Geschichte der Umweltgesetzgebung in den USA

Die Geschichte der modernen Umweltgesetzgebung in den USA folgt keiner teleologischen Entwicklungslinie einer steten Verbesserung der naturlichen Umwelt durch staatliche Maßnahmen. Vielmehr ist die Regulierung der Beziehung von Mensch und Natur von zahlreichen Diskontinuitaten und Auseinandersetzungen uber die Deutungshoheit und Ausgestaltung der Umweltgesetzgebung gepragt (Kraft und Vig, 2013, S. 11). Machtverschiebungen und Uneinigkeiten zwischen Prasident und Kongress, zwischen Republikanern und Demokraten, sowie zwischen Aktivisten und Industrie lo¨sten dieses politische Wechselspiel vor allem zwischen den 1960er und 1990er Jahren aus. Seit den 1990er Jahren charakterisiert die Weiterentwicklung des green state in den USA auf der nationalen Ebene ein reformpolitischen Stillstand wahrend zugleich die internationale Dimension immer wichtiger wird.

Trotz dieses steten politischen Wandels lassen sich drei Hauptperioden der modernen Umweltpolitik seit den 1960er Jahren in den USA unterscheiden.

(1) Sie begann zunachst mit einer Phase der gezielten – und fast enthusiastischen – Umweltgesetzgebung in den 1960er und 1970er Jahren. Diese war getragen durch einen starken parteiubergreifenden Konsens und einer Verstandigung auf Umweltverschmutzung und Naturschutz als politisch relevante Themen. In rapider Abfolge verabschiedeten Prasident und Kongress, wie auch die einzelnen Bundesstaaten eine große Anzahl bis heute wirkmachtiger Gesetz und Regulierungen. (2) Abgelo¨ st wurden diese Jahrzehnte des umweltpolitischen Enthusiasmus durch eine Phase der realpolitischen Ernuchterung in den 1980ern und fruhen 1990ern. Vor allem unter Ronald Reagan, einem ausgesprochenen ‚Anti-Umweltprasidenten', wurden Ausgaben und Personal drastisch zu Gunsten einer industrieorientierten Politik heruntergefahren. In einer Zeit der ‚grunen Kriege' blockierten sich zudem Vertreter der umweltpolitischen Rechten und Linken. Es kam regelrecht zu einem umweltpolitischen Stillstand. (3) Die dritte Phase der US-amerikanischen Umweltpolitik ist in ihrem Beginn mit den fruhen 1990ern, dem ‚Tag der Erde' von 1990 sowie der Rio-Konferenz 1992, zu verorten. Auch wenn sich bis heute die Aushandlungsprozesse uber die in den 1970er Jahren verabschiedeten Umweltgesetze auf nationaler Ebene fortsetzen, fand mit der zunehmenden Ausrichtung auf die internationale Ebene ein Paradigmenwechsel statt. National wie auch bundesstaatlich sahen Politiker, Industrie und Aktivisten Themen der Umweltverschmutzung und des Naturschutzes zunehmend als globale Herausforderungen und versuchten die

US-amerikanische Umweltpolitik entsprechend anzupassen. Unter der U¨ berschrift

des ‚Neuen Pragmatismus' oder auch der ‚Next Generation' Initiative versuchten zudem Umweltschutzbefurworter und -gegner sich einander anzunahern und den legislativen Stillstand zu beenden.

3.1 Der Big-Bang der 1960er Jahre in der US-amerikanischen Umweltpolitik

Bis in die 1960er Jahre bedeutete Umweltpolitik in den USA im wesentlichen Naturschutz im Sinne eines schonenden Umgangs mit naturlichen Ressourcen, wie etwa Nutzholz und Wildtieren, sowie der U¨ bereignung o¨ffentlichen Lands als

Naturoder Wildtierschutzgebiete. Vor allem unter Prasident Theodore Roosevelt wurden zu Beginn des 20. Jahrhunderts Grundsatzentscheidungen mit der Grundung des U.S. Forrest Service und diverser Nationalparks getroffen. Auch die Grundung des Sierra Clubs, bis heute eines der einflussreichsten Umweltschutzvereine in den USA, fallt in diese Fruhphase (Merchant 2002, S. 174-5). Im Sinne dieser Tradition des Naturschutzes wurden auch zu Beginn der modernen Umweltgesetzgebung in den USA noch eine Reihe weiterer Gesetze verabschiedet. Die wichtigsten sind der Multiple Use-Sustained Yield Act (1960), der Wilderness Act (1964), der Land and Water Conservation Fund Act (1964), sowie der Wild and Scenic Rivers Act (1968) (Kraft 2000, S. 21). Bis heute spielt der Aspekt des Naturschutzes eine wichtige Rolle in der Umweltpolitik und ist eine der tragenden Saulen des US-amerikanischen green state.

In den 1960er Jahren vollzog sich ein zentraler Paradigmenwechsel in der Umweltpolitik vom Naturschutz zur Bekampfung von Umweltverschmutzung und der Wechselbeziehung zwischen Natur und Mensch. In dieser Zeit ist auch der Beginn der modernen Umweltpolitik in den USA zu verorten mit der Etablierung eines nationalen Gerusts an Umweltgesetzen und Umweltstandards, getragen und administriert durch eine Reihe neu geschaffener Institutionen. Ausschlaggebend fur diesen Wandel waren unter anderem die große mediale und damit o¨ffentliche

Aufmerksamkeit, welche Umweltkatastrophen wie die O¨ lpest von Santa Barbara

1969 oder Rachel Carsons Publikation Silent Spring uber die Auswirkungen von DDT von 1962 erhielten. Umweltrisiken, wie etwa Chemikalien oder Giftmull, sowie Aspekte der Natur und Umweltverschmutzung wurde von nun an starker in ihrer Wechselbeziehung mit sozialen Problemen sowie als Risiko fur die menschliche Gesundheit gedacht. Im Zusammenspiel von Burgerrechtsbewegungen und Anti-Vietnamprotesten wurden Umweltkampagnen zunehmend als staatliche Fundamentalkritik formuliert (Hird 1994, S. 3-4). Im Zuge dieses Paradigmenwechsels veranderte sich auch die Umweltbewegung in den USA. Ihre Themen und Inhalte galten nun nicht mehr allein der Interessensvertretung der alteren und wohlhabenden Generation, von Jagern und Fischern. Die Alltagsrelevanz von Umweltverschmutzung oder der Handhabung toxischer Substanzen machte sie salonfahig fur die breite Masse. Nicht nur stiegen die Mitgliederzahlen der etablierten Organisationen, sondern es grundeten sich auch eine Reihe neuer Aktivistengruppen, wie etwa der Environmental Defense Fund, welche sich in ihrer Politik stark an die Rhetorik und Methoden der Burgerrechtsbewegung anlehnten. (Kirkpatrick 1993, S. 14).

Prasident Richard Nixon erkannte die Zeichen der Zeit. Als Prasident wollte er der Umweltbewegung vorangehen – nicht ihr folgen. Bis 1970 hatte die Regierung auf Bundesebene, bis auf die Regulierung o¨ffentlichen Lands, nur eine marginale Rolle in der Umweltpolitik gespielt. Fragen von Wasseroder Luftverschmutzung

obwohl teilweise bereits in den 1880er Jahren geregelt, waren bislang als einzelstaatliche oder sogar lokale Angelegenheit erachtet worden, welche vor Ort und nicht von Washington aus geregelt werden sollten. Ausnahmen bildeten der Water Pollution Control Act von 1948 mit dem die Zentralregierung lokale Regierungen finanziell beim Bau von Klaranlagen unterstutzte, sowie der Clean Air Act von 1963 durch den Washington versuchte, die Bundesstaaten zu verpflichten, regional Entsorgungsstandards zu formulieren, welche auf fo¨deralen Richtlinien beruhten (Kraft und Vig 2013, S. 12; Kraft 2000, S. 22). Dieses fo¨derale laissez-faire anderte sich fundamental in den 1970er Jahren. Im Januar 1970 proklamierte Prasident Richard Nixon sein ‚Jahrzehnt der Umwelt'. Als erste Amtshandlung im Januar 1970 unterzeichnete der Republikaner den National Environmental Policy Act (NEPA). Diese ‚Magna Charta' der US-amerikanischen Umweltgesetzgebung versprach eine Politik der „produktiven und angenehmen Harmonie zwischen Mensch und Natur“ (National Environmental Policy Act 1969). Mit NEPA forderte die Regierung zunachst die Erklarung nationaler Umweltziele und politischer Richtlinien von all ihren Einrichtungen, die Etablierung von Vorschriften, welche die Umsetzung eben jener Ziele und Richtlinien auf fo¨deraler Ebene forcierten und schließlich die Grundung des CEQ innerhalb des Weißen Hauses, welches den Prasidenten in seiner Umweltpolitik beratend zur Seite stehen sollte (Kraft und Vig 2013, S. 13). Nixons Proklamation folgte im April 1970 der erste ‚Tag der Erde', an dem etwa 20 Millionen Amerikaner landesweit friedlich fur eine Reform der Umweltpolitik demonstrierten. Allein in New York City fanden sich etwas mehr als eine Million Amerikaner zwischen 5th Avenue und Central Park ein (EARTH DAY). Anfang der 1970er verdeutlichten zudem landesweite teach-ins neben den rasant ansteigenden Mitgliederzahlen der Umweltorganisationen die neue zentrale

Rolle umweltpolitischer Fragestellungen in der amerikanischen O¨ ffentlichkeit. In

nie zuvor dagewesener Art und Weise avancierte der Umweltschutz zum politischen In-Thema in Washington, wie auch auf bundesstaatlicher und lokaler Ebene (Kraft und Vig 2013, S. 12).

In seltenem uberparteilichen Konsensus reagierten sowohl Demokraten wie auch Republikaner auf die stark gewachsene Besorgnis der O¨ ffentlichkeit in punkto

Umwelt. Zwischen 1969 und 1979 wurden trotz unterschiedlicher Mehrheiten in den beiden Kongresskammern 27 Umweltschutzgesetze, sowie hunderte von Verordnungen zum Umweltschutz und zur Regulierung von Umweltverschmutzung verabschiedet. Der Endangered Species Act von 1973 beispielsweise hatte lediglich vier Gegenstimmen im Reprasentantenhaus (Klyza und Sousa 2008, S. 13). Zu den wichtigsten Gesetzen dieser ersten Generation der modernen Umweltgesetzgebung zahlen der Clean Air Act (1970), der Federal Water Pollution Control Act (1972), der Safe Drinking Water Act (1974), der Resource Conservation and Recovery Act (1976), der Toxic Substances Control Act (1976), der Federal Insecticide, Fungicide, and Todenticide Act (1978) sowie der Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act (1980) Neben den Gesetzen wurden zentrale neue Institution gegrundet, die wichtigste unter ihnen die EPA. Diese war neben der Koordination umweltpolitischer Maßnahmen auf nationaler Ebene auch fur die Koordination und Aufsicht uber die bundesstaatlichen Maßnahmen zustandig (Hird 1994, S. 3).

In ihrer Struktur war diese erste Generation der modernen Umweltgesetzgebung in den USA vor allem national gepragt. Die Zentralregierung weitete ihr Befugnisse in der Regulierung von Luft, Wasser und Land stark aus und ersetzte damit eine weithin als ineffektiv angesehene einzelstaatliche Regulierung. Dieser neue Stil der fo¨deralen ‚command-and-control regulation' war besonders deutlich in den Clean Air Act Amendments von 1970 und dem Clean Water Act von 1972. Sie entsprachen der zu dieser Zeit vorherrschenden Meinung, dass Umweltverschmutzung vor allem durch gewissenlose und gedankenlose Unternehmen verursacht wurde, welche primar auf Profit aus waren. Senator Edmund Muskie (D-ME) und andere Architekten der fruhen Umweltgesetzgebung waren uberzeugt, dass dies nur durch eine starke bundesstaatliche Gesetzgebung geandert werden konnte, welche mit harten Sanktionen bei Nicht-Beachtung drohte. Den Einzelstaaten mit ihrer starken Ruckbindung an regionale und lokale Interessen sprachen sie eine derartige Unabhangigkeit ab. Aus dieser Zeit stammen die bis heute tragenden Grundsatze eines cooperative federalism im Rahmen der US-amerikanischen Umweltpolitik. Die Idee sah vor, dass zunachst die Zentralregierung Umweltgesetze verabschieden wurde, welche nationale Richtlinien und Standards vorgab. Danach wurde die Verantwortung und das Management der Programme an die einzelnen Bundesstaaten zuruckgegeben werden. Zudem hatten die Bundesstaaten die Freiheit, eigene Gesetze und Standards zu erlassen, sofern diese mindestens so strikt waren wie die nationalen Vorgaben. U¨ ber die Jahre hinweg und vor allem im Zuge der fo¨deralen Deregulierungspolitik der 1980er Jahre wurde so die tagliche Administration von Umweltprogrammen zunehmend an die Bundesstaaten ausgelagert. Zeigten sich die Bundesstaaten 1993 noch fur 41 % der Programme verantwortlich, waren es 2000 bereits 75 % (Kamieniecki und Kraft 2012, S. 4-7; Scheberle 2005, S. 71–2).

3.2 Fo¨ derale Deregulierung und die ‚Anti-Umweltpolitik' von Reagan bis Bush Senior

Bereits gegen Ende der Prasidentschaft von Jimmy Carter wurde deutlich, dass die ideale Vorstellung der Umweltpolitik der 1970er Jahre der Realitat nicht standhielt. Die Umsetzung der Programme und Gesetze erwies sich oft als viel schwieriger und vor allem langwieriger als zunachst angenommen. Der Kongress hatte unterschatzt, wie schnell neue Technologien den Markt eroberten und welche Kosten und Probleme die Regulierung und Erstellung von Standards fur hunderte von wichtigen Industriesektoren in den USA verursachte. Zudem bekriegten sich Industrielobbyisten und Umweltorganisationen regelrecht uber die Umsetzung der einmal getroffenen Standards. Die jeweils von beiden Seiten angestrebten Gerichtsverfahren verlangsamten den Prozess der Umweltgesetzgebung in den USA betrachtlich. Personelle und finanzielle Knappheit verschiedener Programme, sowie die Komplexitat der standigen Abstimmung zwischen diversen Beho¨ rden des Bundes und der Einzelstaaten zogen den Prozess der Umsetzung zusatzlich in die Lange. Nicht einmal zehn Jahre nach dem enthusiastischen Aufbruch in ein Jahrzehnt der Umwelt unter dem Dach uberparteilichen Konsenses, standen der US-amerikanischen Umweltpolitik dringende Reformen ins Haus (Kraft 2000, S. 28).

Die sogenannte Goldene A¨ ra der Umweltpolitik endete mit dem Sieg Ronald

Reagans bei den Prasidentschaftswahlen 1980. Hatte im Wahlkampf zwischen Reagan und Amtsinhaber Jimmy Carter das Thema Umwelt noch eine marginale Rolle eingenommen, so etablierte sich Reagan im Amt als ausgesprochener Gegner der Umweltbewegung. Getreu seines Credos den Einfluss der Zentralregierung zu reduzieren, war fur ihn die fo¨ deral angelegte Umweltgesetzgebung der 1960er und 1970er Jahre Ausdruck eines zu starken Zentralstaats. Aufgrund ihrer hohen Kosten befand er die Umweltgesetzgebung als hinderlich fur Wirtschaftswachstum und nationalen Wohlstand. Seiner Meinung nach lief die Umweltpolitik kontrar zu der von ihm vertretenen angebotsorientierten Wirtschaftspolitik. Kaum ihm Amt suchte Reagan viele der Umweltgesetze umzukehren oder erheblich abzuschwachen und leitete damit die zweite Periode der US-amerikanischen Umweltpolitik ein. 1981 verabschiedete der Kongress den Economic Recovery Act. Das Gesetz senkte die Einkommenssteuer um fast 25 % und reduzierte die Ausgaben fur Umwelt- und Sozialprogramme der Regierung. In die Leitung des Innenministeriums sowie der EPA, welches zudem eine 30-prozentige Reduzierung ihres Budgets zu verkraften hatte, berief Reagan Personen, welche offen gegen eine strikte Umweltgesetzgebung standen. Sowohl Innenminister James Watt wie auch EPA Leiterin Anne Burford traten fur eine industriefreundliche Umweltpolitik ein. Das dem Weißen Haus zugeordnete CEQ suchte Reagan zunachst aufzulo¨ sen. Als dies misslang, da er hierfur die Zustimmung des Kongresses gebraucht hatte, verringerte er die Mitarbeiteranzahl und ignorierte fortan seine Empfehlungen (Vig 2013, S. 88-9).

Wahrend Reagans Prasidentschaft wurden samtliche Umweltgesetzgebungen der 1970er auf den Prufstand gestellt und im Rahmen einer Kosten-Nutzen Analyse neu bewertet. Reagan war daran gelegen, das Ausmaß der fo¨deralen Regulierung zu verringern und den Bundesstaaten wie auch dem privaten Sektor mehr Verantwortung zu ubereignen. Der zunachst von den Demokraten dominierte Kongress arbeitete anfanglich mit dem Prasidenten zusammen, vor allem in der Bewilligung von Sparmaßnahmen. Gerade der Haushalt der EPA wurde in dieser Zeit radikal gekurzt (Kraft und Vig 2013, S. 17). Schon bald jedoch versuchten vor allem die Demokratischen Abgeordneten die bestehende Umweltgesetzgebung vor einem zu starken Ruckbau zu schutzen und kritisierten das Management des Prasidenten der EPA und des Innenministeriums scharf. Diese Kritik an der Umweltpolitik der EPA und des Innenministeriums fand sich ein in ein generelles Auseinanderdriften von Gegner und Befurworter der Umweltgesetzgebung in den 1980er und 1990er Jahren. Dies spiegelte auch die immer starker werdende Polarisierung zwischen Demokraten und Republikanern wider (Klyza und Sousa 2008, S. 23). Unter Druck gesetzt vor allem durch die Demokraten im Kongress mussten 1983 sowohl Anne Burford als Leiterin der EPA als auch James Watt als Innenminister zurucktreten. Mit Blick auf eine progressive Umweltpolitik war diese Personalentscheidung allerdings nur ein augenscheinlicher Erfolg. Auch wenn Burfords Nachfolger im Amt, William Ruckelshaus und nach ihm Lee Thomas, wichtige Reformen in der EPA anstießen, blieben doch die oben genannten systemischen Probleme der Umweltpolitik bestehen. Umweltaktivisten monierten noch am Ende von Reagans Prasidentschaft, dass es an umweltpolitischer Vision fehle und Reagan weit hinter den Vorstellungen der 1970er Jahre zuruck blieb (Kraft 2000, S. 29).

Letztendlich greift jedoch diese kritische Darstellung Reagans als reiner ‚Anti-

Umweltprasident' zu kurz in der Bewertung der Umweltpolitik der 1980er Jahre. Zum einen wurden auch unter Reagan wichtige Umweltgesetze verabschiedet; darunter der Resource Conservation and Recovery Act (1984), die Einfuhrung des Superfund Amendments and Reauthorization Act (1986), welche den Umgang mit toxischen Substanzen und Giftmull regelt, sowie Zusatze zum Safe Drinking Water Act (1986) und dem Clean Water Act (1987) (Kraft und Vig 2013, S. 15). Zum anderen nahmen als Ergebnis von Reagans Politik der fo¨deralen Deregulierung, die Bundesstaaten und Lokalregierungen eine gro¨ ßere Rolle in Sachen Umweltschutz

ein. Wichtige A¨ nderungen fanden in dieser Zeit nun vor allem auf lokaler und

einzelstaatlicher Ebene statt, wie etwa North Carolinas Pollution Prevention Programm (Lester 1990). Schließlich erfuhr auch der Umweltaktivismus in den USA neuen Aufschwung, vornehmlich auch wegen Reagans Anti-Umwelt Haltung. Neue Vereine grundeten sich und landesweit stiegen die Mitgliederzahlen bei Umwelt organisationen stark an (Kraft und Vig 2013, S. 15). Dennoch war die A¨ ra Reagan gekennzeichnet durch eine konservative und industriefreundliche Umweltpolitik. Auch im U¨ bergang von Reagan zu George H. W. Bush, der 1988 als ‚environmental president' in den Wahlkampf gegangen war, anderte sich wenig mit Blick auf eine restriktive Umweltpolitik. Allein die neuen Zusatzparagraphen des Clean Air Acts von 1990, welche unter anderem striktere Emissionsstandards umfasste, sowie der Energy Policy Act von 1992, welcher ein Umdenken in der Energiepolitik der USA wie z. B. die Erforschung alternativer Energien symbolisierte, stellten wichtige Umweltgesetze der Bush-A¨ ra dar (Rosenbaum 2011, S. 11).

 
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