Back to the Future? Die Obama-Administration und die Neuausrichtung US-amerikanischer Terrorismusbekampfung

4.1 Das Ende des war on terror

Wie jeder Prasident war auch Barack Obama nach seinem historischen Wahlerfolg bestrebt, sich von seinem Vorganger abzuheben. Mit Bezug auf die Terrorismusbekampfung versprach Obama das Ende der unter der Bush-Administration erlaubten Foltermethoden von Terrorverdachtigen sowie die Schließung des Gefangenenlagers Guantanamo. Bereits vier Jahre zuvor hatte Susan Rice, Prasident Obamas spatere Botschafterin bei den Vereinten Nationen und schließlich nationale Sicherheitsberaterin, die Politik der Bush-Administration scharf kritisiert. Mit ihrem war on terror hatte die Bush-Administration die weltweiten Sympathien nach dem 11. September 2001 verspielt und Ressourcen im unno¨tigen Krieg mit dem Irak verschwendet. Die USA seien alleine nicht in der Lage, globale Probleme wie Terrorismus, organisierte Kriminalitat, Pandemien, Staatszerfall, und die Proliferation von Massenvernichtungswaffen anzugehen (Rice 2004). Das aggressive Vorgehen der Obama-Administration in Pakistan kundigte sich hier bereits insofern an, als dass Rice das Land als weiteren failed state zusammen mit Somalia und Afghanistan nannte, in denen die Regierungen unfahig seien, den transnationalen Terroristen auf ihrem Territorium habhaft zu werden. Bemerkenswerterweise scheute sich Rice (2004) auch nicht davor, den Begriff „Krieg“ im Zusammenhang mit der Auseinandersetzung mit dem islamistischen Terrorismus zu benutzen. Sie verwies dabei darauf, dass, wie oben bereits angefuhrt, dieser „Krieg“ schon mit den Anschlagen auf das World Trade Center in New York im Jahr 1993 und die Botschaften in Ostafrika im Jahr 1998 begonnen hatte.

Gleichzeitig musste die Obama-Administration sich der Frage stellen, ob die Erfolge der Bush-Administration in der Zerschlagung der am 11. September 2001 aktiven al-Qaida-Organisation militarische Mittel nicht obsolet machten. So argumentierten Eilstrup-Sangiovanni und Jones (2008) gegen die weit verbreitete Skepsis hinsichtlich der Fahigkeit hierarchisch strukturierter Staaten, gegen die flachen Netzwerke der transnationalen Kriminalitat und des transnationalen Terrorismus vorzugehen. Diese Netzwerke seien namlich weit weniger mobil, anpassungsfahig und robust, als gemeinhin angenommen. Dies liegt daran, dass die transnationalen, netzwerkartigen Strukturen es diesen Akteuren erschweren, ihre Tatigkeiten zu koordinieren und sich vor dem Zugriff staatlicher Autoritaten zu schutzen. Diese Dezentralisierung kann zunachst dazu fuhren, dass lokale Akteure verstarkt ihre eigenen Interessen verfolgen (Dishman 2005) wie beispielsweise Abu Musab az-Zarqawi im Irak, fur den die Auseinandersetzung mit den „unglaubigen“ Schiiten eine gro¨ßere Bedeutung hatte als fur Osama Bin Laden, dessen Fokus auf der Auseinandersetzung mit den USA lag. Des Weiteren ko¨nnen auch generelle Koordinationsprobleme es der al-Qaida erschweren, komplexe Anschlagsplane wie den vom 11. September 2001 zu organisieren. Dieser Punkt war Hauptgegenstand einer hitzigen Debatte zwischen den beiden prominenten Terrorismusforschern Bruce Hoffman und Marc Sageman (Sageman und Hoffman 2008). Fur Hoffman (2008) spielte die zentrale Fuhrung der al-Qaida auch mehrere Jahre nach dem 11. September 2001 eine entscheidende Rolle. Fur Marc Sageman (2008) hatte sich der transnationale Terrorismus hin zu einer losen Ansammlung kleinerer Gruppen entwickelt, den sogenannten „bunch of guys“, die die nationale Sicherheit der USA weit weniger gefahrden ko¨nnen. In seiner Rede an der National Defense University in Fort McNair schien sich Prasident Obama Sagemans Interpretation anzuschließen, als er ein Ende der Gefahr durch den katastrophischen Terrorismus des 11. September 2001 erklarte:

In the 1980s, we lost Americans to terrorism at our Embassy in Beirut; at our Marine Barracks in Lebanon; on a cruise ship at sea; at a disco in Berlin; and on a Pan Am flight

-Flight 103 over Lockerbie. In the 1990s, we lost Americans to terrorism at the World Trade Center; at our military facilities in Saudi Arabia; and at our Embassy in Kenya. These attacks were all brutal; they were all deadly; and we learned that left unchecked, these threats can grow. But if dealt with smartly and proportionally, these threats need not rise to the level that we saw on the eve of 9/11 (Obama 2013).

Die Neueinordnung der Bedrohung durch den Terrorismus in der ObamaAdministration spiegelte die o¨ffentliche Meinung in den USA wider (Bloch-Elkon 2011). Die Zahl derjenigen US-Amerikaner, die den Terrorismus als wichtigstes Problem fur ihr Land benannten, war von 46 % unmittelbar nach dem 11. September 2001 auf 3 % im Jahr 2008 gefallen (Block-Elkon 2011). In der Außenpolitik blieben die Zahlen etwas ho¨her. So zeigen die Umfragen des Chicago Council on Global Affairs, dass der Anteil der US-Amerikaner, die den internationalen Terrorismus als „entscheidende“ Bedrohung fur die außenpolitischen Interessen der USA sehen von 91 % im Jahr 2002 auf 67 % im Jahr 2012 zuruckging. Dies entspricht dem Stand (69 % im Jahr 1994) vor der Eskalation der islamistischen Gewaltkampagnen seit den Anschlagen auf die US-Botschaften in Ostafrika im Jahr 1998, in deren Folge 84 % der Befragten den internationalen Terrorismus als „entscheidende“ Bedrohung sahen (Chicago Council 2012). Im Einklang mit diesen Zahlen nahm auch die Bekampfung des Terrorismus (64 %) wieder einen Platz hinter den traditionellen Zielen der Sicherung von US-Arbeitsplatzen (82 %) und die Verhinderung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen (72 %) ein (Chicago Council 2012).

Mit ihrer Neuausrichtung entspricht die Obama-Administration denjenigen Empfehlungen, die wie Barry Posen (2013) fur eine Begrenzung auf konkrete außenpolitische Ziele pladieren. Der Einsatz der USA fur eine im wirtschaftlichen, kulturellen und politischen Sinn liberale Weltordnung fuhrt fur Posen zwar unweigerlich zu einer Fortfuhrung des Konflikts mit al-Qaida, da jene dieses Model fundamental ablehnt. Gleichwohl haben die USA laut Posen auch die Mo¨glichkeit, auf diesen Konflikt und dessen Dauer Einfluss zu nehmen, indem sie eine Politik verfolgen, die al-Qaida daran hindert, eine ernste Bedrohung fur die USA darzustellen. Angesichts der andauernden Bedeutung von auf Identitaten beruhenden Konflikten wurde ein maßvolles Zuruckdrehen des US-amerikanischen Engagements es weniger wahrscheinlich machen, dass sich die USA als Teil dieser Identitatskonflikte wiederfindet und sich so zum Ziel ursprunglich regional begrenzter Auseinandersetzungen macht (Posen 2013). Bereits nach dem 11. September 2001 prasentierte Doran (2002) das ahnlich gelagerte Argument, dass die Angriffe auf New York und Washington, D.C., lediglich Ausdruck dessen seien, dass sich die USA in den Wirren der innerarabischen und innerislamischen Auseinandersetzung uber die zukunftige Gestaltung von Politik und Religion und deren Beziehung zueinander widergefunden hatten. Posen macht gleichfalls unmissverstandlich klar, dass fur ihn der transnationale Terrorismus zusammen mit der Verschiebung der globalen Machtbalance durch einen staatlichen Rivalen und der Proliferation von Massenvernichtungswaffen weiterhin eine der drei zentralen Herausforderungen fur die nationale Sicherheit der USA darstellt (Posen 2013). Fur die Bekampfung der Bedrohung durch den Terrorismus genugten jedoch defensive Maßnahmen wie zum Schutz des Luftverkehrs, ein robuster Geheimdienstapparat und selektive offensive Maßnahmen, die die Terroristen zwingen, ihre knappen Ressourcen zum eigenen Schutz aufzuwenden, anstatt fur die Planung von Terroranschlagen.

Die Neueinordnung der terroristischen Gefahr erlaubt den USA dementsprechend eine Neukalibrierung der Verteidigungsausgaben. Diese hatten noch einem kurzfristigen Abschmelzen in den 1990er Jahren im Zuge des war on terror neue Ho¨chststande erreicht, die inflationsbereinigt die Ausgaben aus der Zeit des Ost-WestKonflikts bei weitem uberstiegen (Hoffman 2009). Die Reduzierung der Ausgaben fur Aufstandsbekampfung (counterinsurgency) und die Wahl kosteneffizienterer Instrumente zur Bekampfung des transnationalen Terrorismus (Drohnen, Special Forces) stellte der Obama-Administration die notwendigen Mittel fur das oft diskutierte Pivot nach Ostasien zur Verfugung, mit dem die USA der Gefahr neuer konventioneller, zwischenstaatlicher Kriege Rechnung trugen.

Prasident Obamas Versuch, der Konzeption nationaler Sicherheit eine neue Balance zu verleihen, zeigte sich auch in seiner Anordnung vom Mai 2009, mit der er den von Prasident Bush unmittelbar nach dem 11. September geschaffenen Homeland Security Council wieder mit dem National Security Council verschmolz. Dies war ein Teil der allgemeinen Entscheidung Prasident Obamas, die Bandbreite der ihm im Bereich der nationalen Sicherheit zur Verfugung stehenden Expertise zu vergro¨ßern. Die Einbeziehung der Energie- und Heimatschutzminister sowie der Botschafterin bei den Vereinten Nationen (eine Praxis die Bill Clinton eingefuhrt und George W. Bush wieder abgeschafft hatte) reflektierte eine weiteres Verstandnis nationaler Sicherheit, das auch Fragen der Wirtschafts- und Umweltpolitik mit einschließt. Fur Befurworter dieses Zusammenschlusses brachte dieser nicht nur ein Ende der in ihrer Sicht kunstlichen Trennung von innerer und außerer Sicherheit (Wormuth 2009), sondern auch klarere Verantwortlichkeiten und damit auch die Fahigkeit zu schnelleren Entscheidungen (Cooper 2009). Fur Kritiker bringt jedoch gerade diese Zusammenfuhrung die Gefahr mit sich, dass die fur die nationale Sicherheit Verantwortlichen dem Heimatschutz weniger Aufmerksamkeit schenken, als dies jemand ko¨ nnte, dessen alleinige Aufgabe der Heimatschutz ware. Daruber hinaus ignoriere die von der Obama-Administration eingefuhrte Struktur, dass Heimatschutz nicht nur von der Bundesregierung in Washington, D.C., betrieben wird. Paul Stockton brachte das Problem auf den Punkt: „Governors do not work for the president“ (Stockton 2009, 110).

Der vermehrte Einsatz von Drohnen entspricht dem Interesse der ObamaAdministration, das außenpolitische Engagement zu reduzieren ohne jedoch gleichzeitig den Druck auf diejenigen, welche der Planung und Ausfuhrung von Anschlagen auf die USA verdachtigt sind, zu verringern. Damit entspricht Prasi-

dent Obama auch den Praferenzen der US-O¨ ffentlichkeit, die dem Einsatz von

Bodentruppen gegen Terroristen (54 % Befurwortung) skeptischer gegenuber stehen als Luftschlagen (71 %) und der gezielten To¨ tung von vermeintlichen Terroristen (70 %) (Chicago Council 2012). Fur Kritiker der gezielten To¨tung außerhalb von Kriegsgebieten gibt es nur die Option der Verhaftung, eines fairen Verfahrens, welches dann mo¨ glicherweise in eine Haft mit genau festgelegter Dauer mundet (Krishnan 2013). Befurworter verweisen jedoch auf das Problem, denjenigen habhaft zu werden, die den USA den Krieg erklart haben und sich, logischerweise, mit allen Mitteln dem Zugriff durch US-Strafverfolgungsbeho¨ rden wie dem FBI entziehen. Diese Frage erhalt noch gro¨ßere Bedeutung im Zuge des intensiveren Engagements der Obama-Administrationen in Ost- und Westafrika und in der arabischen Welt, mit denen sich die USA offiziell nicht im Krieg befinden (Ryan 2011). Kenneth Roth, Direktor von Human Rights Watch, fokussiert auf den konkreten politischen Kontext, d. h. das Fehlen eines erklarten Krieges, um zu argumentieren, dass die USA Terrorverdachtigen dort nur mithilfe von Strafverfolgungsmethoden habhaft werden ko¨nnen. Fur Juraprofessorin Ruth Wedgwood zahlt allein das Motiv der al-Qaida. Mit der Erklarung eines globalen Krieges hatte die Organisation die Unterscheidung zwischen Kriegsgebieten und Gebieten, in denen sich die USA nicht offiziell im Krieg befinden, aufgehoben (Wedgwood und Roth 2004). Im Falle des Vorgehens gegen Terrorverdachtige in Pakistan argumentierte Jack Goldsmith (2009), dass dies innenpolitisch durch die Congressional Authorization to Use Military Force abgedeckt sei. Außenpolitisch ware dies offensichtlich im Sinne der VN-Charter, in den Fallen, in denen Pakistan seine Zustimmung erteilt hat. Im Falle der fehlenden Zustimmung ko¨nnte die US-Regierung argumentieren, dass hier ein Selbstverteidigungsfall gegen nichtstaatliche Akteure vorliege. Auf die zunehmende Popularitat dieser Interpretation unter Vo¨ lkerrechtlern hatte bereits Bruna Simma (2003) hingewiesen. Bis zum

11. September 2001 hatte gegolten, dass die Einstufung von Gewaltakten nichtstaatlicher Gruppen als Angriffshandlung im Sinne von Artikel 39 der VN-Charter dem Sicherheitsrat nur dann die Mo¨glichkeit gab, Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII gegen einen Staat zu autorisieren, wenn dieser die verantwortliche Organisation direkt unterstutzt (sponsoring) oder gar kontrolliert (controlling). Die Schwere der Ereignisse des 11. Septembers 2001 fuhrte laut Simma jedoch zu einer Fortentwicklung des Vo¨ lkerrechts. Nun wird den Staaten, die Opfer von Terroranschlagen einer bestimmten Gro¨ßenordnung werden, das Recht auf Selbstverteidigung nach Artikel 51 der VN-Charta auch gegen Staaten zugesprochen, die diese Anschlage lediglich durch mangelnde Fahigkeit (inaction) oder mangelnden Willen (toleration) erst mo¨glich gemacht hatten.

 
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