Erklärung der Genese der Einheitlichen Europäischen Akte

Verschiedene Autoren haben sich mit der Beschleunigung der westeuropäischen Integration in den achtziger Jahren beschäftigt (vgl. Bornschier und Fielder 1994). Neofunktionalistische und neorealistische politikwissenschaftliche Erklärungsansätze dominieren zwar die Debatten, weisen aber Schwächen auf. Diese sind einmal darin begründet, dass jene einzig auf den Nationalstaat als relevanten Akteur abstellen. Weiter hat der Neofunktionalismus ein zu eingeschränktes Verständnis von transnationalen Akteuren und der Neorealismus eine zu enge Vorstellung über Handlungsmotive der Regierungen.

Die theoretische Perspektive des Weltmarktes für soziale Ordnung und Protektion (Bornschier 1988, 1989, 1995) vermag einige der Begrenzungen des theoretischen Apparates zu überwinden, die sich aus einem bloß politikzentrierten Ansatz ergeben. Es werden zwei Arten von Unternehmungen eingeführt – Firmen und Staaten –, und damit wird eine Betrachtungsweise vorgeschlagen, die Nachfrage und Angebot von Ordnung gleichermaßen behandelt. Zusammen mit der Vorstellung des Aufbaus und Zerfalls von Gesellschaftsmodellen ist diese Perspektive vielversprechend, wenn wir die Frage nach dem zeitlichen Auftreten und den Handelnden bei der Revitalisierung in den Vordergrund stellen.

Nach den Argumenten des Weltmarktes für Protektion konkurrieren Staaten miteinander, aber nicht nur in einem politisch-militärischen Sinne – im klassischen Verständnis ihrer Konkurrenz –, sondern im Rahmen der Weltwirtschaft auch wesentlich vermittelt über den staatlich bereitgestellten Produktionsfaktor soziale Ordnung. Dadurch stehen Staaten untereinander auch in einem genuin wirtschaftlichen Konkurrenzverhältnis, zudem unter dem Druck, zwischenstaatliche Regelungswerke, wenn sie zerbrochen sind oder nicht genügen, neu zu errichten oder qualitativ zu verbessern.

Unsere Vorstellung des Wettbewerbs von sozialen Ordnungen im Weltmärkte ergänzt den herkömmlichen theoretischen Apparat in einem wichtigen Punkt: Das wirtschaftliche Motiv von politischen Unternehmern – noch schärfer: die damit implizierte Sicht, dass Staaten Produzenten von wirtschaftlichen Gütern sind – gelangt so ins Blickfeld. Diese Motive treten neben die klassischen Interessen der Sicherheits- und Machtpolitik – dadurch unterscheidet sich unser Argument vom neorealistischen. Die wirtschaftlichen Motive staatlicher Akteure werden vorrangig, wenn die Bedeutung der Weltwirtschaft für die Statuszuteilung zentral ist und wenn die transnationalen Konzerne die Staaten vermehrt zum Wettbewerb um die Gunst von Standorten zwingen – dies geht über die neofunktionalistische Sicht hinaus. Wenn wir von der Konkurrenz unter politischen Unternehmen, die Ordnung anbieten, und wirtschaftlichen Unternehmungen, die Ordnung nachfragen, ausgehen, dann ist es nicht abwegig, staatlichen Unternehmungen auch ähnliche Strategien wie wirtschaftlichen zu unterstellen. Sie können im Wettbewerb kooperieren, strategische Allianzen bilden oder sogar fusionieren; im Gegensatz zum neofunktionalistischen Argument sind diese Prozesse keine Automatismen von internem Spillover, vielmehr werden sie durch Konkurrenzbedingungen in der politischen Weltökonomie erzeugt. Solche strategische Allianzen zwischen Staaten bis hin zu eigentlichen Fusionen kommen erheblich leichter zustande – sind vielleicht auch nur dann wahrscheinlich –, wenn bereits suprastaatliche Voraussetzungen für initiatives politisches Unternehmertum vorhanden sind.

Die hier verwendete theoretische Perspektive unterscheidet sich also in wesentlichen Punkten von den funktionalistischen und realistischen Betrachtungsweisen der internationalen Beziehungen. Und unsere These – aus der Theorie des Weltmarktes für soziale Ordnung abgeleitet – lautet, dass die europäischen Konzerne die Vorteile der Standorte ihrer Konkurrenten in den Vereinigten Staaten und Japan beim politischen Unternehmer in Europa nachfragten. Diese Nachfrage schuf die Voraussetzung für die Aushandlung eines neuen Staatsprojektes entlang den Leitplanken: ein großer homogener Markt mit strategischer Planung, besonders beim zentralen Produktionsfaktor Technologie.

Dieses Projekt wurde im erwähnten informellen Ausschuss, dem Round Table of European Industrialists, ausgehandelt. Wisse Dekker (Philips), eine zentrale Person des Round Table, schuf mit seinem bereits erwähnten Papier „Agenda for Action: Europe 1990“ eine wichtige konzeptuelle Basis für das Weißbuch von Lord Cockfield aus der Kommission. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaft wirkte als politischer Unternehmer, lancierte und popularisierte das Projekt, überwand den Widerstand der Regierungen und legte es dem Rat zur Beschlussfassung vor. Schon Sandholtz und Zysman (1989) haben auf die Umwälzung in der Weltökonomie als notwendige Bedingung für die Neubelebung des europäischen Projektes hingewiesen. Die Anstöße liegen in den geopolitischen und weltwirtschaftlichen Verschiebungen. Schon seit Jahrzehnten war Europa nicht mehr das Zentrum der politischen Weltökonomie. Hinter den Vereinigten Staaten richteten sich die europäischen Mächte nach dem Zweiten Weltkrieg gleichsam als Nummer zwei ein und schreckten erst auf, als der relative hegemoniale Niedergang der Vereinigten Staaten die gewohnte Stabilität weltwirtschaftlicher Regelungswerke nicht mehr garantierte und der fulminante Aufstieg Japans sie auf Platz drei der Weltrangliste abdrängte. Diesen Blickwinkel verbinden wir mit den Interessen der Transnationalen.

Die Wettbewerbsnachteile des Standortes Westeuropa haben die Konzerne zuerst erkannt und artikuliert. Nach dem Wirtschaftseinbruch der siebziger Jahre fuhren die Vereinigten Staaten, besonders aber Japan, erheblich besser als Europa, das in die von amerikanischen Kommentatoren so bezeichnete „Eurosklerose“ versank. Die Vereinigten Staaten konnten trotz Verlust an Wettbewerbsfähigkeit einen Vorteil aus ihrem riesigen und vergleichsweise homogenen Binnenmarkt ziehen; und Japan genoss die Früchte seiner strategischen Wirtschaftsplanung, die bereits vorher essentiell für seinen bemerkenswerten Aufstieg war. Nicht „laissez-faire“ hat Japan groß gemacht, sondern eine sehr milde und flexible „Planwirtschaft“, allerdings eine durch und durch kapitalistisch inspirierte, die sich an sehr langfristigen strategischen Zielsetzungen orientierte.

Die zweite notwendige Bedingung, die wir einführen, betrifft die Zyklik des Aufbaus und Niedergangs von Gesellschaftsmodellen. Das westliche Gesellschaftsmodell zersetzte sich gegen Ende der siebziger Jahre. Ehemals zentrale normative Theorien wie der Keynesianismus wurden durch neoliberale und angebotsorientierte Doktrinen ersetzt, und zwar nach dem Weltwirtschaftsgipfel von Bonn im Jahre 1978. Die neue Doktrin wurde dann im OECD-Leitbild für die Wirtschaftspolitik der westlichen Welt 1982 verankert. Der technologische Stil, das fordistische Paradigma, stieß an Grenzen, und die politischen Wenden beim Wechsel von den siebziger zu den achtziger Jahren setzten der Selbstverständlichkeit politökonomischer Regimes der Nachkriegsära ein Ende. Vor dieser Erklärungsfolie ist der Aufbruch der Gemeinschaft als ein im europäischen Rahmen erneuertes Gesellschaftsmodell zu sehen.

Die Zersetzung des Gesellschaftsmodells und der relative Niedergang der amerikanischen Hegemonie verliefen seit den siebziger Jahren parallel. Der Integrationsschub Westeuropas war deshalb auch Antwort auf die Widersprüche der interventionistischen Wirtschaftspolitik, die das vorangegangene Gesellschaftsmodell institutionalisiert hatte. Interventionen in die mit dem Weltmarkt verflochtene Wirtschaft bleiben nur dann konfliktfrei zwischen Staaten, wenn sie eingebettet sind in internationale Regimes, die Nebenwirkungen abfedern. Die zerbröckelnde hegemoniale Stabilität schuf hier offensichtlich Probleme. Ein Stützpfeiler der zwischenstaatlichen Koordination war das Wechselkursregime der Bretton-Woods-Vereinbarung. Die Vereinigten Staaten, die als Hegemonialmacht dieses System schufen und zunächst stützten, waren im Jahre 1971 nicht mehr in der Lage, ihren Verpflichtungen nachzukommen. Institutionell betrachtet dankte die Hegemonialmacht in einem wichtigen Bereich ab, und zwar just in dem Moment, als sie das von ihr kreierte Wechselkurssystem aufgab, das heißt die Pflicht, die ihr angebotenen US-Dollar in Gold zu wechseln, „suspendierte“. Spätestens als 1973 die europäischen Länder zum Floaten übergingen, existierte der zentrale Stützpfeiler für die Koordination in der Wirtschaftspolitik über die Wechselkurspolitik nicht mehr. Eine wichtige, ja unabdingbare Klammer war zersprungen, weil – wie die Theorie der hegemonialen Stabilität argumentiert – kein Land in der Lage oder willens war, diese Klammer zu garantieren. Der relative Abstieg der Vereinigten Staaten und die Auflösung des Gesellschaftsmodells, das auf zwischenstaatliche Koordination der Wirtschaftspolitik unabdingbar angewiesen war, sind wechselseitig verknüpft, und beide Gesichtspunkte können für eine Erklärung des Integrationsschubes der Gemeinschaft einsichtig kombiniert werden.

Als hinreichende Erklärung integrieren wir schließlich die aus der Theorie des Wettbewerbs auf dem Weltmarkt für Ordnung und Protektion abgeleiteten Motive der wirtschaftlichen und politischen Unternehmungen für einen Pakt. Dies bietet eine Antwort an auf die Frage: Wer waren die Akteure, wer gab die Anstöße für den Aufbruch? Dass die Kommission als politischer Unternehmer einen relativ großen Spielraum hatte, ist sicherlich wichtig dafür, dass sie überhaupt innovativ tätig werden konnte, um nationalen Regierungen eine „Fusion“ von Teilen ihrer staatlichen Leistungen schmackhaft zu machen. Diese institutionelle Voraussetzung war freilich keine Kreation der achtziger Jahre, sie bestand, wie erwähnt, schon seit Anbeginn.

Wir betonen die zeitliche Einordnung der Ereignisse und begründen, welche Akteure dahinter standen. An der Schwelle der achtziger Jahre waren die folgenden Konstellationen für die Protagonisten offenbar. Das Gesellschaftsmodell des Westens hatte sich während der siebziger Jahre aufgelöst. Der Hegemon konnte nicht mehr die gewohnte Stabilität garantieren. Europa sah sich konfrontiert mit Japans Erfolg, die Wirtschaftskrise in Grenzen zu halten. Und es war herausgefordert durch Amerikas Experiment unter Präsident Reagan, die weltwirtschaftliche Stellung der Vereinigten Staaten zu halten. In diesem Moment trafen sich die Nachfrage der transnationalen europäischen Konzerne und das Angebot der suprastaatlichen EG-Kommission; und das Ergebnis der Aushandlungen markierte den Aufbruch in Richtung auf ein neues politökonomisches Regime, mit dem die Voraussetzungen für die nachhegemoniale Wettbewerbsrunde in der Weltökonomie geschaffen werden sollten.

Diese Erklärung für den Umbau in Westeuropa weist einige Gemeinsamkeiten mit der Erklärung von Sandholtz und Zysman (1989) auf und kann leicht mit Georges (1993) Vorstellung der Verknüpfung von supranationaler und nationaler Ebene in Einklang gebracht werden. Natürlich machten die europäischen transnationalen Konzerne ihren Einfluss nicht nur gegenüber der Kommission, sondern auch vermittelt über ihre nationalen Regierungen geltend, die so gedrängt wurden, auf die Linie der Kommission einzuschwenken.

In klarem Widerspruch steht unsere Sicht aber mit der neorealistischen Erklärung von Moravcsik (1991). Er macht geltend, die Einheitliche Europäische Akte könne auf der Grundlage der nationalen Interessen der drei großen EG-Mitgliedstaaten Deutschland, Frankreich und Großbritannien erklärt werden. Im Gegensatz zur diesbezüglich nicht ganz klaren Position von Sandholtz und Zysman schlägt Moravcsik eine rein neorealistische Erklärung vor. Es handelt sich um eine Art spieltheoretische Erklärung, die zeigen soll, wie die drei großen Staaten sich zur Kooperation auf der Basis des gemeinsamen Nenners ihrer nationalen Präferenzen verständigt haben. Diese Sicht betont, dass die Initiative zu den Verhandlungen über die Einheitliche Europäische Akte von den drei großen Staaten der Gemeinschaft ausging und dass ihre Repräsentanten den Durchbruch in Verhandlungen bewerkstelligten.

Der zentrale Unterschied der konkurrierenden Hypothesen betrifft folgendes. Moravcsik (1991) behauptet, dass die Regierungen der großen Drei führend waren im Rahmen des Rates (intergouvernementaler Institutionalismus), wir hingegen folgern aus unserer Theorie, dass die transnationalen Wirtschaftsinteressen zusammen mit der Kommission die Initiative hatten (transnationaler und supranationaler Institutionalismus).

 
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