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8.2 Verfassungsentwicklung und -prinzipien

Die zeitgleich mit dem Zusammentreten des Nationalparlaments am 31. Januar 2011 inkraftgetretene Verfassung ersetzte die vom SLORC 1988 außerkraftgesetzte sozialistische Verfassung, welche 1974 die erste Verfassung der Birmanischen Union abgelöst hatte. Sie ist das Ergebnis eines langwierigen, vom Militär dominierten Prozesses, der keine demokratische Legitimität beanspruchen kann. Das prozedurale Legitimitätsdefizit der Verfassung lässt sich mit Jon Elster (1993) dreifach bestimmen:

Erstens fehlt die „Legitimität von oben“. Der vom SLORC 1993 einberufene Nationalkonvent hatte ursprünglich 702 Mitglieder, davon 107 Abgeordnete, die 1990 gewählt worden waren sowie 595 von der Junta ernannte oder anderweitig ausgewählte Deputierte. Nachdem sich die NLD aus den Beratungen zurückzog, wurde die Versammlung 1996 suspendiert und erst 2004 erneut einberufen (Maung Aung Myoe 2007, S. 4). Der Versammlung gehörten nun 1088 Delegierte an, darunter kein Vertreter der NLD und nur 13 gewählte Abgeordnete. Obgleich die ethnischen Minderheiten deutlich stärker vertreten waren als vorher, blieb der Charakter einer vom Militär handverlesenen Versammlung unverändert (Maung Aung Myoe 2007, S. 21).

Zweitens war das Verfahren innerhalb der Versammlung illegitim, da es vom Militär kontrolliert wurde. So erließ die Junta eine Liste von 104 Prinzipien, die in jedem Fall zu berücksichtigen seien und stellte Kritik am Konvent unter Strafe (Williams 2009, S. 1668). Die 2008 vorgestellte Verfassung war in den wesentlichen Punkten identisch mit dem Entwurf des SLORC aus dem Jahre 1993 (Jones 2014a).

Drittens fehlt der Verfassung die „Legitimität von unten“. Der Entwurf wurde im Mai 2008 dem Volk zur Ratifizierung in einem Referendum vorgelegt. Dieses erfüllte jedoch nicht die Kriterien einer freien und prinzipiell ergebnisoffenen Abstimmung. Die offizielle Wahlbeteiligung (98 %) und der Anteil der Ja-Stimmen (92 %) werden von Beobachtern als Ergebnis massiver Manipulationen angezweifelt (BBC News 2008; Seekins 2009, S. 169; Tin Maung Than 2009, S. 202 ff.).

Die Verfassung (Constitution of the Republic of the Union of Myanmar 2008) gliedert sich in 15 Abschnitte mit 457 Artikeln. Hinzu kommen die Präambel sowie fünf Anhänge zu den Gesetzgebungsund Steuerkompetenzen der subnationalen Parlamente. Abschnitt 1 (Art. 1–48 Verf.) definiert die Grundprinzipien der Union als ein System der „genuinen, disziplinierten, Mehrparteiendemokratie“ (Art. 6d Verf.). Hierzu gehören die Gliederung des Staates in je sieben Regionen und Staaten als subnationale Verwaltungseinheiten der ersten Ebene, das Sezessionsverbot, die parlamentarischen Repräsentationsrechte und Autonomie des Militärs, die Prärogativen des militärischen Oberkommandierenden sowie die Rolle der Armee als Wächter der territorialen Integrität und nationalen Souveränität der Union und ihrer Verfassung. Ferner garantiert dieser Abschnitt eine marktwirtschaftliche Ordnung und verbietet die Nationalisierung von Unternehmen und die Entmonetarisierung der nationalen Währung.

Abschnitt 2 (Art. 49–56) zur Staatsorganisation benennt die 14 Staaten und Regionen, die Hauptstadt Naypyidaw als Unionsterritorium unter direkter Verwaltung des Präsidenten sowie die sechs Selbstverwaltungszonen und legt die Grundstruktur der staatlichen Verwaltung fest. Die Abschn. 3 bis 6 betreffen die Grundsätze und Funktionsweise der Verfassungsorgane: Die nationale Exekutive, bestehend aus dem Staatspräsidenten und den beiden Vizepräsidenten, dem Kabinett und dem Nationalen Rat für Verteidigung und Sicherheit (NDSC, Art. 57–73 Verf.); das nationale Zweikammerparlament und die Regionalparlamente (Art. 74–198 Verf.); sowie die Gerichte einschließlich des neuen Verfassungsgerichts (Art. 293–336 Verf.). Ferner ist die Ernennung der Regionalregierungen geregelt (Art. 199–292 Verf.). Abschnitt 7 bestimmt die Stellung der Streitkräfte im politischen System (Art. 337–344 Verf.). Abschnitt 8 umfasst Bestimmungen zur Staatsbürgerschaft und einen Katalog an bürgerlichen Freiheiten und Pflichten sowie ökonomischen und sozialen Rechten (Art. 345–390 Verf.). Die Verfassung trifft keine Aussage darüber, wie z. B. die Rechte auf Bildung und auf Gesundheitsversorgung realisiert werden sollen und gewährt dem Staat die Möglichkeit, Grundrechte aus Gründen der Aufrechterhaltung der nationalen Sicherheit, von Recht und Ordnung, der öffentlichen Moral oder des „Gemeinschaftsfriedens“ einzuschränken (Nardi 2014, S. 650). Die „besondere Stellung“ des Buddhismus sowie von Christentum, Islam, Hinduismus und Animismus als weitere „praktizierte Regionen“ werden anerkannt (Art. 361 f. Verf.). Zugleich untersagt die Verfassung den „Missbrauch der Religion für politische Zwecke“ und die Verbreitung von religiösem Hass (Art. 364 Verf.). Die Wahl des Nationalparlaments und der Regionalparlamente (Art. 391–403 Verf.) sowie die Stellung der politische Parteien (Art. 404–409 Verf.) sind in den Abschn. 9 und 10 geregelt. Abschnitt 11 und 12 betreffen die Ausrufung des Notstands durch den Präsidenten und die Befugnisse des militärischen Oberkommandierenden (Art. 410–432 Verf.) sowie das Verfahren zur Verfassungsänderung (Art. 433–436 Verf.). Die Abschnitte 13 bis 15 (Art. 437–457 Verf.) enthalten Bestimmungen zu den Staatsymbolen sowie Übergangsund Schlussbestimmungen.

In vielen Bereichen knüpft die Verfassung an ihre Vorläuferdokumente an. Hierzu zählen die Ausführungen zu den staatsbürgerlichen Rechten und Pflichten und zur besonderen Bedeutung des Buddhismus. Die Rückkehr zu einem Zweikammerparlament, die indirekte Wahl des Staatspräsidenten durch das Parlament und das Verfahren der Einsetzung der Regionalregierungen sind angelehnt an die erste Verfassung, während die Gliederung der Union in je sieben Regionen und Staaten aus der Verfassung von 1974 übernommen wurde (Constitution of the Union of Burma 1974; Zhu 2010, S. 46). Wichtige Neuerungen betreffen hingegen das Bekenntnis zur Marktwirtschaft und zum Mehrparteiensystem, die staatsrechtlich gleichberechtigte Stellung aller 14 territorialen Einheiten sowie deren symmetrische Vertretung im Oberhaus, unabhängig von der jeweiligen Bevölkerungszahl (Art. 9a, 141 Verf.). Das Sezessionsverbot in Art. 10 kontrastiert mit dem 1947 den Staaten zugestandenen Recht auf Austritt aus der Union (Art. 201–204, Constitution of the Union of Burma 1948). Zudem haben Regionen und Staaten erstmals gewählte Parlamente und es wurde ein spezialisiertes Verfassungsgericht eingeführt (Art. 40 Verf.).

Vor allem aber ist die Verfassung das rechtliche Mittel zur Konsolidierung des politisch-gesellschaftlichen Führungsanspruchs der Tatmadaw. Nicht nur stehen die Streitkräfte als Wächter der nationalen Integrität und Souveränität über der Verfassung und genießen volle administrative und fiskalische Autonomie. Darüber hinaus gewährt die Verfassung den Angehörigen der Streitkräfte vollständige Immunität für Taten, die vor 2011 begangen wurden (Art. 445 Verf.) und eine von der zivilen Justiz unabhängige Militärgerichtsbarkeit. Ferner ist in beiden Kammern des Nationalparlaments ein Viertel der Sitze für aktive Militärs reserviert (Art. 74, 109b, 141b)[1]. Das sichert dem Militär ein Mitspracherecht bei der Wahl des Staatspräsidenten sowie der Vizepräsidenten (vgl. Kap. 8.5) und ist insbesondere für die Abänderung der Verfassung relevant. Letztere erfordert die Zustimmung von mehr als 75 % aller Abgeordneten des Nationalparlaments sowie, in den meisten Fällen, der Mehrheit der Wahlberechtigten in einem Referendum (Art. 436). Die Reform der Verfassung zur Begrenzung der Vorrechte der Tatmadaw ist also nur im Konsens mit dem Militär möglich.

Eine zentrale Bedeutung als Vetoakteur und Reservemacht hat der militärische Oberkommandierende. Er nominiert die Militärabgeordneten und die Militärminister für Verteidigung, Inneres und Grenzangelegenheiten sowie die regionalen Minister für Grenzsicherheit (Art. 232 Verf.), hat die Befehlsgewalt über sämtliche Militäreinheiten, paramilitärische Kräfte und die Grenztruppen, muss der Ernennung weiterer Minister aus dem Militär zustimmen und ist oberste Revisionsinstanz in Militärgerichtsverfahren (Art. 343 Verf.). Sollte das Staatsoberhaupt den nationalen Ausnahmezustand ausrufen, geht sämtliche Gesetzgebungsund Exekutivgewalt automatisch an ihn über (Art. 40, 149 Verf.). Schließlich ist der Nationale Rat für Verteidigung und Sicherheit (NDSC) ein wichtiges Instrument, mit dem die Militärführung in die Politik eingreifen kann. Der NDSC muss der Ausrufung des Ausnahmezustands zustimmen und ernennt den militärischen Oberbefehlshaber. Er besteht aus dem Präsidenten und den zwei Vizepräsidenten, dem amtierenden Militärbefehlshaber sowie seinem Stellvertreter, den Ministern für Verteidigung, Auswärtiges, Inneres und Grenzangelegenheiten und schließlich den Sprechern der beiden Parlamentskammern (Art. 201 Verf.). Damit ist sichergestellt, dass die Tatmadaw die Mehrheit im NDSC hat.

  • [1] In den Regionalparlamenten ist es ein Drittel der Zahl der gewählten Abgeordneten.
 
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