Terrorismus und US-Sicherheitspolitik

Lars Berger

Einleitung

Im ersten Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts stellte die Frage nach dem Schutz vor terroristischen Anschlagen und der Verminderung der Kapazitaten transnational operierender Terrororganisationen ein zentrales Motiv der innen- und außenpolitischen Debatten in den USA dar. Die willkurliche Verletzung oder To¨tung von Zivilisten beruhrt das Sicherheitsempfinden eines jeden US-Burgers und damit auch die zentrale Aufgabe staatlicher Strukturen, die innere und außere Sicherheit zu gewahren. Dabei ergibt sich die besondere Aufmerksamkeit aus dem spezifischen Charakter des Terrorismus. Als medientrachtige Kommunikationsstrategie erreicht er weite Teile der US-amerikanischen O¨ ffentlichkeit. Der dadurch erzeugte Handlungsdruck kann von politischen Entscheidungstragern nur schwer ignoriert werden. Unabhangig von der weiterhin umstrittenen Antwort auf die tatsachliche Gefahr, welche vom Terrorismus fur den Einzelnen oder gar fur Staat und Gesellschaft als Ganzes ausgeht, muss daher jeder Politiker die Wahlbevo¨lkerung von der Kompetenz im Bereich der Terrorismusbekampfung uberzeugen. Ein Vergleich der Administrationen George W. Bushs und Barack Obamas offenbart dabei durchaus Unterschiede in der Problemdefinition und der daraus resultierenden Politik. Gleichwohl begrenzen institutionelle Strukturen und o¨ffentliche Diskurse den Handlungsspielraum der politischen Entscheidungstrager. Die kritische Analyse der sich in diesem Spannungsfeld ergebenden Kontinuitaten und Diskontinuitaten in der institutionellen Untermauerung und konkreten politischen Ausformung US-amerikanischer Terrorismusbekampfung ist das Ziel des folgenden U¨ berblicks. Ausgehend von der Rekonstruktion der sicherheitspolitischen Einordnung der terroristischen Bedrohung seit dem Ende des Kalten Krieges legt dieser Beitrag dabei besonderes Augenmerk auf die Antworten, die US-amerikanische Entscheidungstrager auf die Frage nach der Rolle militarischer Instrumente in der Terrorismusbekampfung, der Notwendigkeit institutioneller Neuausrichtungen im US-Sicherheitsapparat sowie der angemessenen Balance zwischen dem Schutz von Burgerrechten und individueller Sicherheit entwickelten.

Grey Zone Conflicts – Der Wandel der Sicherheitspolitik nach dem Kalten Krieg

Wie die Epoche seit dem Aufkommen des modernen internationalen Terrorismus in den 1960er Jahren im Allgemeinen und des transnationalen islamistischen Terrorismus seit den 1990 Jahren im Speziellen gezeigt hat, ist die Einordnung der terroristischen Bedrohung einem stetigen Wandel unterworfen. Dabei ist festzuhalten, dass zahlreiche Argumente, die die Debatte seit dem 11. September 2001 bestimmten, in vielerlei Hinsicht spatestens seit den 1990er Jahren angelegt waren. So machte das Ende des Ost-West-Konfliktes den Blick frei fur Bedrohungen, die nicht mehr in erster Linie von staatlichen Akteuren ausgingen. Im Zuge des sich erweiternden Sicherheitsbegriffs begannen politische Eliten, nicht nur in den USA, neue Bedrohungen nationaler Sicherheit ins Auge zu fassen, die in ihrem Charakter grundsatzlich transnational waren. Dazu geho¨rten neben den Fragen der Nachhaltigkeit und der Stabilitat des globalen Wirtschaftskreislaufs auch sicherheitspolitische Herausforderungen im engeren Sinne wie die organisierte Kriminalitat und ein scheinbar neue Art des Terrorismus, die beide von nicht-staatlichen Akteuren getragen wurden und sich in Organisation und Aktion nicht an staatliche Grenzen hielten.

Fur die Clinton-Administration stand fest, dass den neuen transnationalen Gefahren wie dem religio¨s motivierten Terrorismus und der organisierten

Kriminalitat nur durch multilaterale Kooperation begegnet werden ko¨nne (Badey 2006). Dabei ist die U¨ berlappung zwischen organisierter Kriminalitat und Terrorismus kein neuartiges Phanomen, vielmehr verortete Tamara Makarenko (2004) deren Ursprunge im Narkoterrorismus, d. h. der gezielten Einschuchterung staatlicher Drogenbekampfung in Lateinamerika in den 1980er Jahren. Im Zuge der Transnationalisierung der organisierten Kriminalitat und des Terrorismus hatten die involvierten Akteure nicht nur begonnen, sich in ihren Operationen und Organisationen zu ahneln, sondern auch direkte Verbindungen zu etablieren. Vorangetrieben wurde diese Entwicklung durch die seit dem Ende des Kalten Krieges abnehmende Bedeutung staatlicher Sponsoren. Auf der Suche nach neuen Geldquellen waren mehr und mehr Terrororganisationen gezwungen, sich mithilfe der organisierten Kriminalitat zu fi anzieren (Hutchinson et al. 2007). Ironischerweise sorgten die verstarkten Anstrengungen US-amerikanischer Terrorismusbekampfung nach dem 11. September dafur, dass diese Verbindungen noch enger wurden. So trieb etwa die erfolgreiche Trockenlegung der fi Ressourcen transnationaler Terrororganisationen diese immer weiter in die Arme organisierter Krimineller (Sanderson 2004).

Die Diskussion der Bedrohung durch den transnationalen Terrorismus und die organisierte Kriminalitat erfolgte seit den 1990er Jahren auch zunehmend im Kontext des Aufkommens schwacher oder gar unregierbarer Staaten (Baker 2007; Dorff 2005). So hatte beispielsweise das vom Burgerkrieg geplagte Afghanistan unter dem Minimalregime der Taliban, die keinerlei Interesse am Aufbau effizienter staatlicher Strukturen hatten, al-Qaida unter Osama Bin Laden ein Ruckzugs- und Trainingsgebiet geboten. Tatsachlich sahen Beobachter wie Byman (2005) das Afghanistan der spaten 1990er Jahre als erstes Beispiel dafur, dass ein Staat vollkommen von einer Terrororganisation ubernommen wird, so dass der Staat nicht mehr als passiver oder aktiver Sponsor einer Terrororganisation agiert, sondern in deren Fuhrungsstruktur aufgeht. Kritiker einer verengten Sichtweise auf failed states verweisen darauf, dass es Varianten von Staatsversagen oder Raume verringerten staatlichen Einflusses auch in vermeintlich stabilen staatlichen Strukturen westlicher Industrielander existieren (Simons und Tucker Simons und David 2007). Zudem ist offensichtlich, dass die Rekruten transnationaler Terrororganisationen wie beispielsweise der al-Qaida eher aus entwickelten Staaten wie A¨ gypten und Saudi-Arabien kamen (Sageman 2004). Die Fahigkeit der al-Qaida, in den autoritaren arabischen Diktaturen zu rekrutieren, verdeutlicht, dass das Problem eher im Bereich des Mangels legitimer Herrschaft liegt, dass nicht nur failed states betrifft, sondern auch enge Partner der USA (Berger 2007, 2009; Dorff 2005; Rice 2004).

Die Feststellung neuer sicherheitspolitischer Herausforderungen muss nicht

zwingenderweise eine Neuordnung des außen- und innenpolitischen Interessengefuges mit sich bringen. Nimmt man das Bedurfnis nach physischer Sicherheit und materiellem Wohlstand (Jablonsky 2002) als Messlatte, dann scheinen die Kritiker eines besonderen Fokus auf den Terrorismus Recht zu haben. Auf Ebene der gesamtgesellschaftlichen Bedrohung kritisiert Carole Foryst (2010) beispielsweise den Fokus der Geheimdienste auf den transnationalen Terrorismus, wenn zur gleichen Zeit die auslandische Industrie- und Wirtschaftsspionage in den USA einen jahrlichen Schaden von 300 bis 500 Milliarden US-Dollar (USD) anrichten. Dies ist ein Vielfaches des unmittelbar durch den 11. September 2001 verursachten Schadens, der nach Berechnungen des Congressional Research Service im ersten Jahr nach den Anschlagen 15 Milliarden USD fur die US-Luftfahrtindustrie, 40 Milliarden USD fur das US-Versicherungswesen und 27 Milliarden USD fur die Wirtschaft New Yorks betrug (Makinen 2002: 4–5). Vor diesem Hintergrund kam Stephen Walt (2005), der als Anhanger des (Neo)Realismus wenig fur nichtstaatliche Bedrohungen ubrig hat, zu dem Schluss, dass die USA ohne weiteres einen Anschlag von der Gro¨ ßenordnung des 11. September 2001 einmal pro Jahrzehnt hinnehmen ko¨ nnten, ohne dass dies der US-amerikanischen Gesellschaft dauerhaften Schaden zufugt.

Die Erkenntnis, dass die tatsachliche Fahigkeit des Terrorismus, massiven gesamtgesellschaftlichen Schaden anzurichten, begrenzt ist, muss jedoch nicht im Einklang stehen mit dem individuellen Sicherheitsempfinden. So ging in den ersten funf Jahren nach dem 11. September 2001 die Zahl derjenigen, die sich Sorgen daruber machten, selbst Opfer eines Terroranschlages zu werden, von 53 % unmittelbar nach den Anschlagen nur unwesentlich auf 44 % im Jahr 2006 zuruck (BlochElkon 2011). Diesen Zahlen setzte John Mueller (2005) in seiner oft zitierten Polemik den Verweis auf Statistiken gegenuber, nach denen fur den durchschnittlichen US-Amerikaner die Gefahr, Opfer eines Terroranschlages zu werden, geringer sei, als die Gefahr, in der eigenen Toilette zu ertrinken. Eine Erklarung fur die Diskrepanz zwischen den statistisch messbaren Gefahren und Schaden und den teilweise enormen Kosten der, nicht nur in den USA, entworfenen Gegenstrategien erklart sich aus dem besonderen Wesen des Terrorismus. Der Unterschied zwischen dem Ertrinken in der Toilette und Terroranschlagen besteht namlich darin, dass Letztere das Resultat eines konkreten Planes sind, scheinbar wahllos Unbeteiligte zu to¨ ten oder zu verwunden. Diese zielgerichtete, auf Medienwirksamkeit abzielende Gewalt erklart die besondere psychologische Qualitat des Terrorismus und seine ungleich gro¨ßere Wirkung auf das individuelle Sicherheitsempfinden als dies bei allen mo¨ glichen Unfallszenarien oder Umweltkatastrophen der Fall ist (Wolfendale 2007).

Wie Rathbun zudem hervorgehoben hat, unterscheidet sich der Terrorismus durch die besondere Verflechtung von innerer und außerer Bedrohung von anderen

außenpolitischen Themenfeldern. Vergleicht man das Vorgehen der USA gegen den transnationalen islamistischen Terrorismus mit dem Kalten Krieg, dann wird schnell klar, dass die terroristische Gefahr fur den einzelnen US-Burger viel konkreter ist, als dies die potentiell viel folgenreichere Bedrohung durch die Sowjetunion jemals sein konnte (Rathbun 2007). Daher uberrascht es nicht, wenn die vierjahrlichen Umfragen des Chicago Council on Global Affairs die Terrorismusbekampfung bereits seit dem letzten Viertel des 20. Jahrhunderts zu den zentralen außenpolitischen Aufgaben einer jeden US-Regierung zahlen – neben der Wahrung von US-Arbeitsplatzen, der sicheren Energiezufuhr und dem Vorgehen gegen die Proliferation von Massenvernichtungswaffen.

Aufgrund der Bedeutung des individuellen Sicherheitsempfindens hatte daher auch ein (vermeintliches) Versagen in diesem Politikfeld verheerende Folgen fur die weitere Karriere des betroffenen Politikers. Dies erklart beispielsweise, warum die Regierung von George W. Bush es nicht wollte, dass die uberparteiliche Kommission zur Aufklarung der Anschlage vom 11. September 2001 den Beitrag des Weißen Hauses an einem der gro¨ßten Sicherheitsdebakel der US-amerikanischen Geschichte genauer untersuchte (Berger 2007). Auf der anderen Seite des politischen Grabens sahen die Republikaner im Anschlag auf das US-Konsulat im libyschen Bengasi vom 11. September 2012, dem der US-Botschafter Christopher Stevens zum Opfer fiel, eine Chance, dem in dieser Hinsicht sonst unangreifbaren Prasidenten Obama und seiner Außenministerin Hillary Clinton Versagen in der Terrorismusbekampfung nachzuweisen.

 
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