Der Einfluss der USA in Sicherheits- und Wirtschaftsinstitutionen

Um den wechselseitigen Einfluss zwischen den USA und internationalen Institutionen systematisch zu ero¨rtern, lassen sich drei Indikatoren anfuhren (vgl. Woods 2003, S. 96; sowie Cox und Jacobson 1973). Erstens: welche institutionellen Kontrollmechanismen (z. B. Stimmrechte) werden den Vereinigten Staaten zugesichert. Zweitens: wie viel Kontrolle uber die Ressourcen und die Finanzierung der jeweiligen IO hat die USA. Und Drittens: wie viel Kontrolle hat der USA uber die Personal- und Managemententscheidungen der IO.

Anhand dieser drei Indikatoren wird aufgezeigt, wie die USA innerhalb wichtiger Sicherheits- und Wirtschaftsinstitutionen Macht und Einfluss ausuben. Die Vereinten Nationen und die North Atlantic Treaty Organization (NATO), stellen die wichtigsten Sicherheitsorganisationen des internationalen Systems dar. Der Internationale Wahrungsfond (IWF) und die Welthandelsorganisation (WTO), reprasentieren zwei der bedeutendsten Wirtschaftsorganisationen. Gemeinsam sind diese Organisationen dafur verantwortlich, Frieden und Sicherheit, wirtschaftliche Stabilitat sowie wirtschaftlichen Wachstum zu fo¨ rdern und zu garantieren. Ihre Politik hat bedeutende Implikationen fur das Wohl von Staaten und Individuen, und ihre Beschlusse haben tiefgreifende verteilungspolitische Konsequenzen.

3.1 UN Sicherheitsrat

Die Vereinten Nationen dienen dem Zweck, „den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren und zu diesem Zweck wirksame Kollektivmaßnahmen zu treffen, um Bedrohungen des Friedens zu verhuten und zu beseitigen“ (Charta der Vereinten Nationen, Kap. 1, Artikel 1: 3). Die Vereinigten Staaten dominierten die UN fur die meiste Zeit ihres Bestehens. Diese Dominanz zeichnete sich nach Ende des Kalten Krieges noch klarer ab, als die USA in den 1990er Jahren einen neuen Aktivismus der UN ideell leiteten und materiell unterstutzten. In dieser Phase wurden zahlreiche Friedenseinsatze und humanitare Interventionen unter dem Dach der Vereinten Nationen durchgefuhrt. Nach einer Reihe gescheiterter Missionen zeigten sich die USA aber zunehmend skeptisch gegenuber den Handlungsmo¨glichkeiten multilateraler Institutionen. Diese Einstellung erreichte unter der Regierung von George W. Bush eine neue Stufe, da sich die USA gegenuber multilateralen Einsatzen grundsatzlich misstrauisch und besonders in Bezug auf die Vereinten Nationen kritisch zeigten. Die Obama-Administration hat sich dagegen bemuht, das Ansehen der USA innerhalb der UN wiederherzustellen.

3.2 Institutionalisierte Macht

Die Organisation der UN ist unterteilt in den Exekutivausschuss des Sicherheitsrats, bestehend aus funf standigen Mitgliedern (USA, Russland, China, Großbritannien, Frankreich) sowie elf nicht-standigen Mitgliedern, und in die Generalversammlung, die samtliche Mitgliedstaaten umfasst. Der Sicherheitsrat verfugt uber Entscheidungsgewalt zu allen Hauptthemen, wahrend die Generalversammlung im Wesentlichen als ein Beratungsgremium fungiert. Standige Mitglieder im Sicherheitsrat, die USA eingeschlossen, verfugen uber ein Vetorecht. So mussen alle standigen Mitglieder einem Vorschlag zustimmen, bevor die UN zu einem gemeinsamen Handeln in der Lage sind; wenn ein standiges Mitglied seine Zustimmung verweigert, ist der Sicherheitsrat blockiert. Einerseits druckt sich in der Vetobestimmung die Absicht aus, ein kollektives Forum zu schaffen. Andererseits dient das Veto den Großmachten dazu, die eigenen nationalen Interessen zu wahren – ein Privileg, das den anderen Mitgliedern nicht zukommt. Vom Vetorecht machten wahrend des Kalten Krieges am haufigsten die USA und die Sowjetunion Gebrauch, um so die eigenen Interessen gegenuber dem anderen abzusichern. Unmittelbar nach dem Ende des Kalten Krieges war das System durch seine Unipolaritat gekennzeichnet, da die USA als unangefochtene Supermacht galten. Zu diesem Zeitpunkt machten sie nur relativ selten von ihrer Vetomacht Gebrauch. Aber die anderen Mitglieder des Sicherheitsrates wurden ihrerseits im Umgang mit den Vereinigten Staaten vorsichtiger, nachdem diese den „War on Terror“ ausgerufen hatten und ohne die Zustimmung der UN die Invasion des Iraks ausfuhrten. Heute gehen Russland und China regelmaßig gemeinsam vor, um US-Vorschlagen entgegenzuwirken und die eigenen Interessen sowie die ihrer geostrategischen Verbundeten zu wahren.

3.2.1 Finanzierung

Die Vereinten Nationen finanzieren sich durch Beitrage ihrer Mitgliedstaaten. Die USA ist mit etwa 22 % des Gesamthaushaltes der gro¨ßte Beitragszahler des UN-Budgets und steuert damit fast doppelt so viel wie der nachstgro¨ßte Geldgeber (Japan) bei. Dies verleiht den USA zusatzlichen Einfluss innerhalb der UN.

Die USA zahlen ihre Beitrage an die Vereinten Nationen aus dem Haushaltstopf des Außenministeriums. Von diesem Konto werden die anteiligen US-Beitrage zum ordentlichen Haushalt der Vereinten Nationen sowie Beitrage an 43 andere Organisationen der UN sowie weiterer internationaler Organisationen gezahlt. Das Budget des Außenministeriums wird gemeinsam mit dem Gesamthaushalt der USA

durch den Prasidenten dem Kongress vorgelegt. Das House and Senate Appropriations Committee, ein gemeinsamer Ausschuss der beiden Kongresskammern, verfasst dann die Gesetzestexte, die festlegen, wieviel Geld die einzelnen Ministerien ausgeben durfen. Erst wenn die Gesetzesvorlage vom Abgeordnetenhaus und durch den Senat verabschiedet und anschließend vom Prasidenten unterschrieben wurde, erlangt sie Gesetzeskraft. Der Kongress der Vereinigten Staaten verfugt also uber ein bedeutendes Mitspracherecht in Hinblick darauf, wann und wie viel Geld die USA zum UN-Haushalt beitragen.

So weigerte sich der US Kongress seit 1985 regelmaßig, Zahlungen der USA an die UN zu bewilligen. Das Zuruckhalten von Zahlungen ist von den USA als eine Mo¨glichkeit fur die Ausubung von Macht genutzt worden (Bond 2003). Die USA haben der Organisation bereits mehrfach vorgeworfen, ineffizient und verschwenderisch zu sein und oftmals gegen die Interessen der Vereinigten Staaten zu handeln. Die Weigerung, die Beitrage vollstandig zu zahlen, war somit stets eine Mo¨glichkeit fur die USA, die UN zum Wandel zu bewegen und ihrem Unmut uber die Generalsversammlung Ausdruck zu verleihen. Im Kongress beschlossene Kurzungen der Finanzmittel schranken die Vereinten Nationen erheblich in ihren Handlungsspielraumen ein, da die USA ihr Hauptgeldgeber sind. Es gibt unter den Kongressabgeordneten zudem seit langer Zeit Befurworter der Forderung, die Anteile der US-Beitrage zu reduzieren. Unter Prasident Obama haben die USA wieder die komplette Zahlung ihrer veranschlagten Beitrage aufgenommen und mit den Vereinten Nationen eine U¨ bereinkunft getroffen, angefallene Schulden abzubezahlen.

3.2.2 Personal

Die UN wird zwar vom Sicherheitsrat gefuhrt, doch das Tagesgeschaft leitet der Generalsekretar, der Anliegen vor den Sicherheitsrat bringen kann, direkt in die Schlichtung internationaler Konflikte eingebunden ist, administrative Ablaufe innerhalb der UN betreut und sich mit Mitgliedstaaten berat. Der Generalsekretar

wird durch den Sicherheitsrat nominiert und von der Generalversammlung gewahlt. U¨ blicherweise rotiert der Sicherheitsrat in der Benennung von Kandidaten, damit jede Weltregion abwechselnd die Position fur sich beanspruchen kann. Der Sicher-

heitsrat kann keinen Kandidaten aus einem der funf permanenten Mitgliedsstaaten (P5) nominieren, was einer offensichtlichen Dominanz innerhalb der UN durch ein P5 Mitglied entgegenwirken soll. Dennoch unterliegt der Nominierungsprozess dem Vetorecht der P5, so dass kein Kandidat ohne die Zustimmung aller standigen Mitglieder des Sicherheitsrats vorgeschlagen werden kann. Hierdurch sind die Einflussmo¨glichkeiten der Generalversammlung stark begrenzt.

In der Praxis erfolgt der Ernennungsprozess in nichto¨ffentlichen Sitzungen des Sicherheitsrats. Da jedes Mitglied der P5 sein Veto gegen Kandidaten einlegen kann, ist der Nominierungsprozess anfallig fur politische Konflikte. Die USA artikulierten beispielsweise offen ihre Unzufriedenheit mit der ersten Amtsperiode des Generalsekretars Boutros Boutros-Ghali. Dieser gab sich freimutig und unabhangig und war nicht gewillt, sich den Wunschen der USA zu beugen. Die USA beschlossen daher 1996, seine Wiederberufung mit einem Veto zu belegen, obwohl er die Unterstutzung aller anderen standigen Mitglieder genoss. Aus ahnlichen Grunden unterstutzte auch China nachdrucklich die Nominierung von Ban Ki-moon in der Hoffnung, dass ein Generalsekretar aus Asien zu gro¨ßerem Einfluss auf die Politik der UN fuhren ko¨nnte. Die Großmachte, insbesondere die USA, versuchen auf diese Art, den Nominierungsprozess dafur zu nutzen, die IO zu beeinflussen.

3.3 NATO

Die NATO ist ein 1949 gegrundetes Militarbundnis mit dem Ziel, die militarische Zusammenarbeit und gemeinsame Verteidigungspolitik der Alliierten zu fo¨rdern (mit Ausnahme der Sowjetunion). Als der NATO-Vertrag unterzeichnet wurde, betrachtete Amerika dies als ein vorubergehendes Abkommen zur Unterstutzung europaischer Staaten, solange diese keine eigenen Sicherheitsinstitutionen etablieren ko¨nnen (Ikenberry 2001, S. 201). Britische und franzo¨sische Amtstrager beharrten jedoch darauf, dass westeuropaische militarische Zusammenarbeit nur unter Einbeziehung der Vereinigten Staaten funktionieren ko¨nne (Ikenberry 2001, S. 166). Die NATO wird daher oft als ein Instrument betrachtet, mit dem die europaischen Staaten die USA in Europa halten wollten. Daher stammt auch der oft bemuhte Satz, die NATO diene dem Zweck „to keep the Russians out, the Germans down, and the Americans in“. Die Dominanz der USA innerhalb der NATO wird von den anderen Mitgliedern sowohl willkommen geheißen als auch angefochten: die Vereinigten Staaten werden mal als unverzichtbarer Partner, mal als herrschsuchtiger Koloss dargestellt. In den USA selbst wird das amerikanische Engagement in der NATO regelmaßig infrage gestellt, gerade weil die USA die gro¨ßte militarische Last tragen.

3.3.1 Institutionalisierte Macht

Die NATO verfugt uber eine zivile und eine militarische Organisationsstruktur. Der Nordatlantikrat (North Atlantic Council, NAC), dessen Vorsitz der Generalsekretar

ubernimmt, bildet das oberste politische Entscheidungsgremium. Alle NATOMitgliedstaaten sind im NAC vertreten und kommen zusammen, um uber gemeinsame Sicherheitsfragen zu beraten. Die Entscheidungen im NAC werden im Konsens getroffen. Beschlusse werden explizit oder implizit von samtlichen Mitgliedern getragen. Antrage, zu denen es Vorbehalte gibt, werden nicht umgesetzt. Antrage fur militarische Entscheidungen werden im Militarausschuss, dem Military Comittee (MC) eingebracht, den der Supreme Allied Commander Europe (SACEUR) leitet. Als Hauptbezugspunkt fur militarische Beratung und militarische Antrage, liefert der MC dem Nordatlantikrat militarische Expertise in Hinblick auf laufende und zukunftige Operationen sowie Fragen der militarischen Bereitschaft. Dennoch ist der MC der Zivilautoritat des NACs unterstellt.

Die formellen Regeln der NATO fuhren nicht zu einer institutionalisierten Ungleichheit, wie sie bei den Vereinten Nationen etwa durch den Sicherheitsrat gegeben ist. Allen Mitgliedstaaten kommt bei Beratungen das gleiche Mitspracherecht zu. Die Konsensbedingungen sichern grundsatzlich allen Mitgliedern ein Vetorecht zu. Zudem bietet der Prozess der Konsensbildung den Mitgliedstaaten verschiedene Mo¨glichkeiten, Inhalte und Formulierungen von NATO-Dokumenten und -Beschlussen zu beeinflussen und zu uberarbeiten. Als Resultat ihrer deutlich ho¨heren materiellen Beitrage zur NATO erweisen sich die USA in der Praxis jedoch als dominanter Akteur (Vgl. Kaplan 2004).

3.3.2 Finanzierung

Die NATO wird uber direkte und indirekte Beitrage ihrer Mitglieder finanziert. Direkte Beitrage der Mitgliedstaaten erfolgen auf Grundlage einer Einstufung des jeweiligen Bruttosozialproduktes. Der Großteil der Beitrage erfolgt jedoch indirekt und berechnet sich nach der Teilnahme an von der NATO geleiteten Operationen und Missionen. Mitgliedstaaten finanzieren ihre eigenen militarischen Beitrage zu einer Mission. Beitragszahlungen erfolgen auf freiwilliger Basis und ko¨nnen sowohl in Inhalt (Truppen, Ausrustung, Waffen, medizinische Unterstutzung, etc.) als auch in Umfang (von einigen wenigen bis hin zu Tausenden Soldaten, etc.) variieren. Da der Umfang der Beitrage in direktem Verhaltnis zum jeweiligen Verteidigungshaushalt steht, klaffen gewaltige Unterschiede zwischen den Beitragsho¨hen der einzelnen Mitglieder. An erster Stelle stehen hier die Militarausgaben und militarischen Mo¨glichkeiten der USA, welche die Beitrage aller anderen NATO Mitglieder bei Weitem ubersteigen und das obwohl das gemeinsame Bruttosozialprodukt der anderen Mitgliedstaaten ho¨her ist als das der Vereinigten Staaten.

Diese Diskrepanz innerhalb der NATO war von Beginn an gegeben. Dennoch wurde erwartet, dass die europaischen Verbundeten einen gro¨ßeren Anteil

ubernehmen wurden, sobald sie sich von den Folgen des Zweiten Weltkriegs erholt hatten. Es ko¨nnte argumentiert werden, dass die NATO und das Engagement der USA in der NATO die Europaer dazu ermutigt hat, weniger in die eigenen Verteidigungshaushalte einzuzahlen, da man sich unter dem Schutzschirm der Vereinigten Staaten sicher wahnen ko¨ nne (siehe aber Jones 2007). So kam es in den vergangenen Jahrzehnten auch zu einer Reihe von Kurzungen in europaischen Verteidigungshaushalten. In dieser Zeitspanne sank die Anzahl des militarischen Personals im aktiven Dienst in Europa um mehr als ein Drittel. Die Mehrheit der EU-Lander kurzte den militarischen Haushalt um mindestens 10-15 %. So ist die Abhangigkeit der NATO von den USA noch deutlich angestiegen. Die NATO ist in der Bereitstellung grundlegender Funktionen auf die USA angewiesen, beispielsweise bei Geheimdienstoperationen, U¨ berwachung und Aufklarung, Luft-zu-Luft Betankung, die Raketenabwehr und Flugzeugtrager. Obwohl Frankreich und Großbritannien den Vorschlag fur die Sperrung des Flugraums uber Libyen einbrachten, verfugten sie letztendlich nicht uber die materiellen Fahigkeiten fur eine solche Mission und waren sich auf die Unterstutzung der Vereinigten Staaten angewiesen. Der damalige US-Verteidigungsminister Robert Gates merkte in Anbetracht der NATO Operation in Libyen an, dass Europa kurz vor einer „kollektiven militarischen Bedeutungslosigkeit“[1] stehe und durch weitere Kurzungen der Verteidigungshaushalte die Fahigkeit aufs Spiel setze, als stabilisierende Macht in der eigenen Nachbarschaft, geschweige denn der Welt, auftreten zu ko¨nnen. Finanzpolitische Engpasse in Europa wie den USA werden indes wohl zur Folge haben, dass es zu weiteren Kurzungen hinsichtlich militarischer Mittel und infolgedessen zu einem weiteren Verlust an Handlungsspielraum der NATO kommen wird, wenn es darum geht, auf Krisen in anderen Teilen der Welt zu reagieren. Die Abhangigkeit der NATO von den Vereinigten Staaten hat zur Folge, dass andere Mitgliedstaaten relativ wenig Einfluss auf die politische Agenda ausuben und wenig Macht haben, wenn sie sich US-amerikanischen Vorstellungen bezuglich Operationen, Zielsetzungen und Taktiken widersetzen oder diese andern wollen.

3.3.3 Personal

Die zwei wichtigsten A¨ mter innerhalb der NATO sind der Generalsekretar, dem

obersten Diplomaten der Organisation, und der SACEUR, dem obersten militarischen Offizier der Organisation. Es gibt keine formalisierten Ablaufe fur den Einstellungsprozess dieser beiden Positionen. Der Generalsekretar wird durch eine Konsensentscheidung der Mitglieder im NAC ernannt. Verhandlungen uber potenzielle Kandidaten sind informell und intransparent. Es existiert eine informelle Regelung die besagt, dass der Generalsekretar aus einem anderen Mitgliedstaat als den USA stammen soll. Dies soll innerhalb der Fuhrung fur ein Mindestmaß an Symmetrie sorgen, da der SACEUR immer ein amerikanischer General ist. Die Tatsache, dass der SACEUR immer ein Amerikaner ist, macht deutlich, inwiefern die Vereinigten Staaten stets ein entscheidendes Mitspracherecht bei militarischen Handlungen der NATO beanspruchen. Da die USA die starkste Militarmacht innerhalb des Bundnisses darstellen, sind sie nicht gewillt, ihre militarischen Kapazitaten der Befehlsgewalt eines anderen Staates zu unterstellen. Ohne einen amerikanischen SACEUR ware es sehr wahrscheinlich, dass die USA ihr Engagement in der NATO betrachtlich reduzieren wurden. Die Kontrolle der Befehlsstrukturen garantiert den Vereinigten Staaten ein uberproportionales Maß an Gestaltungsspielraum bei den Prioritaten und Operationen innerhalb des Bundnisses.

3.4 Internationale Wahrungsfonds

Seit seiner Grundung 1945 stellt der Internationale Wahrungsfonds (IWF) eine der zentralen Organisationen des internationalen Wirtschaftssystems dar. Er

ubernimmt eine Aufsichtsfunktion gegenuber der internationalen Wahrungszusammenarbeit und bietet einzelnen Staaten technische und finanzielle

Unterstutzung. Neben der Kreditvergabe bestehen die Aufgaben des IWF in der makroo¨konomischen U¨ berwachung, durch die er wirtschaftliche Instabilitat identifizieren und verhindern soll, sowie in der Erstellung von Programmen zur Armutsbekampfung. Wie bei anderen Nachkriegsinstitutionen legten gro¨ßtenteils die USA die Struktur und das Mandat des IWF fest. Damit sollten durch scheinbar neutrale technische Mittel, die Zielsetzungen und Politik der USA weltweit gefo¨rdert und durchgesetzt werden.

Nach einer Phase der Krise in den 1960ern und 1970ern, nahm die Bedeutung des IWF mit dem Aufkommen neuer Klienten, allen voran die sogenannten Asian Tigers in den 1980er und 1990er Jahren wieder zu Die Politik des IWF deckte sich in dieser Phase mit dem US-amerikanischen Modell der Deregulierung und des Neoliberalismus. Der IWF wurde heftig kritisiert, zum einen fur die Fo¨ rderung einer hegemonialen Politik der Privatisierung, Liberalisierung und Deregulierung, zum anderen fur das Verhangen von strafenden Kreditbedingungen, insbesondere bei Strukturanpassungsprogrammen.

3.4.1 Institutionalisierte Macht

Der IWF wird von einem Vorstand bestehend aus Regierungsvertretern der Mitgliedstaaten geleitet. Allerdings sind dort nicht alle Mitgliedstaaten in gleichem Maße vertreten. An der Spitze der Organisationsstruktur steht der Gouverneursrat, der wiederum aus einer Gouverneurin bzw. einem Gouverneur und einem stellvertretenden Gouverneur jedes Mitgliedstaats besteht und durch den Internationalen Wahrungs- und Finanzausschuss beraten wird. Der Gouverneursrat hat den Großteil seiner Kompetenzen an das Exekutivdirektorium abgetreten, in dem weder alle Mitglieder direkt noch in gleichem Maße vertreten sind. Obwohl es derzeit 188 Mitglieder gibt, besteht das Exekutivdirektorium aus lediglich 24 Direktoren. Wahrend die acht gro¨ ßten Volkswirtschaften jeweils durch eigene Direktoren vertreten sind, werden die anderen Mitgliedstaaten unter den ubrigen Direktoren gruppiert, die zwischen 4 und 22 Mitgliedstaaten vertreten.

Die Stimmrechte setzen sich aus einer Reihe von Grundstimmen und einer Quote zusammen, die sich aus der jeweiligen Gro¨ße der Volkswirtschaft eines Staates ergibt. Die Vereinigten Staaten haben dabei schon immer die gro¨ ßte Quote und die meisten Stimmenanteile besessen. Momentan verfugen sie uber 16,75 % der Stimmen und ko¨nnen dadurch alle wichtigen politischen Entscheidungen blockieren, die eine sogenannte Sonderstimmrechtsmehrheit erfordern. Ohne die Zustimmung der USA ist also keine Kreditvergabe durch den IWF mo¨ glich. Neben ihrer Wahlbefugnis, besitzen die USA die gro¨ ßte Delegation beim Wahrungsfond, bestehend aus mehreren Dutzend Beamten des Finanzministeriums, die in den Arbeitsablaufen des IWF involviert sind – andere Lander haben in der Regel ein oder zwei solcher Beamter.

Trotz der institutionellen Macht der Vereinigten Staaten ist es offiziell untersagt, politischen Einfluss auf die Kreditvergabe des IWF auszuuben. Nominell vergibt der IWF Kredite, sobald ein Antragsteller alle technischen Voraussetzungen erfullt. Datensatze uber die Kreditvergabe zeigen aber, dass sich neben diesen wirtschaftlichen Faktoren durchaus ein Muster des US-Einflusses in der Kreditpolitik des IWF abzeichnet (Thacker 1999; Barro und Lee 2005; Oatley und Yackee 2004). So steigen die Chancen, einen Kredit zu erhalten, wenn es sich beim Antragsteller um einen politischen Verbundeten der USA handelt (Thacker 1999). Hinzu kommt die diskursive Macht der USA uber den IWF, da das Verstandnis von wirtschaftlicher Entwicklung durch die US-amerikanische Disziplin der Wirtschaftswissenschaft gepragt ist. Die Expertise, die dem IWF zur Verfugung steht, und seine Festlegung bestimmter Probleme und Lo¨sungen erhalten sowohl seine Rolle als Regulierungsbeho¨rde als auch als strukturelle Macht entwickelter Staaten (allen voran der USA) gegenuber Entwicklungslandern.

3.4.2 Finanzierung

Im Gegensatz zur UN setzt sich die Hauptfinanzierung des IWF nicht aus jahrlichen Beitragen der Mitgliedstaaten zusammen. Stattdessen bemisst sich die Beitragsho¨he auf der Grundlage der jeweiligen Wirtschaftskraft. Die Quote wird von einem Mitgliedstaat bei dessen Eintritt in die Institution gezahlt. Im Gegensatz zum Umgang mit der UN hat dies beim IWF zur Folge, dass die USA keinen Druck durch das Verweigern von Zahlungen ausuben ko¨nnen. Wenn aber die Beitragsquoten uberpruft werden, mussen A¨ nderungen vom Vorstand genehmigt werden, wobei die USA effektiv uber eine Vetomacht verfugen. So sind die USA in der Lage, die Zuweisung von Finanzmitteln an erwunschte A¨ nderungen innerhalb des IWF zu koppeln. Da der Kongress Mittelzuweisungen zustimmen muss, kann auch er Einfluss auf die Programme des Wahrungsfonds ausuben. So hat der Kongress die Kreditvergabe des IWF o¨fter an Bedingungen wie der Stellung des Privatsektors, der Achtung der Menschenrechte oder Militarausgaben geknupft.

3.4.3 Personal

Der IWF wird durch eine Geschaftsfuhrende-Direktorin (Managing Director) geleitet, die Personalentscheidungen trifft und den Vorstandsvorsitz ubernimmt. Traditionell kommt die Geschaftsfuhrende-Direktorin des IWF aus Europa und der Leiter der Weltbank aus den USA. Um jedoch den europaischen Einfluss auszubalancieren, ist der stellvertretende Geschaftsfuhrer des IWF immer ein US-Amerikaner. Obwohl die Geschaftsfuhrerin Personalentscheidungen trifft, unterliegen alle hochrangigen Benennungen de facto der Zustimmung der USA (Woods 2003, S. 109).

Zudem kommen samtliche Staatsreprasentanten des IWF – unabhangig von ihrer jeweiligen Nationalitat – aus den Finanzministerien, Zentralbanken oder ahnlichen Wirtschaftsinstitutionen. Etwa die Halfte aller 2.400 Beamten sind gelernte O¨ kono-

men. Die meisten von ihnen erhielten ihre Ausbildung an den Wirtschaftsfakultaten angelsachsischer Universitaten. Das Resultat ist ein System, in dem Beamten gemeinsamen Ansichten, gemeinsamen Wissensanspruche und ein gemeinsames Verstandnis, welche Themen wichtig sind, haben (Strange 1998; Chwieroth 2009). Daruber hinaus stammen diese Ansichten, Wissensstande und Normen

uberwiegend aus den USA und decken sich gro¨ ßtenteils mit den Praferenzen der USA. So ergibt sich aus der strukturellen Position der USA eine Quelle der produktiven Macht, die indirekt Kontrolle uber Deutungsprozesse und daruber, wie eine Institution „denkt“, ausubt.

3.5 World Trade Organisation

Wahrend der IWF sich im Wesentlichen mit der Wirtschaftsaufsicht und der Organisation von Entwicklungskrediten fur weniger entwickelte Staaten befasst,

greift die WTO direkt an innenpolitischen Ablaufen in fortgeschrittenen Industrienationen ein. Die WTO ist eine 1995 gegrundete internationale Organisation mit formellen Verpflichtungen gegenuber einer breiten Palette von Themenfeldern der Handelsbeziehungen, welche die Reichweite ihres Vorgangers General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) oder regionaler Organisationen wie dem Nordamerikanischen Freihandelsabkommen (North American Free Trade Agreement, NAFTA) deutlich uberschreitet. Es ist das Ziel der WTO, Handel zu liberalisieren und zwischen den Mitgliedstaaten zu regulieren.

3.5.1 Institutionalisierte Macht

Entscheidungen innerhalb der WTO werden direkt durch Mitgliedsstaaten getroffen. Dies geschieht uber die regelmaßigen Ministerialkonferenzen an denen die nationalen Minister teilnehmen sowie durch den Allgemeinen Rat und seinen diversen Ausschusse, die mit Vertreter der Mitgliedstaaten besetzt sind. Entscheidungen werden in diesen Gremien durch Konsens erreicht. An allen Raten und Ausschussen ko¨ nnen sich samtliche Mitgliedstaaten beteiligen. Großmachten werden keine besonderen Verfahrensrechte eingeraumt. Im Gegensatz zu anderen IOs gibt es ferner keine burokratischen Ablaufe oder Gremien innerhalb der WTO, die andere Staaten politischen Entscheidungen unterwerfen ko¨nnen. Auf formeller Basis genießen die Mitglieder der WTO daher ein hohes Maß an Autonomie.

Allerdings werden wichtige politische Entscheidungen nur selten bei formellen Treffen gefallt. Vielmehr wird Konsens innerhalb der WTO durch eine Abfolge informeller und selektiver Zusammenkunfte erreicht. Beispielsweise ko¨nnte der Leiter einer Verhandlungsgruppe sich mit einer kleinen Gruppe besonders einfl

Staaten treffen, um noch vor einem Treffen eine U¨ bereinkunft zu erreichen. Soge-

nannte green room-Verhandlungen privilegieren somit eine kleine Anzahl starker Akteure. Dies fuhrt dazu, dass machtige Staaten ihre Vorschlage den anderen Mitgliedern als take-it-or-leave-it Angebote prasentieren ko¨nnen. Dies war beispielsweise in Hinblick auf das „Einzelunternehmen“ der Uruguay-Runde der Fall. Industrielander schlugen dabei die von ihnen bevorzugten Rahmenbedingungen vor und brachten dabei weniger entwickelte Landern dazu, den neuen Vereinbarungen zuzustimmen, obwohl deren Forderungen bezuglich Agrarprodukte nicht berucksichtigt wurden.

Dennoch stellt die WTO eine bindende vertragsrechtliche Organisation dar, welche uber eine der starksten Compliance-Regelungen verfugt, und zwar einen formalisierten Mechanismus der Streitschlichtung. Sollte ein Mitglied einem anderen vorwerfen, die Handelsbestimmungen verletzt zu haben, besteht innerhalb der WTO die Abmachung, in diesen Fallen ein multilaterales Verfahren zur Streitbeilegung einzuleiten statt unilateral vorzugehen. Ein Beschwerdefuhrer kann die Einrichtung eines Schlichtungsausschusses beantragen, der den Fall ho¨rt und eine Entscheidung fallt. Das Urteil wird dann durch das Streitschlichtungsgremium verlesen, wodurch es fur beide Parteien verbindlich wird. Sollte sich der Beklagte einem nachteiligen Urteil verweigern, so kann die WTO den beschwerdefuhrenden Staat dazu ermachtigen, Sanktionen zu vollziehen. Das Streitschlichtungsverfahren der WTO ist daher eine der starksten supranationalen Governance-Funktionen des internationalen Systems.

Aufgrund des Bedurfnisses, sich vor US-amerikanischem Unilateralismus zu schutzen, setzte sich die EU neben anderen Staaten fur ein starkes Streitschlichtungsverfahren ein (Sen 2003, S. 129). Der US-Kongress meldete dementsprechend Bedenken uber eine Starkung solcher Verfahren an, stimmte letztendlich aber zu. Die Ablaufe der Streitschlichtung bieten ungerecht behandelten Landern tatsachlich die Mo¨glichkeit, sich der Macht der USA zu widersetzen. Und in der Regel hielten sich die USA an ihre Verpflichtungen gegenuber der WTO und den Urteilen zur Streitschlichtung, auch in Fallen, in denen sie diese stark ablehnte (Wilson 2007). Es bleibt festzuhalten, dass die WTO nur Handelsabkommen erzwingt, die bereits zuvor von den Mitgliedsparteien ausgehandelt und ratifiziert wurden. Dementsprechend greift der Streitschlichtungsmechanismus nur dort, wo die Vereinigten Staaten ein Interesse daran zeigen, bestehende Abkommen oder bestimmte Teilaspekte zu missachten, welche sie zuvor selbst unterschrieben haben. Da die USA uber ein beachtliches Maß an asymmetrischer Macht besitzen, vorteilhafte Abkommen auszuhandeln, dient der Zwang zur Einhaltung solcher Abkommen in der Regel auch ihren eigenen Interessen. Der Streitschlichtungsmechanismus kann demnach auch als ein ho¨chst formalisiertes und institutionalisiertes Mittel gesehen werden, mit dem die Vereinigten Staaten ihre strukturelle Macht ausuben ko¨ nnen. Obwohl die USA am haufigsten angeklagt werden, machen sie auch am haufigsten selbst von dem Streitschlichtungsverfahren Gebrauch und haben so bereits 106-mal Beschwerden gegen andere Mitgliedereingelegt.[2]

Obwohl die USA sich also der Autoritat der WTO unterwirft, spiegelt sich hier die strukturelle und diskursive Macht der USA wider. Erstens profitieren die Vereinigten Staaten in der Regel vom Freihandel. Zweitens hielten sich die Kosten der O¨ ffnung des Marktes fur die USA uber lange Zeit und im Gegensatz zu anderen Landern, relativ gering. Durch ihre wirtschaftliche und politische Macht sind die USA in der Lage, im Welthandel ihre Ziele eher durchzusetzen als die meisten anderen Staaten (Sen 2003, S. 119). Zweitens zeigt sich die diskursive Macht der USA in dem Maße, in dem sich die WTO fur Freihandel und Wirtschaftswachstum einsetzt, was die Vorzuge des Handels betont, und die sozialen Kosten von Offenheit und Anpassung herunterspielt. Dies steht in direktem Zusammenhang zur strukturellen Positionierung der USA, die ihr durch den Welthandel zukommt. Der Glaube an die Vorzuge offener Markte, wie er von vielen der fuhrenden o¨konomischen Modelle propagiert wird, stellt Anpassungsprobleme als vorrangig innenpolitische Missstande dar (vgl. Barnett und Finnemore 2004). Insbesondere werden die Anpassungsschwierigkeiten von Entwicklungslandern dem Versagen innenpolitischer Institutionen und mangelndem Human- und Sachkapital zugeschrieben, die durch die richtigen politischen Reformen und „Umschulung“ behoben werden ko¨nnen. Dementsprechend verfugt die WTO uber ein Programm zur „technischen Zusammenarbeit“ mit der Aufgabe, Beamten in Entwicklungslandern zu ermo¨ glichen „erfolgreich im multilateralen Handelssystem zu agieren“, indem sie in Sachen Handelspolitik und wirksamer Verhandlungsfuhrung ausgebildet werden.[3] Derartige Ausbildungsprogramme spiegeln die produktive Macht eines bestimmten Diskurses wider, der durch den amerikanischen Glaube an die Vorteile von Handelsliberalisierung gepragt ist.

3.5.2 Finanzierung

Da die WTO im Wesentlichen als Verhandlungsforum und Vollstreckungsgremium fungiert, sind die Budgetausgaben relativ gering. Der Haushalt wird in erster Linie fur den Betrieb des Sekretariats, einschließlich der Gehalter und Gebaudeausstattung, verwendet.[4] Wie auch bei anderen IOs finanziert sich die WTO hauptsachlich durch die Beitrage der Mitgliedstaaten. Diese berechnen sich aus einer Formel, welche die Anteile des jeweiligen Mitgliedstaats am Welthandel bemisst. Die USA sind dabei der gro¨ßte Geldgeber und steuern 11 % des Gesamthaushalts bei. Deutschland ist mit 8,5 % der nachstgro¨ßte Beitragszahler. Angesichts der Ho¨he und des Verwendungszwecks der Beitrage stellt die Finanzierung der Organisation fur die USA nicht die primare Mo¨glichkeit zur Einflussnahme dar. Dementsprechend ist die WTO auch nicht sonderlich abhangig von den US-amerikanischen Beitragszahlungen. Die Welthandelsorganisation ist vielmehr von dem Willen der USA – als dem weltweit gro¨ßten Handelsmarkt – abhangig, sich in Verhandlungsprozesse einzubringen und sich an Abkommen zu halten.

3.5.3 Personal

Die WTO wird durch die Regierungen ihrer Mitglieder betrieben. Alle wichtigen Entscheidungen werden durch die gesamte Mitgliedschaft getroffen. Abgesehen davon, dass sie sich dazu bereit erklaren, sich an die Urteile des Streitschlichtungsgremiums zu halten, treten die Mitgliedstaaten keinerlei Kompetenzen an ein weiteres WTO-Gremium ab. Die ho¨chste Entscheidungsinstanz der WTO ist die Ministerkonferenz, in welcher Minister aller Mitgliedstaaten mindestens alle zwei Jahre zusammentreten. Neben den Ministerkonferenzen wird die alltagliche Arbeit der WTO durch den Allgemeinen Rat verrichtet. Der Allgemeine Rat besteht aus jeweils zwei Vertretern aller Mitgliedstaaten und verfugt uber die Kompetenz, im Namen der Ministerkonferenz zu handeln, der sie direkt verantwortlich ist.

Die WTO verfugt zwar uber ein Sekretariat, welches vom Generaldirektor geleitet wird, der aber keinerlei Entscheidungskompetenzen besitzt. Es ist stattdessen die Aufgabe des Generaldirektors und des Sekretariats, die Vertreter der Mitgliedstaaten technische und professionelle Unterstutzung zukommen zu lassen, die O¨ ffentlichkeit mit Informationen zu versorgen und die Ministerkonferenzen zu organisieren. Das Personal des Sekretariats besteht aus weniger als 700 Angestellten und fallt im Vergleich mit anderen vergleichbaren internationalen Organisationen verhaltnismaßig klein aus (der IWF hat beispielsweise 2.400 Mitarbeiter). Durch ihr hohes Maß an Zwischenstaatlichkeit sowie den Mangel an einflussreichen Positionen bietet die WTO den USA kaum Einflussmo¨glichkeiten durch Personalentscheidungen. Der Hauptanteil des dennoch beachtlichen Einflusses der USA auf das Handelsregime wird daher durch ihre strukturelle und produktive Macht gewahrleistet.

  • [1] Rede von 10.6.2011. defense.gov/speeches/speech.aspx?speechid=1581 (4.4.2014).
  • [2] wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_by_country_e.htm.Zugegriffenam 13.02.2014.
  • [3] wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/dev3_e.htm. Zugegriffen am 13.02.2014.
  • [4] wto.org/english/thewto_e/secre_e/budget_e.htm. Zugegriffen am 13.02.2014.
 
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