konomischen Stimulusprogramms, des American Recovery and Reinvestment Act (ARRA), im Jahr 2009 dessen Budget im Vergleich zum Vorjahr außerdem verdoppelt: zu den ursprunglich geplanten 3.626.488 USD fur das Jahr 2009 kamen mit der Verabschiedung des ARRA weitere 3.950.000 USD hinzu (O'Leary und Eberts 2009).

Doch auch beim WIA ist – wie schon im Rahmen des JTPA – die Leistungskopplung der Bundesfinanzierung problematisch. Es ist vor allem fraglich, ob die Kriterien zur Leistungsbewertung tatsachlich als Erfolgsmaße geeignet sind. Ein generelles Problem besteht namlich darin, dass es keine Kontrollgruppe gibt, die allerdings notwendig ware, um uberhaupt beurteilen zu ko¨nnen, ob die Wiederbeschaftigung beziehungsweise der erzielte Lohn tatsachlich auf die Teilnahme an einer bestimmten arbeitsmarktpolitischen Maßnahme zuruckzufuhren ist. Studien zeigen, dass die „performance standards“ und die darauf basierenden finanziellen Anreize zu einer Selektion besonders fahiger Teilnehmer gefuhrt haben, um die Bewertung positiv zu beeinflussen. Beispielsweise wurden Erwerbslose, die auch ohne die Teilnahme an bestimmten Maßnahmen eine besonders hohe Aussicht auf eine Neueinstellung hatten, verstarkt als Teilnehmer ausgewahlt (sogenanntes „participant creaming“) (Barnow und Smith 2004, S. 30–40).

Aufgrund der starken Dezentralisierung und der geringen Standardisierung sowohl der Inhalte als auch des anspruchsberechtigten Personenkreises uber die verschiedenen Bundesstaaten ist eine abschließende Beurteilung der Wirksamkeit aktiver arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen in den USA besonders schwer.[3] Die meisten Studien finden keine nachweislichen Auswirkungen theoretischer Trainingsmaßnahmen, wohingegen sich praktische Weiterbildungsmaßnahmen gering positiv sowohl auf die Wahrscheinlichkeit einer Neueinstellung als auch auf die Ho¨ he zukunftiger Erwerbseinkommen auszuuben scheinen. Besonders von solchen Trainingsmaßnahmen scheinen Frauen zu profitieren, wohingegen die Effekte fur Manner oft sehr gering ausfallen (Jacobsen et al. 2005; Heckman et al. 1999, S. 1868). Allerdings ist durch die Orientierung auf kurzfristige Auswirkungen die Aussagekraft dieser Studien insbesondere in Hinblick auf die Effekte theoretischer Maßnahmen stark eingeschrankt, da diese tendenziell langere Zeit beno¨tigen, um sich in messbaren Erfolgen, wie ho¨heren Erwerbseinkommen niederzuschlagen (OECD 1999, S. 145). Die wenigen Studien, die hingegen einen langeren Untersuchungszeitraum aufweisen, zeigen dementsprechend, dass manche Arbeiter starker von langerfristigen, theoretischen Maßnahmen profitieren (Jacobsen et al. 2005).

Daruber hinaus betonen O¨ konomen, dass sich ein oftmals ubersehener Grund fur

den Anstieg der Lohn- und Beschaftigungsdisparitaten in den seit den 1970er Jahren stetig gesunkenen Wachstumsraten des Anteils der Bevo¨lkerung mit einem ho¨heren Bildungsabschluss findet, wobei dieses Problem insbesondere fur die mannliche US-amerikanische Bevo¨lkerung gilt (z. B. Autor 2010). Ein ho¨herer formaler Bildungsabschluss reduziert zudem die Wahrscheinlichkeit eines Arbeitsplatzverlustes – und Arbeiter mit einem ho¨heren Qualifikationsniveau finden im Falle einer Entlassung schneller eine Neuanstellung und mussen geringere und weniger lang andauernde Lohneinbußen in Kauf nehmen (OECD 2013, S. 192). Wahrend also uber die Wirksamkeit von tatigkeitsspezifischen Umschulungs- und Weiterbildungsmaßnahmen wenig gesicherte Erkenntnisse existieren, bestatigen Studien wiederholt die positiven Effekte von vergleichsweise generellem Humankapital, welches seine Besitzer vor einem Abstieg im Arbeitsmarkt abzusichern scheint und ihre Flexibilitat erho¨ht (Sesselmeier und Somaggio 2009). Diese Aspekte weisen auf die Grenzen der stark praktischen Orientierung der US-amerikanischen Umschulungs- und Weiterbildungsmaßnahmen hin und unterstreichen gleichzeitig die Notwendigkeit eines grundstandigen Bildungsangebots.

Allerdings steigt seit Mitte der 1990er Jahre neben der Nachfrage nach ho¨ heren Qualifikationen der Beschaftigungsanteil von Tatigkeiten, die ein relativ geringes, formales Bildungsniveau erfordern. Diese strukturelle Polarisierung des Arbeitsmarktes ist neben dem technologischen Wandel auch auf die neuen Charakteristika des Außenhandels zuruckzufuhren. Die Trade Adjustment Assistance stellt eine arbeitsmarktpolitische Maßnahme dar, welche speziell darauf abzielt den negativen Globalisierungskonsequenzen auf dem einheimischen Arbeitsmarkt zu begegnen.

  • [1] Auch unter Berucksichtigung der Arbeitslosenzahlen geben die USA verhaltnismaßig wenig sowohl fur passive als auch fur aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen aus (Schmitt 2011; Armingeon 2007).
  • [2] Die explizite Betonung einer Reduktion der Abhangigkeit von Sozialhilfeleistungen erfolgte mit dem Economic Opportunity Act von 1964 (LaLonde 1995).
  • [3] Die generellen Schwierigkeiten bei der Beurteilung der Wirksamkeit arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen sind auf das Fehlen von Kontrollgruppen zuruck zu fuhren (Heckman et al. 1999).
 
< Zurück   INHALT   Weiter >