Akteure der US-amerikanischen Umweltpolitik

Die US-amerikanischen Prinzipien der horizontalen und vertikalen Gewaltenteilung manifestieren sich deutlich auf dem Feld der Umweltpolitik. Ohne eigenstandiges Umweltministerium sind in den USA eine Vielzahl an Ministerien, Beho¨rden, Gremien und Gerichten – und damit Akteure aus den Bereichen der Exekutive, Legislative wie auch Judikative – am Prozess der Umweltgesetzgebung beteiligt. Auf fo¨deraler Ebene sind die beiden zentralen Organe das Ministerium des Inneren und die EPA. Daneben gibt es noch das CEQ innerhalb des prasidentiellen Verwaltungsapparats (seit Prasident Clinton White House Office of Environmental Policy), sowie die diversen Gerichte in den USA. Da in den USA Umweltgesetze eher ungenau formuliert sind, findet bei der eigentlichen Umsetzung derselben meist ein komplexer Aushandlungsprozess statt, bei dem eine Vielzahl dieser Beho¨rden zugleich beteiligt ist. Schließlich ist in den USA neben der fo¨deralen auch die bundesstaatliche und lokale Ebene stark in die Umsetzung umweltpolitischer Programme und Gesetze eingebunden. Basierend auf dem Prinzip des cooperative federalism arbeiten Lokalregierungen, Bundesstaaten und Nationalregierung eng zusammen an der Lo¨sung umweltpolitischer Probleme, wobei dies allerdings, wie die Geschichte der Umweltgesetzgebung zeigt, keine spannungsfreie Beziehung darstellt.

Einer der altesten Akteure auf dem Gebiet der Umweltpolitik in den USA ist das Innenministerium, welches bereits Ende des 19. Jahrhunderts mit Aufgaben in diesem Bereich betreut wurde. Mit Blick auf die Umweltgesetzgebung lag die Zustandigkeit des Innenministeriums zunachst nur bei den Aspekten Land und Ressourcen – wobei seine Entscheidungsgewalt auch die Gebiete der indigenen Bevo¨lkerung in den USA betrifft. Die Schaffung und Verwaltung der Nationalparks, sowie Regularien zum Umgang mit naturlichen Ressourcen zahlen damit zu den altesten Umweltaufgaben des Innenministeriums. U¨ ber die Zeit hinweg wurden die Zustandigkeiten des Ministeriums im Umweltbereich immer differenzierter und vielfaltiger. Heute sammeln sich eine Reihe an Beho¨ rden, wie das Bureau of Land Management, das Bureau of Mines, der Minerals Management Service, der National Park Service, der U.S. Geological Survey oder der Fish and Wildlife Service unter dem Dach des Innenministeriums (Switzer 1994, S. 56-8).

Die EPA, gegrundet 1970, ist im Gegensatz zum Innenministerium eine unabhangige Beho¨rde innerhalb der Exekutive und kein eigenstandiges Ministerium. Obwohl der Leiter der Beho¨rde gewo¨hnlich als Kabinettsmitglied gefuhrt wird, untersteht die Beho¨rde direkt dem Prasidenten. Gefuhrt wird die EPA durch einen Hauptverwaltungsleiter und zehn Vize-Verwaltungsleiter, die den jeweiligen Regionalburos vorstehen. Auch diese werden vom Prasidenten ernannt und durch den Senat bestatigt. Zielsetzung der EPA ist eine effektive Koordination umweltpolitischer Maßnahmen auf nationaler Ebene, sowie deren Verzahnung mit bundesstaatlichen und lokalen Initiativen. Zu den Aufgaben der EPA geho¨ren Erforschung, Ausarbeitung und U¨ berwachung von Umweltstandards, sowie die Durchsetzung der Umweltgesetze in den USA. Dies geschieht oft in Absprache und Koordination mit anderen Bundesbeho¨rden, wie etwa dem Ministerium des Inneren oder bei Fragen des Atommulls des Energieministeriums. Im Wesentlichen ahnelt die EPA einem Ordnungsamt, welches Lizenzen ausgibt, Standards definiert und uberwacht, sowie Umweltgesetze durchsetzt. Ihre Arbeitsfelder umfassen Aspekte der Luft- und Wasserverschmutzung, Trinkwasser, Giftmullentsorgung, Pestizide, radioaktive Strahlung, Giftstoffe und Wildtiere. Daruber hinaus betreibt die EPA auch eigenstandige Forschung. Erster Leiter der EPA war der Republikaner William Ruckelshaus, der die Beho¨rde nicht nur in ihrer administrativen Ausrichtung mit ihren zehn Regionalburos, sondern auch in ihrer fruhen erfolgreichen Schwerpunktsetzung auf Luft- und Wasserverschmutzung in den USA nachhaltig pragte. Auch das Verbot des Pestizids DDT im Agrarsektor der USA 1972 fiel in seine Amtszeit. Unter der Leitung des Demokraten Douglas Costle und in Folge der Verabschiedung des Superfund Acts im Jahre 1980, welcher sich mit der Sauberung von toxisch kontaminierten Flachen befasste, wandelte sich der Schwerpunkt der Beho¨rde von Verschmutzung zu Giftstoffen. Damit einher ging in einer Zeit der allgemeinen Austeritat in den USA eine Haushaltserho¨hung um 25 %. Bei ihrer Grundung 1970 hatte die EPA knapp 4.000 Mitarbeiter und ein Budget von rund 1 Milliarde USD. 2004 waren es bereits 18.000 Mitarbeiter und ein Jahresbudget von 7,7 Milliarden USD. Trotz dieses Wachstums spiegelt die Geschichte der EPA mit zum Teil drastischen Haushaltskurzungen das generelle auf und ab der amerikanischen Umweltpolitik wider. (Switzer 1994, S. 56-8; Collin 2006, S. 1-2).

Seit ihrer Grundung war die EPA oft harscher Kritik ausgesetzt. Diese rangierte von inhaltlicher Ziellosigkeit ob ihres thematisch breiten Zustandigkeitsbereichs (von Wildtieren, Emissionsstandards bis hin zu Giftmull) bis hin zum Vorwurf der Kollaboration mit eben jener Industrie, welche durch die EPA reguliert werden sollte. 1983 musste Leiterin Anne Burford, zusammen mit einer ganzen Reihe ihrer Mitarbeiter, wegen Vorwurfen des finanziellen Missmanagements des Superfund Programms ihren Posten raumen. Im Nachklang des 11. Septembers 2001 lo¨ste die Handhabung potentieller Gesundheitsrisiken im Rahmen der Aufraumarbeiten an Ground Zero eine heftige Kontroverse aus. EPA Leiterin, Christine Todd Whitman hatte die Belastungen durch Asbest, Blei und anderer Partikeln in New York als gesundheitlich unbedenklich eingestuft. Verschiedene Wissenschaftler, darunter auch EPA Mitarbeiter, widersprachen ihr vehement und auch die Atemwegserkrankungen von tausenden von Rettungskraften ließen ihre Aussage zweifelhaft erscheinen. Auch fur ihre lasche Durchsetzung von Umweltstandards zugunsten der großen Industriesektoren fand sich die EPA regelmaßig in der Kritik. 2005 wurde die EPA von 13 Bundesstaaten sowie in einem getrennten Verfahren von Kalifornien verklagt, weil sie die Einzelstaaten daran hinderte, strengere Kraftstoffstandards durchzusetzen und somit eine eigenstandige Klimaschutzpolitik zu verfolgen. (Campbell 2008, S. 1978).

Neben der EPA ist auch das CEQ fur Fragen der Umweltpolitik zustandig. Seine Mitglieder beraten den Prasidenten und geben jahrlich den President's Annual Report on Environmental Quality heraus. Zudem uberwacht das CEQ die Durchsetzung der Umweltfolgeberichte der einzelnen Bundesbeho¨rden und vermittelt bei Unstimmigkeiten zwischen diesen. Unter Clinton wurde das CEQ umstrukturiert als White House Office of Environmental Policy. Trotz der damit verbundenen Aufwertung innerhalb der Hierarchie des Weißen Hauses, blieb seine Funktion rein beratend (Switzer 1994, S. 52). Die Rolle des Prasidenten in Sachen Umweltpolitik war historisch zunachst relativ gering. Erst mit Nixon 1969 erlangte die Umweltpolitik eine ho¨ here Prioritat (Switzer 1994, S. 56). Bis heute ubernimmt der Prasident die Aufgabe der Ernennung der Leiter von Innenministerium, EPA und CEQ, Haushalt und Budget seiner Beho¨rden und Programme vorzuschlagen, prasidentielle Verfugungen auszustellen und die Regulationsvorgange zu leiten. Gerade uber die Personalpolitik haben Prasidenten immer wieder Akzente in der amerikanischen Umweltpolitik zu setzen vermocht, indem sie daruber symbolisch in die ein oder andere Richtung wiesen. Obwohl Bill Clintons Umweltpolitik weit hinter den an sie gestellten Erwartungen zuruckblieb, war die Ernennung von Al Gore als Vizeprasidenten ausweisend fur seine pro-umweltpolitische Haltung. A¨ hnlich zeigte Prasident George W. Bush durch seine Personalpolitik, dass ihn Umweltschutzmaßnahmen und globaler Klimawandel wenig interessierten. 2001 berief er Philip Cooney, einen ehemaligen Lobbyisten der O¨ lindustrie als Leiter des CEQ. U¨ ber Jahre hinweg manipulierte dieser offizielle wissenschaftliche Berichte zur Lage von Klimawandel und Erderwarmung um Zweifel an beiden Phanomenen zu betonen. Als 2005 ein Reporter dies aufdeckte, verließ Cooney unter politischen Druck seinen Posten und wechselte zu Exxon (Revkin June 8, 2005). Das prominenteste Beispiel prasidentiellen Spielraums uber Personalpolitik in der amerikanischen Umweltpolitik fallt in die Prasidentschaft von Ronald Reagan. In den 1980er Jahren hatte Reagan mit Anne Burford eine klare Anti-Umweltaktivistin als Leiterin der EPA berufen, welche seinen Kurs der Deregulierung und der Sparmaßnahmen unterstutzte. In der Krise um die EPA 1983 nach dem vor allem durch die Demokraten im Kongress erzwungenen Rucktritt von Anne Burford uber Sewergate, setzte Prasident Ronald Reagan jedoch ein wichtiges politisches Zeichen des Wandels: Er berief William Ruckelshaus zuruck in die Leitungsposition der Beho¨rde. Reagan schaffte es dadurch nicht nur die Demokraten zu beruhigen, sondern auch die EPA aus den Schlagzeilen zu bringen und den Vorwurf seiner Kontrahenten abzuschwachen, ihm ginge es nur um das Big Business der O¨ l- und Stahlindustrie. Eine der Auswirkungen dieser Personalpolitik Reagans war die drastische Ausweitung des Superfund Programms unter Ruckelshaus. Dieser erklarte das Programm fur das Management von Giftmulllagerstatten in den USA zu einer Prioritat ersten Ranges, verdreifachte das Budget und verdoppelte die Anzahl der Sachbearbeiter. Grundsatzlich starkte diese Politik, vielleicht letztendlich nicht ganz im Sinne Reagans, diejenigen Abgeordneten, welche 1984 erfolgreich fur eine strengere Giftmullgesetzgebung in den USA eintraten (Szasz 1994, S. 128–9; Kraft 2013, S. 112-3).

Desweiteren spielen die Gerichte in den USA eine zentrale Rolle in der Umweltpolitik. Sie sind wichtige Instanzen um den Umsetzungsprozess der Umweltgesetze zu steuern, da die Richter die Aufgabe ubernehmen, die oft ungenau formulierten Gesetze auszulegen. Zudem fungieren sie als zentrale Entscheidungsinstanz bei Sach- und Streitfragen. So haben verschiedene Staatsanwalte dieses Mittel gewahlt, um im Konstrukt des cooperative federalism Machtverhaltnisse und Zustandigkeiten zwischen den fo¨ deralen Ebenen auszuhandeln. Es gibt in diesem Zusammenhang zahlreiche Gerichtsverfahren gegen die EPA mit der Zielsetzung, dass die Beho¨rde derart diverse Probleme wie den Schutz von Sumpfgebieten oder Emissionsstandards von Treibhausgasen strikter und auf nationaler Ebene regele und entsprechende Programme auch aus Bundeshaushaltsmitteln finanziere (Scheberle 2005, 68). U¨ ber den citizens suit, dem seit 1970 geltenden Recht eines jeden U.S. Burgers gerichtlich die Durchsetzung eines bestimmten Umweltgesetzes zu erstreiten oder seine Verletzung anzuprangern, versuchen zudem Umweltorganisationen, zum Teil außerst erfolgreich, Umweltpolitik mit zu steuern. Der Klager kann dabei sowohl eine weitere Privatperson, ein Unternehmen wie auch jede Bundesbeho¨rde, darunter auch die EPA, der Verletzung bestimmter Regularien, Statuten oder Gesetze verklagen (O'Leary 2013, S. 145; Gerrard und Foster 2008; EPA 2002). Mit der Einrichtung dieses Gesetzeszusatzes hoffte der Kongress auf die Initiative der Burger, um die jeweiligen Akteure fur ihre Performanz in Sachen Umweltschutz verantwortlich zu machen und hat damit ein wichtiges Instrument fur Umweltaktivisten geschaffen. In den spaten 1960er Jahren grundete sich der Environmental Defense Fund, 1970 folgte das Natural Resources Defense Council, welches sich an die Burgerrechtsarbeit der NAACP anlehnte, und 1971 etablierte der Sierra Club seinen Legal Defense Fund (heute Earthjustice). Ein prominentes Beispiel fur den Erfolg der Taktik des citizen suits kommt aus dem Bereich des Artenschutzes: In den ersten beiden Jahren der George W. Bush Prasidentschaft ging jede Erweiterung der Liste bedrohter Tierarten auf Gerichtsprozesse zuruck, welche das Center for Biological Diversity angestrebt hatte (Klyza und Sousa 2008, S. 157).

Schließlich wird der Umsetzungsprozess der Umweltpolitik in den USA durch die Beteiligung diverser Interessensvertretungen erganzt. Lobbygruppen der Industrie auf der einen Seite, wie etwa die Global Climate Coalitation und Umweltaktivisten auf der anderen Seite pragen dabei vor allem den o¨ffentlichen Diskurs. Zu den wichtigsten uberregional aktiven Umweltinteressensgruppen, der sogenannten Group of Ten, geho¨ren der Sierra Club, die National Audubon Society, die Wildernes Society, die National Wildlife Federation, der Environmental Defense Fund und Greenpeace an. Sie alle haben unterschiedliche thematische Schwerpunkte, folgen in ihrer Strategie jedoch meist einem kombinierten Ansatz aus Umwelterziehung, Protestaktionen, Reformpolitik und Gerichtsverfahren. Der Sierra Club, der bereits 1892 gegrundet wurde und mit mehr als 1,3 Millionen Mitgliedern eine der gro¨ßten Organisationen, und die National Parks and Conservation Association beispielsweise setzen ihren Schwerpunkt vor allem auf den Schutz und Erhalt o¨ffentlichen Lands fur kommende Generationen, wahrend die National Wildlife Federation oder die Izaak Walton League, mit ihrem hohen Mitgliederanteil von Sportlern und Jagern, sich eher fur den Erhalt von Lebensraum fur Wildtiere einsetzen. Gruppen wie der Environmental Defense Fund oder das Natural Resources Defense Council hingegen nutzen vor allem den juristischen Rahmen, um die amerikanische Umweltpolitik ihren Vorstellungen entsprechend anzupassen. Neben diesen großen Interessensgruppen, welche alle ein relativ weites thematisches Spektrum abdecken, gibt es noch zahlreiche kleinere Organisationen mit engerem regionalen oder thematischen Fokus, beispielsweise die Bat Conservation International oder die Mountain Lion Preservation Foundation (Switzer 1994, S. 26-7; Schreurs 2004, S. 66). Ein zentraler Kritikpunkt an der umweltpolitischen Ausrichtung dieser Umweltorganisationen, den vor allem Minderheitenvertretungen in den USA verlauten lassen, ist ihr scheinbar latenter Rassismus. Gerade bei der Group of Ten kommt die Mehrzahl der Mitglieder aus der weißen Mittel- und Oberschicht der Amerikaner; Minderheitengruppen und deren Interessen sind kaum vertreten. 1990 klagten zwei kleine Umweltgruppen, das Gulf Coast Tenant Leadership Development Program und das Southwest Organizing Project die großen Umweltorganisationen offiziell des Rassismus an. Der sogenannte Umweltrassismus erwies sich als ein zentrales Problem in der Umweltpolitik der USA. Die Umweltkatastrophen von Love Canal, dem Valley of the Drums, sowie der Atomunfall von Three Mile Island in den 1970er und 1980er Jahren verdeutlichten den inharenten Klassenunterschied in den USA zwischen einer kleinen Elite, welche an der Produktion von Dingen, welche Giftstoffe enthalten oder produzieren, profitierten und einer gro¨ ßeren, weit weniger elitaren Gruppe, die an verseuchten Orten arbeiteten oder lebten. In den 1980er Jahren entstand aus diesem Widerspruch das Environmental Justice Movement. Dieses widmet sich, in den Worten der EPA, einer ‚fairen' Verteilung von Umweltproblemen und -risiken sowie einer fairen Beteiligung Aller ungeachtet von ‚Rasse', Klasse oder Geschlecht. Getragen wird diese Bewegung auch von einer Reihe von grassroot Umweltorganisationen, welche sich in ihrer Zielsetzung und Mitgliederstruktur klar von den uberregionalen Umweltorganisationen der Group of Ten absetzen. Wahrend sich die Group of Ten eher um den Erhalt unberuhrter Natur bemuhen, fokussieren sich diese grassroot Organisationen auf den Schutz lokaler Gemeinden vor Umweltverschmutzung und Umweltgiften, etwa in Form von Giftmull. Ihre Mitglieder kommen oftmals aus der Arbeiterklasse, geho¨ ren ethnischen Minderheitengruppen an oder sind Frauen. Eine der bekanntesten dieser Gruppen ist die Love Canal Homeowners' Association (Switzer 1994, S. 30; Rhodes, 2005; Cable und Cable 1994, S. 105–6).

Unter den Minderheitengruppen in den USA nehmen die indigenen Gruppen eine wichtige Sonderrolle in der Umweltpolitik ein. Dies ergibt sich aus der rechtlichen Sonderstellung der Reservatsgebiete. Im Rahmen der indigenen Selbstbestimmung werden die Reservate in der Umweltpolitik und den diversen Programmen der EPA als selbststandige lokale Entitaten neben den Bundesstaaten behandelt. Spatestens seit des 1984 verabschiedeten Indian Program der EPA sind die Reservatsverwaltungen damit eigenstandig fur die Umsetzung von Umweltschutzmaßnahmen, sowie die Entwicklung und Durchsetzung von Umweltstandards zustandig. Bundesstaatliche Umweltstandards und -programme gelten nicht automatisch fur die Reservate und die EPA verhandelt mit den Reservatsleitungen auf einer government-to-government Basis. (Allen 1989; Grijalva 2005–2006)

 
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